[内容摘要]本文在对我国宪法修改进行历史考察和现状检讨的基础上，对我国的修宪模式进行了深刻的反省。文章指出我国现行的“政策性修宪”模式存在重大局限，只有实现我国修宪模式的根本转变，才能真正发挥我国宪法的制度完善功能。
[关键词]政策性修宪 局限性
宪法修改与制度完善密切相关，宪法修改以制度完善为目标，而制度完善又依赖于宪法修改来予以确认。自新中国第一部宪法即“五四”宪法起，我国进行了多次的宪法修改，其目的自然也没有背离制度完善的宗旨，然而，从历次修宪的实践看，我们又不得不承认这样一个事实，那就是我国修宪往往成为政策变更的法律确认，却较少制度完善的内容（尽管政策变更中也包含有制度完善的内容，但正因为这种“完善”是建立在政策变更的基础上，缺乏根本性保障，一旦政策变更，制度也会随之变化，所以从本质上看，这与真正意义上的制度完善是有区别的）。这种现状对于从根本上完善我国社会主义民主宪政体制，显然会产生某些负面影响。因此，如何改变我国目前的修宪模式，使修宪真正达到制度完善的目的，无疑是一个值得探讨的问题。
一
新中国修宪的历史，最早可以溯源于新民主主义革命时期，因为从“五四” 运动到新中国诞生的30年，也是中国人民探索、争取民主宪政的新时期。1931年制定的《中华苏维埃共和国宪法大纲》，标志着我国新民主主义宪政模式的确立，以后又相继颁布了《陕甘宁边区施政纲领》和《陕甘宁边区宪法原则》两个宪法性文件。而1949年制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》，则起到了临时宪法的作用。新中国成立后，又先后颁布了四部宪法，进行了四次“大修”和七次“小修”，宪法修改次数是频繁的。但几乎每次修宪（无论全面修改，还是部分修改），都发生于党的全国代表大会召开之后，比如，1931年的《宪法大纲》制定于1928年的中共六大召开之后，1946年的《陕甘宁边区宪法原则》制定于1945年的中共七大召开之后，“七五”宪法则颁布于党的十大之后，“七八”宪法通过于党的十一大之后，“八二”宪法制定于当年召开的十二大之后；另外，1988年的修宪发生于1987年党的十三大召开之后，1993年修宪发生于1992年党的十四大召开之后，而1997年党的十五大召开，1999年的宪法修改亦随之发生。可见，这不是偶然的巧合，而是说明，每次党的全国代表大会的召开，往往成为下次宪法修改的前奏。
其次、每次宪法修改都是由中国共产党提出修宪建议或者拟订具体的修宪草案，这已成为我国修宪上的“宪法惯例”。比如，1931年《宪法大纲》颁布之前，中共中央就提出了制定宪法的七大原则，并拟订了“宪法草案”[1]；1949年的《共同纲领》也是“新政治协商会议筹委会第三小组决定由中国共产党起草的”[2]；即使后来的“五四”宪法、“七五”宪法和“七八”宪法，都是由全国人大根据中共中央的修宪报告通过的，而“八二”宪法及其17条修正案，也都是以中共中央的具体修宪建议案为基础。
再次、我国的每次修宪都与党章的修改密切联系在一起。例如，1928年中共二大修订了党章，1931年就制定了《宪法大纲》；1945年颁布了新党章，随即即发布了《宪法原则》；1982年，党的十二大对党章进行了修改，随后召开的五届人大颁布了新宪法；1987年10月十三大对党章进行了修订，1988年4月五届人大一次会议通过了宪法修正案；1992年十四大颁布了修改后的党章，1993年3月八届人大一次会议再次对宪法进行修改，1997年9月十五大对党章进行了修订，1999年3月份的第三次修宪随之发生。
