宪政的道路

只有在经历了长期的战乱或动荡之后，人们才会对稳定的政治治理充满渴望。然而，怎样才能打破治乱循环的怪圈，建立长治久安的政治秩序呢？建国之父毛泽东基于对中国历史上王朝更迭周期律的思考，提出了一个一劳永逸的解决方案：政治民主。正是在人民当家作主的民主政治基础上，中华人民共和国成立了：“共和国”就是大家都参与统治的民主国家。而宪法不仅是这种民主政治的确认，而且为民主政治的政治运行提供了必须遵循的法则。宪政就是依照宪法的准则进行活动的政治，国家的长治久安往往维系于宪法的稳定。

　　从《中华人民共和国宪法》（1954）的算起，我们已经有了四部宪法。如果从清末立宪运动算起，中国人追求宪政、探索通过宪法来实现政治稳定的历史也已经有100年的历史了。然而，直至今天，我们依然没有建立起稳定的宪政，我们依然在宪政道路上摸索前进。因为宪政不是宪法，宪法表现为一纸文件，而宪政则表现为政治家在现实政治生活中对宪法的信守和整个民族将宪法作为所有政治活动准则的信念。今天，全国人民的目光都聚焦在党的“十六大”的召开，而在一个成熟的宪政国家，人们更应该关心的是宪法上所确立的国家最高权力机关和其他国家机构的政治活动。因此，如何将现实中的政治权威和宪法上的国家权威统一起来，从而将宪法变成真正的宪政，可谓任重道远。

　　学习宪政：宝贵的历史遗产

　　政治秩序的建立不是依赖书本上的理论，而是依赖历史中形成的政治经验。由此，政治才展现了一个民族的智慧和心灵习性。好的政治一方面要符合一个民族的心灵习性，另一方面又要小心翼翼地改变这个民族的历史惰性以使其符合时代的发展。因此，好的政治从来都是通过渐进变革建立起来的，革命往往是长期历史变革潮流中的浪花。

　　近代史表面上是中国人屈辱的历史，而实际上是中国人发愤学习的历史，是中国人展现自己心灵习性的历史。我们追求宪政的历史也就是我们学习现代政治的历史。这段历史是我们今天学习宪政的宝贵历史遗产。

　　在从传统帝国向现代民族国家转型的整个历史大变局中，政治也必须与时俱进，从帝国政治转变为民主宪政。在这个过程中，国家的统治精英学习民主宪政越早越快，也就越能适应这种政治转型，也就越能确立统治的合法性，否则，迟早会被历史所淘汰。但是，学习宪政并不是熟读宪政的理论，而是在政治实践中逐步地实施民主和法治，尤其是将那些具有强烈学习热情的社会精英吸纳到统治精英中，从而在政治实践中积累宪政的经验和知识，在学习和实践之间形成有效的互动。晚清的灭亡不仅是由于统治精英的惰性妨碍了他们学习宪政，而且是由于科举衰亡之后帝国体制中缺乏有效的吸纳社会精英的机制。

　　然而，政治秩序是依赖政治权威而形成的，而政治权威的确立依赖一个民族的心灵习性中对政治权威的认同。当整个民族的心灵习性中还不能接受宪法的政治权威时，贸然用宪法的政治权威来取代传统的政治权威，只能导致政治秩序的瓦解。辛亥革命推翻了传统的政治权威，可是无法建立起宪法的政治权威，取代君主政治的不是宪法政治，而是暴力政治，从此军阀混战、国家分裂，开始了现代中国史上最为惨烈的一页。

　　1945年，和平的曙光驱散了战争的硝烟，然而人们期望的宪政建国并没有实现。当整个社会只有政治精英和军事精英而缺乏商业精英和法律精英的时候，他们更习惯于通过政治策略和军事暴力来确立政治权威，而并没有学会通过政治妥协和宪政民主来确立宪法权威。因此，宪政在清末立宪和国共和谈中两次与中国人失之交臂，与其说是命运对中国人的戏弄，不如说命运对中国人的考验，它是中国人学习宪政过程中所必须付出的学费。

