在民主社会，若有一项权利高于其他一切权利，那就是言论自由的权利。言论自由是母体，是几乎一切其他形式的自由所不可缺少的条件。没有对言论自由的保障，就没有思想之激荡，社会之进步。如果要论及言论为什么要自由，我们就不得不去引用约翰·密尔的那一段富有析理而又逻辑严密的论述:。我们己经从很清楚的四点根据上认识到意见自由和发表意见自由对于人类精神福社的必要性了。第一点，若有什么意见被迫缄默下去，据我们所能确知，那个意见却可能是真确的。否认这一点，就是假定了我们自己的不可能错误性。第二点，纵使被迫缄默的意见是一个错误，它也可能，而且通常总是，含有部分真理;而另一方面，任何题目上的普遍意见亦即得势意见也难得是或者从不是全部真理:既然如此，所以只有借敌对意见的冲突才能使所遗真理有机会得到补足。第三点，即使公认的意见不仅是真理而且是全部真理，如不容它去遭受而且实际遭受到猛烈而认真的争议，那么接受者多数之抱持这个意见就像抱持一个偏见一样，对于它的理性根据就很少领会或感认。不仅如此，而且，第四点，教义的意义本身也会有丧失或减弱并且失去其对品性行为的重大作用的危险，因为教条己变成仅仅在形式上宣称的东西，对于致善事无效力的，它妨碍着去寻求根据，并且还阻挡着任何真实的、有感于衷的信念从理性或亲身经验中生长出来。
我们似乎都懂得言论应该自由，但是我们却不知言论应该如何自由。是什么造成这种迷惘呢?从一种生物本能来看，我们都有这样一种冲动:自己能畅所欲言，而别人要么心服首肯，要么一言不发。所以，伏尔泰不得不为全人类提出这样一个言论的社会戒律:我不同意你的观点，但是我誓死捍卫你说话的权利。政府是言论的天敌。任何时代、任何性质的政府都有一种限制言论的冲动，它们总是以这种或者那种的理由为言论设置限制和藩篱。而且从公民的权利和自由的理论层面去探析，我们也不得不承认任何权利和自由都存在一种边界，即任何自由都不是绝对的;这种边界或是因为其他社会成员的利益，或是因为公共利益。同样，言论自由也不是绝对的。所有的这一切似乎是确定，而唯一不确定的是言论自由的边界在哪里。然而，几乎任何宪法都承认言论自由，而且把对言论自由的保护的责任赋予政府。
所以，无论是作为人的自然体还是作为政府的拟制体都无不处于这样一种悖论之中:我们信仰言论自由，主张自己的言论自由，却又畏惧他人言论的自由。要解开这样一个悖论，我们需要从言论最基础涵义出发，去探究什么是言论，言论如何获得自由。
一、言论自由中言论的界定
(一)言论自由与思想自由
在论及言论自由时，总是无法回避思想自由这个概念。如果不厘清这两个概念的关系，任何有关言论自由的讨论都显得恍若处于混沌之中。在部门法的研究中，行为是研究的核心，例如民法中的民事行为、行政法中的行政行为、刑法中的刑事犯罪行为。所以法一般被定义为为主体提供行为标准的社会规范。泛但是这些研究都无法回避一个最简单的最直观的生理过程:人在脑海中产生思想和观念，尔后通过语言和行为外化。所以以上部门法的研究中不可避免的就出现了诚实信用、合理行政以及犯罪主观方面的研究。由此可以看出，法学所研究的对象都源于人的思想，而且有关思想的研究就是被称之为学问之学问的哲学。如果从这个角度去审视法学，我们会发现法律研究其实是在探究思想自由、言论自由以及行为自由的问题。当然，以行为为核心的部门法以及相应部门法研究己经为行为是否自由，行为自由的限度问题提出了理论并设定了规范。而思想自由和言论自由一直是哲学、法哲学以及宪法学的研究对象，往往成为价值判断和选择的领地，而鲜有形成规则和准则。
人类所有的自由源于存在一个所谓人身自由领域，这个领域很难讲清楚，但它是人类最深沉的感觉和激情最猛烈的斗争场所。其基础是思想自由一一一个人头脑中形成的想法不受他人审讯一一必须由人自己来统治的内在堡垒。凡思想自由是一种内在的自由、绝对的自由;因为这种自由是一般以人脑为界限，是一种自然的自由，而非社会自由。思想的自由是人类生存的一个必要条件，我们不能用强力压制人的思想。要想使别人接受自己的思想，只能依靠说服的方法。压制、束缚人的思想只能使人丧失活力、丧失创造力，使人成为机械的动物。《公民权利与政治权利国际公约》第四条明确将思想、信念及宗教自由视为紧急状态下不可克减权利之一。
孤立存在的思想自由是没有任何意义的，思想是社会交流的产物，也只有融入社会之中才有价值。因此，思想的自由必须有其他自由相附着，例如言论自由、出版自由以及和平讨论自由等等。由此可见，思想自由与言论自由属于人类思维、言行的不同阶段。此外，思想可能外化为言论或者行为，但是并不能由思想自由推断言论和行为的自由。因为，言论和行为是一种社会现象，它们的自由必须置于社会关系中去判断。
(二)言论自由中言论的界定
接下来我们需要探究的是什么是言论自由中的言论言论成于思，而形于表。日常生活中的自言自语、交谈、报纸、书籍、歌曲、网页甚至于行为都无不是人类思维的外现，因而也都可能被认为是言论。那么这些都是法律所论及的言论吗?这个问题的探讨时我们研究言论以及言论自由所无法回避的。毫无疑问，所有的言论都必须是以外化的形式出现，否则就只是人的思想和观念。接下来的问题是，是否所有的思想外化形式都可以称之为言论?
