监督和保障宪法的实施是世界各国宪政建设实践中的一个重要问题。自宪法作为国家根本法问世以来，世界上许多国家都陆续以不同的形式建立了宪法监督制度。如何完善宪法监督制度是当前法学界研究的一个重要课题。完善宪法监督，首先必须明确宪法监督机关。结合宪法文本内容和现实情况说明，宪法监督权只能由全国人大及其常务委员会行使。为适应宪法监督专门化的需要，我国应在全国人大内设立一个级别较高的专门的宪法委员会，以期有效的保障宪法的实施。
加强宪法监督，保障宪法实施，这是走向法治、建设社会主义法制国家的必由之路。宪法是国家的根本大法，它作为确立和保护国家民主的法律具有至高无上的法律权威，维护和捍卫每一个公民最基本的尊严和权利，授予国家权力并严格界定各种权利行使的范围和界限，为保护公民权利和防止滥用国家权力规定了基本原则。宪法监督制度是保证法律、法规等规范性文件以及国家机关、社会组织和公民个人严格依宪行事的一切制度和规范的总和，是宪法运行机制的重要组成部分。
一 我国宪法监督制度的缺陷
1.缺乏专门的宪法监督机构
我国现行宪法把“监督宪法实施的职权授予全国人大”，把“解释宪法”和“监督宪法实施”的职权授予全国人大常委会。这一规定违背“任何人不能成为自己案件的法官”的司法原则。全国人大在我国拥有制宪权、修宪权、立法权，全国人：大常委会也拥有立法权、宪法解释权，他们同时又拥有违宪审查权，这就像一个握有权柄的人在没有外在竞争和压力的情况下自己监督自己一样，只能是一种美好的道德期望，不可能有老百姓所期盼的那种立竿见影的效果。从宪法监督的实践看，五十多年来全国人大及其常委会没有审查过一起违宪的事件，没有以违宪为由宣布撤销过任何一项法律、法规等，这就已经证明了这一制度的不合理性。从世界范围内来看，凡是立法者自己行使违宪审查权的，也没有一个国家是成功的，如英国、前苏联和东欧国家。从全国人大及其常委会的工作方式和职能方面来看，全国人大是非常设机构，一年只召开一次会议，而且代表是非专职的，显然不能作为宪法监督的专门机构。全国人大常委会虽然是常设机构，但也只是两个月才召开一次会议，并且其职能非常广泛，共有21项之多，除委员长和副委员长外的许多委员都有许多兼职，所以会期也不能太长，并且很大一部分委员也不是专业人员，因此全国人大常委会也确实难以有时间和能力去专门搞宪法监督。为了弥补上述不足，2000年的《立法法》规定由全国人大各专门委员会协助全国人大及其常委会具体实施违宪审查，但从目前各专门委员会的地位和职责看，也难以起到真正的协助作用。
2.关于我国宪法监督专门立法问题
我国目前还没有出台有关全国人大及其常委会如何行使监督权的专门法律，监督宪法实施作为全国人大及其常委会监督权的组成部分，当然也没有专门的法律加以规范。现行的宪法和法律，也缺乏对宪法监督对象、方式、程序等方面的明确规定。这就给宪法监督主体行使宪法监督职权造成了一定困难，使得宪法监督主体追究一切违宪行为、保证宪法实施的职责无法得到完全实现。
二 完善我国的宪法监督制度的必要性
宪法监督制度的现状与现实社会生活的迫切需要形成了鲜明对照，一方面，社会主义市场经济是法治经济，在市场经济条件下，职权立法、授权立法、地方立法和部门立法层出不穷，立法主体多元化、立法形式多元化已成为不可避免的发展趋势。由于立法技术、地方利益和部门利益等因素的制约和影响，规范性文件违宪、违法的可能性极大的增加了。另一方面，市场经济又是统一经济，要维护市场的统一，首先就要维护法制的统一，因而对监督宪法实施、维护宪法权威的要求日渐强烈。因此，江泽民同志在党的十五大报告中强调要“加强对宪法和法律实施的监督，维护国家法制统一。”改善现行宪法监督制度，保障国家法制统一，已成为一项重要而迫切的任务。
在我国，建立和不断完善宪法监督制度，是宪法规范的基本要求，是真正实现宪法权威的客观需要。也是保障公民权利真正实现的必要前提。
第一，法治的发展，政治文明的建设需要完善的宪法监督制度。