可见，我国在修宪程序上，已形成了由中共中央行使修宪建议权的“宪法惯例”，并且每次修宪的发生也都与党代会的召开和党章的修改密切联系在一起。
此外，宪法修改与每次党代会的主旨报告以及党章修改的内容大体相近，甚至有时是直接把党代会的决议搬到宪法中来。对现行宪法的几次修正，也都体现了历次党代会的精神。比如，党的十四大突破了计划经济，宪法修正案第15条即规定：“国家实行社会主义市场经济”；党的十五大报告确立了“邓小平理论”的指导地位和“依法治国”的根本方略，第12条和第13条宪法修正案即明确规定：在“邓小平理论指引下”和 “实行依法治国，建设社会主义法治国家”[3].可见，由于我们把宪法当作党的政策、方针的法律化，导致每次修宪都以党的文件为蓝本，宪法修改内容与党的决议完全雷同。
因此，我国历次修宪，基本上是政策变更为立宪动因，同时又因政策变化而对宪法内容进行相应修改。比如，在50年代，党的指导思想是过渡时期总路线，这反映到“五四”宪法，就是序言中的过渡时期“总任务”；在70年代，党的指导思想是“无产阶级专政下继续革命”理论，这反映到“七五” 宪法中便是“以阶级斗争为纲”和“全面专政”；由于从1976到1978年，党的政策尚未成熟，这就决定了“七八”宪法具有严重的两面性和局限性；八十年代，党重新恢复了一系列正确的方针、路线，提出了“四个坚持”，这反映到“八二”宪法就是“以四项基本原则为指导”。可见，宪法的指导思想经历了一次徘徊。再如对于非公有制经济，解放初，“五四”宪法允许一定范围内的剥削和私有经济的存在，这是符合社会主义初级阶段国情的。后来，随着党的政策的变化和失误，使宪法在此规定上走了很大一段弯路。六七十年代，由于“左”的路线错误，个体经济和私有制被当作“资本主义的尾巴”割掉，于是公有制成了“七五”宪法规定的唯一经济基础；后来“七八”宪法稍有改变，“允许非农业的个体劳动者”在许可范围内从事“不剥削他人的个体劳动”；到“八二”宪法则明确规定了“个体经济”是“社会主义公有制经济的补充”，但仍无私营经济的规定；1988年修宪才确立了私营经济的合法地位；后来随着私营经济和个体经济的蓬勃发展，1999年修宪更是提升了非公有制经济地位，将其视为“社会主义市场经济的重要组成部分”。可见，在非公有制方面，由于党的政策的变化，“五四”宪法以来是一个逐步消灭私有制的过程，而从“七八”宪法开始，则是非公有制经济逐步回归的过程。
从宪法修改的内容看，也大多是关于方针、政策的修改，且大都是关于经济政策的内容。比如，1934年对《宪法大纲》的修改，就是适应土改总路线的需要，确定了“同中农巩固地联合”的方针；1988年的两条宪法修正案，一是规定了私营经济的合法地位，二是允许土地使用权依法转让，都是关于经济政策的规定；而1993年第3至11条修正案，也几乎全是经济政策的内容。如将“坚持改革开放”写入序言，把“国营经济”改为“国有经济”，删除“农村人民公社”的提法，实行“社会主义市场经济”，扩大企业的经营自主权等等；即使是1999年修宪，有关经济的内容也占了一半，如提升非公有制经济的重要地位，重新确立新的所有制形式和分配方式等等。可见，我国的历次修宪，大多是对经济等政策的变更。
因此，根据党的政策对宪法的内容进行适时的修改，并将政策的主要精神纳入宪法之中，作为国家活动的准则，是我国宪法修改的基本模式。应当说，这种修宪模式是由我国革命的历史和实践决定的，反映了我国的国情这是坚持党的领导的具体体现，通过修宪及时将党的政策通过法定程序上升为国家意志，是国家宪法正确的政治方向的根本保证，对此，我们不能也不应有任何怀疑和否定。但是，我们也要看到，将政策的精神纳入宪法，只是宪法完善的一种方式，或者说是一种主要方式（至少在目前是如此），但绝不是目的。宪法完善的主要目的是制度的完善，特别是体现宪法基本精神的制度完善。从某种意义上说，