　　因此，如果说我们从100多年的宪政历史中学到什么的话，那么必须明白，宪政是一个学习的过程，是一个经验积累的过程，是一个改造民族心灵习性的过程，是一个民族探索新的政治秩序和文明秩序的过程。这无疑是一项长期、渐进和务实的任务，不可能简单地通过概念宣传和理想建构一蹴而就。

　　重建宪政的两翼：民主与法制

　　如果不能通过宪政立国，那么唯一可行的道路就是建国行宪。因此，和大多数国家一样，我们也是先建国后立宪。作为一个现代国家，政治权力的运作必须通过宪法才能获得合法性。因此，宪政国家一方面为政治权力的运作提供了合法性的保护，但另一方面也必然反过来约束了政治权力的恣意，从而保证政治权力按照公开、理性和可预期的方式进行运作。政治权力的更迭和运作不能按政治领袖的意志进行而必须按照宪法规则进行，由此保障政治的稳定和国家的长治久安。

　　然而，对于我们这样一个后发达国家，适者生存的国际环境使得国家的现代化任务尤为繁重，赶超英美、建设一个强大的国家成为我们首要的政治任务。为此，国家必须集中所有的政治力量进行全面的现代治理，政治民主化必然归结为“集中指导下的民主”。正是在现代治理的背景上，政治权力的中心化使得政治民主变成了一项社会动员，成为打击异己势力的手段，这必然使得政治权力摆脱宪法的束缚。宪法由此成为一纸空文，专政取代了宪政。宪法不能保护根据宪法产生的国家权威。政治权威摧毁了宪法所设立的国家权威，最终宪法中竟然取消了国家主席这个代表国家权威的职位。

　　“十年动乱”使得新一代政治领导人痛定思痛，在民主和法制的基础上重建宪政。1982年宪法就是在“发扬社会主义民主、坚强社会主义法制”的背景下出现的，这实际上是对历史经验的总结。没有政治上的民主化，就很容易出现政治权力践踏宪法的局面，而没有稳定的法制环境，政治民主化往往导致政治动乱。因此，民主与法制成为80年代以来重建宪政的两翼。

　　鉴于对文革的反思，为了把宪法从纸上的法律变成现实中的宪政，80年代主要从民主政治的角度来推动宪政。一方面党内的政治民主得到了加强，政治协商对话成为政治民主的一个重要渠道，另一方面广泛的选举、游行和示威活动使得公共政治尤其活跃。但是，由于缺乏一个稳定的市民社会，缺乏一个成熟的中产阶层，这样的民主政治以激进的知识分子为主导。政治开始脱离现实的具体历史经验，变成了从抽象的概念和理想的模式出发来建构政治制度的“文人政治”，由此引发了政治的动荡。正是由于80年代上层政治民主的受挫，90年代以来政治民主被导向下层社会，尤其是基层民主选举成为落实村民自治这以宪法原则的重要举措。

　　就在80年代的政治民主化受挫的时候，90年代随着市场经济的发展和社会公共空间的逐步形成，法制建设获得了前所未有的发展，尤其是依法治国写入宪法之中，使得法制获得了前所未有的政治合法性。首先，20多年来大规模的立法活动建立起来相对完善的现代法律体系，由此为公民提供了保护自己权利的依据。其次，在社会出现了商业精英的同时，法律精英的也在兴起，这种社会精英的多元化提供了精英政治之间相互妥协的社会基础。尤其是由法官、律师、检察官和法学家所形成的法律共同体大大强化了法律的自主性，他们联手推动的旨在实现司法精英化和司法独立的司法改革运动，不仅使司法成为维持社会秩序的力量，而且成为保护公民权利和捍卫社会公正的重要力量。最后，公共空间的相对开放增强了公民的法制意识，“为权利而斗争”成为整个社会的伦理意识。尤其是行政诉讼使得公民学会了用司法诉讼手段来约束政治的活动，从而将政府的行动限制在法律许可的范围内。法律精英和普通公民在诉讼活动中形成的有效互动大大提升了司法在国家政治生活中的力量，所以，通过司法诉讼来推动宪政发展成为法律精英的共识。在齐玉玲案所引发的“宪法司法化”的大讨论中，我们已经似乎看到了通过宪法诉讼推动宪政发展的方向。