我国宪法已经确立了依法治国的基本方略，“十六大”又提出要建设社会主义政治文明。依法治国和政治文明都需要以宪法为逻辑前提，以宪法的实施为保障。因为：1、在我国的法律体系中，宪法是具有最高法律地位和最高法律效力的根本法，宪法统摄着其他所有法律，所以，依法治国的理论前提只能是依宪治国，维护宪法的权威。2、宪法是公民权利的保障书，是规范、约束政府权力的人民契约，只有宪法才能使自然人有可能组成政治共同体，从而开始政治文明;只有宪法才能规范、制约并矫正国家权力的滥用，从而保证政治文明行为。但是，宪法的这些功能并不会随着宪法的颁布而自然实现，而是要有特定机关切实监督实施宪法，宪法才能发挥其应有作用。纵观我国建国以来五十多年宪政历程中宪法的监督实施情况，我们发现。虽然我国先后有四部宪法出台并有17条宪法修正案，但有关宪法监督的规定还是很不完善。实践中宪法的实施监督情况就更加不容乐观，一方面，违宪事件屡屡发生，另一方面，宪法监督机关却长期不作为，迄今为止没有宣布查处任何一起违宪案件，致使我国宪法长期以来被“虚化”。不要说普通的老百姓不知道宪法是干什么的，有哪些内容，就连宪法学界对宪法的性质、宪法的作用、宪法的主体、违宪的内容、违宪的时效、违宪的处理程序等问题都没有取得共识，没有一个权威的说法。造成这种情况的原因当然是方方面面的，是比较复杂的，但宪法监督制度的不完善也是其中的重要原因之一。
第二，完善宪法监督制度是保证公民权利真正全面实现的重要前提。
保障公民的合法权利，是我国民主和法制建设的重要内容。改革开放以来，我国先后颁布了《国家赔偿法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》以及《行政复议条例》等法律、法规，有力的保障了我国公民法定权利的真正实现。但是，必须承认，在公民权利的保护方面，还存在一些薄弱环节。比如，《国家赔偿法》规定了“刑事赔偿”和“行政赔偿”的内容，却没有关于违宪立法损害公民权利时如何救济的规定。任何违宪的法律、法规的施行，不可避免地会损害公民的权利，而这种损害所必然具有的普遍性及其损害程度的严重性，当然比行政违法所造成的损害要严重得多。又如，行政机关是保障公民权利实现的重要机关，所以我国的《行政复议条例》和《行政诉讼法》等法律、法规，都对公民权利受到行政机关侵犯时的救济手段作了明确的规定。但从现行法律、法规的规定来看，对来自最高行政机关的侵犯，对来自抽象行政行为的侵犯，对来自法律规定的不 能通过行政复议、行政诉讼、行政赔偿等手段寻求救济的具体行政行为的侵犯，都没有如何寻求救济的规定。倘若不能对上述情况下的公民权利提供有力的保护，保障公民权利真正的、全面地实现是不可能的。在不少西方国家中，此种情况下对公民权利的保护，大都是通过本国宪法监督制度来解决的。我国当然也可以借鉴他国经验，通过完善宪法监督体制予以圆满解决此类问题。
三 关于如何完善我国的宪法监督制度的几点思考
第一，制定宪法监督或违宪审查法，使宪法监督制度规范化、条文化和制度化。
宪法监督法首先应明确违宪的概念。违宪应是指国家机关制定的法律、行政法规、地方性法规、规章和其他规范性文件以及由此所采取的措施、国家机关领导人行使职权与宪法或宪法性文件的原则和内容抵触。还有一种观点认为，普通法律的制定必须以宪法为依据，宪法是制定普通法律的基础，因此，违法即违宪。这是对违宪的扩大解释，其弊病是模糊了违宪的特殊性，从而忽略重大违宪案件。违宪审查法还应当对违宪主体。违宪审查对象、违宪审查机构的设立和变更、违宪审查的原则、程序等做出规定。违宪主体应当是国家机关及其工作人员，还包括企、事业单位和社会团体，他们在交往和管理中因违法造成侵犯和损害他人利益的，都应成为违宪主体。违宪审查的对象应当是法律，地方国家权力机关制定的规范文件和非规范性文件、行政管理法规、企事业组织、社会团体所制定的直接违宪的规定和决定，以及构成直接违宪的一切行为。违宪审查法还应当将确立宪法的最高权威性原则，宪法的发展原则，审理方式和结果的公开原则，多数决定原则作为其基本原则规定下来，用法律手段来保障宪法的实施。
第二，应增设监督宪法实施的专门机关，实行宪法监督的机构专门化和运行具体化。