首先，不为他人所知或者不想为他人所知的思想的表达是不是法律上的言论?例如自言自语或者个人的日记。密尔曾经说过，任何人的行为只有涉及他人的部分才须对社会负责，在仅涉及本人的那部分，他的独立性在权利上则是绝对的。言论只有在表达主体有意欲为他人所知的主观意愿时才能成为法律上的言论。否则限制这样的言论无异于要奴役人的灵魂本身。勺不为他人所知或者不想为他人所知的思想的表达的特点是这种表达还处于个人的私密领地，并没有进入交流领域。它是个人思想的一种延伸，没有成为一种言论。如上所述，思想自由是一种绝对的自由，所以不为他人所知或者不想为他人所知的思想的表达不能构成一种言论。
其次，表达主体意欲不为不特定对象所知晓的言论是不是法律上的言论?对于这种言论是否是法律上的言论，就必须讨论言论的形成与场所和对象之间的关系。
(1)法律上言论的形成是与场所的关系。丰子恺的著名漫画茶店一角中描述了这样一幅场景:几个人在茶馆里喝茶，而茶馆的柱子上贴着莫谈国事人们在谈论漫画时，更多的是关注莫谈国事这个禁语对公民言论自由的限制，其实还有一个需要关注的问题是:这个莫谈国事的禁语能否贴到公民的居所，甚至于最私隐的卧室之中。这就是我们探究的言论与场所的关系。内心观念外化场所的选择代表表达主体的一种主观意愿。如果当事人在表达某种观点之时选择了一种私隐的场所，那么对于这种表达当事人有合理合法期待的隐私权和安全权，因此它们是受到宪法保护，这种言论不能成为法律上的言论而受到限制或者主体因为此种言论而受到法律的消极作用。也就是说，某种言论是否能够成为法律所规制的言论与主体场所选择具有一定的关系。住所一般意义上意味着可以享有隐私的地方，但如果居所主人将这种言论展示给外界，就意味着他本人对此个人言论并没有期望任何隐私，那么这种言论就是法律上的言论，受到法律的规制。同时，一个人在公共场所的交谈也不属于宪法的保护范畴，因为即使交谈的人主观上希望交谈不被他人听到的期望，这种期望不会被社会接受为一种合理期望。
(2)法律上言论的形成与对象的关系。言论的表达总是与一定的对象联系起来。例如在公共场所发表演讲就是针对不特定多数的听众;而比较私密的谈话则局限于家庭成员之间、朋友之间。表达对象的选择同样暗含了表达主体对于表达内容是否公之于众的一种意愿。如果从表达主体的选择的表达对象可以推断出其反对将其表达内容公之于众，那么这种言论就不应受到法律的规制，而属于个人隐私。
无论是场所还是对象的选择，都包含一个共同的因素那就是表达主体的主观意愿。言论只有在表达主体有意欲为不特定对象所知晓的意愿时，才能成为法律上的言论。如果表达主体有相反的期望，并且这种期望是合理的，那么这种言论就不是法律所规制的言论。
(三)言论的表现形式
大多数学者都对言论自由作狭义的解释:仅指以口语表达思想，意见的自由。宪法学者土世杰先生曾指出:凡意见之以口语表示者为言论，而此种表示之自由，便即所谓言论自由。且具体包含着下面内涵:第一，每个公民都有平等的发言权;第二，只要公民的言论没有违反法律规定，就不能因发表了某种言论而给发言者带来不良结果(即不受非法干涉);第三，言论自由仅指口头的表达方式;第四，法律应对言论自由的范围作出明确的限制。五
二战后，对言论自由的理解口益扩大，一般认为除了口头言论，言论自由的保护还扩展到其他载体和形式，这便是广义的言论自由。首先，言论自由的形式扩大到书面形式、新闻广播、电视、电影等现代传播媒介形式;其次，言论自由不仅仅指一般性的意见的言论自由而且还包括政治性言论自由;第三，如《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》所主张的，人人皆有自由发表言论的平等机会和权利，不因其身份、职业、民族、信仰和文化程度而异。