将政策精神纳入宪法只是手段，制度的完善才是目的。但从我国修宪的实践看，每次修宪的重点都放在了“政策”规定上，对于公民权利的保障和国家制度的完善显然关注古不够。我国几次修宪内容主要集中于宪法的“序言”和“总纲”中，而不是在“公民的基本权利和义务”与“国家机构”部分，即是明证。
最后、我国现实生活中许多社会问题的根本症结，就在于制度和体制的不完善，而“领导制度、组织制度问题更具有根本性、全局性、稳定性和长期性”[4]，它不会因执政党政策的变化而变化，也不因领导人看法和注意力的转移而转移。由于制度具有重大的保障功能，而宪法正是一种制度化、程序化的最佳方式，因此，充分发挥宪法的制度完善功能，应该成为以后修宪的重中之重。[5]
二
我国是人民民主专政的国家，人民政权是在共产党的领导之下创建的，宪法作为政治法和“政治之子”，是一部“政治性特别强的法律”[5]，必然会受到政党政策的影响，所以，处于执政地位的共产党政策、方针的变化，当然会对我国宪法和宪政制度的改革产生全面的影响。因此，“政策性修宪”作为我国宪法修改的主导模式，是一种历史的必然选择。
但是，从上述的分析中，我们也可以看到，由于政策本身的某些特点，它与作为国家根本大法的宪法毕竟有着区别。如果以政策性修宪作为一种单一的修宪模式，则未免具有极大的局限性。这可以从以下三个方面得到论证：
首先、从修宪的目的看：保障公民权利和进行制度完善，是当代宪法的两大核心内容，也是宪法学的一对基本范畴。“宪法承认个体利益与国家利益的差异，将权力作两维划分，既维护作为整体利益的国家权力，也保护作为集合体的个体利益，使社会价值趋于多元化”[6]，因此，宪法的修改必须有助于制宪目的的实现，而制宪的目的乃是制度的完善而非政策的更新。那么，宪法的修改为什么必须着眼于制度的完善，而不是政策的变更呢？这是因为“制度”（Institution），是指“在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等各方面的体系”[7]；而“政策”（Policy）作为“政治策略”（ Political Tactics）的简称，仅指“国家政党或政治集团为实践政治策略目标而制定的具体的政治活动计划”[8]，也就是说“政策”仅是为了达到一定目标，创设或者废除一定“制度”而采取的“方针”、“策略”、“计划”和“措施”的总称。“制度” 与“政策”的根本区别在于， “制度” 具有根本性、原则性、稳定性和长期性，而“政策”则具有具体性、灵活性、时效性和易变性的特点。但宪法不同于政党纲领，它不是“宣言书”也不是“政策性文件”，更不是包罗万象的“百科全书”，它只能对涉及一个国家根本事项的问题作出规定。可见，宪法修改应该着眼于制度完善，而不能侧重于政策变更，这是由宪法的性质和制宪的目的决定的。但在“政策性修宪”模式下，宪法规定了大量的政策，而进行频繁修改的，又往往是宪法中关于政策的规定，这样就很难从宪法目的出发进行制度建设。