　　宪政：政治权威与国家权威的统一

　　尽管法律精英们找到了通过宪法诉讼推动宪政的渠道，但是，我们必须清楚地认识到这仅仅是宪政的一个方面，而不是宪政的全部。毕竟关于公民权利的保护仅仅是宪法的一部分内容，宪法最核心的内容还在于通过建构国家机构之间的关系来确立国家权威，从而将现实的政治权威转化为宪法所认可的国家权威。

　　在80年代以来的政治改革中，一个错误的思路就是抛开政治谈改革，尤其是在“党政分离”的思路中，将现实的政治力量与宪法所确立的国家权力的运行机构割裂开来，从而造成了现实中党的政治权威与宪法认可的国家权威之间相互分离。这种双重权威导致了宪法的困难。一方面我们的党是历史中形成的现实政治权威，但是另一方面，我们的宪法所确立的国家权威则是全国人大常委会和国家主席。由此，党和政府分离的改革思路实际上在有意识无意识地削弱党的政治权威，而削弱党的政治权威的最终削弱了国家权威。

　　我们必须清楚地认识到，现代国家是一个由政党来领导和推动的国家，没有强有力的政治政党，就无法形成统一的国家意志。正是苏联解体的教训，中国的政治改革才才摆脱了削弱政党的党政分离的思路，而是有意识无意识地遵循了党政合一的思路。尤其是由党的总书记出任国家主席，由省委书记兼人省人大常委会委员长，由政法委书记担任公安厅长等等，实际上是在将党的政治权威与宪法所确立的国家权威统一起来，党的领导人与国家的领导人统一起来。这一方面通过党的政治权威强化了国家权威，另一方面通过宪法而强化了党的领导的合法性。

　　如今，在重建宪政20年之际，党的16大明确地宣布中国共产党已经从革命党转变为执政党。这意味着党的领导的合法性基础发生了转变。作为一种革命党，党的领导是基于共产主义学说，其目的是建立社会主义社会并最终实现共产主义社会。但是随着“三个代表”写入党章，随着“小康社会”成为党的目标，我们的党变成了一个执政党，这意味着党的领导不再是基于意识形态的主张。因此党的领导必须寻找新的合法性基础。而这个最稳固的合法性基础就是宪法。因为宪法中明确规定了中国共产党的政治领导地位。在重建宪政的20年中，我们一直强调“党必须在宪法的范围内活动”，但直至今天，我们才真正找到了党在宪法中活动的途径，即当作为执政党，也就是作为一个议会政党，应当将党的领导变成党通过全国人民代表大会的领导，从而将党的政治权威和国家的宪法权威统一起来。尤其是由于“三个代表”的理论写入党章，党作为政治的核心不再是工农联盟的代表，而是代表包括私营企业主在内的广大人民的利益，而宪法中确立的人民代表大会制度就是要代表广大人民的利益，因此，将党作为人民代表大会制中的领导政党，不仅强化了人民代表大会制度的权威，而且为党领导国家赋予了宪法上的合法性。

　　在这一点上，我们必须破除对西方的多党政治和三权分立等等这些宪政概念的迷信，展现一个政治民族对自身历史和现实的自豪感，展现一个民族把握自身政治命运的自信心。中国作为一个文明悠久的政治民族，我们的政治智慧绝不是简单模仿其他民族现成的宪政模式。我们历史上从秦汉直至唐宋才建立起历史上无与伦比的文明秩序，而今天中华民族探索现代的文明秩序还不到200年的历史。因此，我们必须在建立文明秩序的思路下来未来探索宪政的道路。这实际上是对中华民族的政治智慧的考验，也是对我们的政治德性的考验。只有克服自卑、盲目、迷信和狂热，成为一个冷静、稳健、坚韧和崇高的民族，我们才能成为一种真正成熟的政治民族，实现中华民族的伟大复兴。