设立专门机关专司宪法监督之职的必要性在于：(1)宪法监督的主体机构在整个宪法监督中起着主导作用和组织保障作用。如果主体机构不健全和完善，没有必要的组织机构作保证，不仅这种主导作用不能很好的发挥，其他监督机制在宪法监督中的辅助作用也很难充分发挥。只有宪法监督的主体机构健全了，才能带动其他监督，从而使宪法监督工作达到比较理想的效果;(2)为了适应改革开放的需要，适应社会主义现代化建设和建立、健全社会主义市场经济体制的需要，全国人大及其常委会担负的立法任务十分繁重，他们在立法工作中虽然力图以宪法为依据制定法律，并使之符合宪法精神，但是由于存在许多导致出错的因素，很难保证所制定的法律的全部条款都完全符合宪法的原则精神。同时，我国已制定的法律为数众多，新订法律、行政法规、地方性法规又陆续颁布。在此情况下，全国人大及其常委会既要完成繁重的立法任务，又要对法律性文件进行合宪性审查，实属力不从心，因而在监督宪法实施工作中很难做到尽职尽责;(3)在全国人大及其常委会立法任务极为繁重的情况下，增设专门机关审查实行改革开放中各种具体活动的合宪性，审查国家机关及其工作人员行为的合宪性以及仲裁国家机关之间权限争议，都是很有必要的;(4)从宪法监督工作自身特点看，它是一项经常性的、专业性又很强的工作，而全国人大及其常委会的工作方式是通过会议，而且会期短、议程又多，显然适应不了宪法监督的经常性和专业性特点的要求。
至于现有的全国人大各专门委员会也都有自己的工作任务，也不可能专司宪法监督的工作。所以，增设一个协助全国人大及其常委会实施宪法监督的专门机关是非常必要的。至于专门机关的名称可采用“宪法委员会”较为适宜。它的隶属关系可从属全国人大及其常委会，组成人员可由全国人大从代表中选举产生。鉴于宪法监督工作专业性很强的特点，可聘任一定数量的法律专家。其职权专管属于监督宪法实施的各项工作。为保障其工作有序地进行，可通过立法予以具体规定其组成、职权、工作程序。这样设置专门机关，既符合现行宪法规定的宪法监督的基本体制框架，又可加强监督宪法实施的力度和实际工作，从而进一步维护宪法的权威，又提高了国家权力机关的效能。
第三，加强宪法解释工作，健全宪法解释制度。
宪法解释，是指有权解释宪法的国家机关依据一定的解释程序对宪法某些规定的涵义所作的解释和确切说明。宪法解释是实施宪法监督、保证宪法实施的重要手段。因此，加强和做好宪法解释工作，对于宪法的贯彻实施，维护宪法的权威，增强人们的宪法意识和观念，以及在人们中树立最高国家权力机关的权威地位等都具有十分重要的意义。根据现行宪法第67条规定，解释宪法的职权是属于全国人大常委会行使。但遗憾的是，直到目前为止，还从未见到过全国人大常委会按一定的解释程序对宪法的某条规定正式做出过解释。全国人大常委会为何未能很好行使解释宪法的职权?究其原因而言，一个重要原因是宪法解释制度没有建立健全起来，使全国人大常委会难于较好地开展宪法解释工作。尽管宪法赋予了全国人大常委会行使宪法解释的职权，但仅是原则规定，缺乏可操作性。因此，当前我国要搞好宪法解释工作，搞好宪法实施的监督，笔者认为，一是要建立宪法解释的专门机构。根据现行宪法所规定的国家权力机制，宪法解释专门机构的性质是工作性、业务性的，而无决定权，其设置应与宪法委员会合一为宜;二是在立法上有必要制定《宪法解释法》或《宪法解释程序法》，使现行宪法规定的由全国人大常委会行使解释宪法职能的体制框架进一步体系化、制度化，使宪法解释工作有法可依、有章可循。拟制定的《宪法解释法》或《宪法解释程序法》，应对宪法解释的原则、程序、效力做出明文规定，特别是对违宪审查解释的申请、审查处理等程序加以严格、明确规定。此外，还应规定宪法解释专门机构的组织及职权。这样才利于宪法解释和违宪审查解释工作的开展。为了使广大群众和干部通过宪法解释专门机关对宪法的解释，理解和掌握宪法规定的涵义和精神实质以及国家权力机关对重大违宪行为或事件的处理情况，宪法解释或对重大违宪问题的处理应以明确正式的法律文件的方式公布出来，使全社会成员都受到深刻的法制教育，从而更好地遵守宪法，维护宪法的权威和尊严，使之成为依法治国，把我国建设成为社会主义法制国家的强大推动力量，使保证宪法贯彻实施的源动力根植人民之中。
宪法监督制度，属于国家宪政制度的重要组成部分。就我国的宪法监督制度来讲，所存在的一系列问题，虽然表现在宪法监督制度上，但根源却不在宪法监督制度本身，而是在我们的政治体制，是我们的政治体制存在的弊端在宪法监督制度上的表现。只有我们不断地进行政治体制改革，以政治体制改革的成果作为基础，去完善宪法监督制度，才能取得实效。
作者：高 佳 来源：河北理工学院学报(社会科学版) 2008年1期