其次、从宪法与政策的关系看：宪法作为政治法，无疑会受到政治的影响，但“宪法不是政治的奴仆，更不应成为政治生活的晴雨表”[9]倘若宪法的政治功能过强，容易导致宪法政策化的倾向。而政策作为执政党的灵魂和生命无疑会对宪法的制定与修改发挥指导作用，但这种“指导”只能是通过正当、合法的程序。同时，政策的制定应该符合宪政的精义，政策作为宪法合法性的补充，政策的权威必须从属于宪法规范的最高性，宪法不应成为政策的附庸。江泽民说：“我们绝不能以党代政，也绝不能以党代法。这也是新闻界讲的究竟是人治还是法治的问题，我想我们一定要遵循法治的方针”。而在“政策性修宪”模式下，修宪的发生服从于政策的变动，而变动了的政策又在宪法的修改中发挥着指导的作用。因此，倘若处理不好，很容易陷入政策高于宪法的泥潭。
最后、从宪法的稳定性看：宪法的稳定包括一国宪法的稳定和一部宪法的稳定，它是宪法性质的内在要求，也是宪法权威赖以建立的基础。由于“宪法的稳定和宪法的权威关系到政治的安定和和国家的命运，绝不允许对宪法根基的任何损害”[10]，因此，许多国家通常“不愿轻易动用修宪程序来满足社会变革合法性、合宪性的要求”[11]当然更不愿因政策的稍微变动而动辄修宪。但我国却常常与此背道而驰，比如对于外交政策，“五四”宪法规定：“我国同伟大的苏维埃社会主义共和国联盟”，建立了“牢不可破的友谊”，并且“这种友谊将继续发展和巩固”。后来中苏关系彻底破裂，这种“友谊”何谓“牢不可破”？既然同苏联的“友谊”不能“继续发展和巩固”，这岂不有违宪法的规定？况且随着以后国际关系的发展和和平共处五项原则的确立，“五四”宪法的规定就很不合时宜，从而最终导致原有规定的废除和“七五”宪法中新的外交政策的确立，宪法修改的频繁也就不可避免。
因此，在我国现行修宪模式下，一方面，宪法规定得过细过密，充斥了大量政策性规定；另一方面，我国又正处于社会转型期，社会变革剧烈，相应的政策就极具有变易性，所以，宪法的稳定就很难保障，加上我国改革进程的特有形式：摸着石头过河，对一些新事物、新情况，我们的政策是“看一看”、“不争论”和“先别动”。因此，在这种情况下，就会陷入一个逻辑悖论，即：要么保持宪法稳定，使宪法与社会实际脱节，滞后于政策的发展，从而导致“良性违宪”的发生；要么依据变化了的政策，对宪法进行频繁修改，以适应社会变革的要求，而这同时，宪法的稳定性又很难保障。
通过上述对我国修宪历史的考察和现状的检讨，以及通过对“政策性修宪”局限性的分析，我们可以发现，我国现行的修宪模式不利于制度的完善。它在本质上乃是一种“政策推进型”，而不是“宪法主导型”的宪法演变方式，也就是说，它利用政策手段推进社会转型，等条件成熟了再根据政策对宪法进行修改。应该说这种政策推进、宪法随后的修宪方式，在改革初期具有一定的合理性，但随着法治进程的推进，它的负面效应就不可避免的暴露出来。
从进一步完善而不是简单地否定这种修宪模式的目的出发，我们认为，以后的宪法修改，应切实转到公民权利的保障和国家制度的完善上来。因为只有真正的制度建设，才能保证国家的长治久安和我国宪政秩序的形成。任何背离制度完善，而追逐于政策变动的作法，都只能是本末倒置，有损宪法的权威。
要加强“制度建设”或“制度创新”，可以通过以下几个途径进行：第一、理顺党的政策与宪法的关系，把政策的选择提高到宪法的高度，发挥宪法在政策制定过程中的最高规范作用；第二、明确修宪目的，切实把修宪重点转移到保障公民权利和进行制度建设上来；第三、完善修宪技术，充分利用宪法的扩容、弹性机制，加强宪法解释，保持宪法稳定；第四、建立多种宪法变迁模式，综合运用普通立法、宪法惯例、宪法判例和宪法解释等多种渠道，促使宪法适应社会发展；第五、加强宪法监督，加大违宪惩处，建立宪法保障制度，切实保证宪法实施。只有这些手段综合运用，才能真正达到制度完善的目的。