在美国司法实践中，宪法上的言论包括纯粹言论(pure spe-ecb)及象征性言论(symbolic speech)。所谓象征性言论，是纯粹言论的对称，是指带有足够交流成分的行为o r布莱克法律辞典》将其解释为:对某一问题表达意见或思想的行为，民即带有言论成分的表达式行为双如在廷克案中，法院认定廷克佩戴黑纱是为了展示他们对越战的不满以及他们停战的唱议，并通过这种方式让其他人知道他们的观点;他们的行为是不超出宪法第一修正案言论自由条款的典型的象征性行为(the type of symbolic thatis within the Free Speech Clause of the First Amendment)那么，所谓纯粹言论，是以口头或书面语言表达意见的行为。不仅如此，在司法实践中，法院通过还创制了表达自由(freedom of ex-pression)这一概念，用来指受宪法第一修正案所保护的权利，包括宗教自由、言论自由、出版自由⑨在日本宪法中，言论就是像演说那样用语言来表现思想;⑩是指口述的自由。虽然日本宪法对言论只作字面解释，但日本宪法第21条所保障的范围却很宽泛。日本《宪法》第21条规定:保障集会、结社、言论、出版及其他一切表现的自由。它用表现自由这样一个上位概念去涵盖包括集会、结社、言论、出版等在内的自由形式。
我国《宪法》第35条规定:中华人民共和国公民有言论、出版、集合、结社、游行、示威的自由。在立法技术上采用的是列举式而且是完全列举，即只保障言论自由、出版自由、集会自由、结社自由、游行自由和示威自由。立法上我国没有为言论自由设定一个上位概念，在司法实践中也没有像美国那样以表达自由来解释宪法第一修正案言论自由条款。因此，若我们将我国宪法上的言论自由仅仅限定为字面含义即口头表达，那么显然不利于公民权利的保护也不符合立法本意。
同时，基于我国宪法针对公民基本权利的种类有了较为具体的规定，也不宜扩大对言论自由的界定。我国宪法确认了诸多公民基本权利和自由，与言论自由或表达自由相关的权利有:批评、建议权，申诉、控告、检举权(第41条)，进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由(第47条)。一般认为，我国《宪法》第47条规定的科学研究自由相当于或包含了外国宪法中的学术自由。⑩同样，电影、舞蹈、电视、绘画、音像等文化活动也应包含于第47条，并受第47条之保障。有人从更广义的意义上，认为上述内容都为言论的形式。⑩然而，我国宪法既然对这些权利和自由己做出了专门的规定，就不宜在解释言论时将它们纳入言论自由的范围。
综合考查我国宪法权利谱系、保障言论自由条款的具体表述方式以及立法原意，我国言论自由之言论，不仅包括口头形式，还应包括书面形式，是书面表达与口头表达的兼容。
二、言论自由的双重性质
(一)作为权利和自由的言论自由
言论自由首先是一项公民的基本权利。公民既享有私人领域中的言论自由，也享有公共事务中的言论自由。从各国的实践来看，没有一个国家将言论自由视为绝对的自由。被视为人权保护规定范本的《公民权利与政治权利国际公约》也采用了相对主义的观点。《公约》第19条第3款的规定，言论自由是一项可以克减的权利，它的行使带有特殊的义务和责任。如基于他人的权利和名誉、国家安全或公共秩序、公共卫生或道德，可依法对言论自由进行限制。
(二)作为权利保护机制的言论自由
在宪法层面，言论自由不仅仅被理解为一种公民的自由，更应该表现为对公民言论自由进行保护的一套机制。这套机制围绕公民表达其思想和交流思想的自由，并且有效地协调公民之间、公民与国家之间关系，并在这种自由受到限制时，给与一种解释或者一种救济。在这个意义上，言论自由是一种宪法保护机制。
作为保护机制的言论自由包含三个层次:
(1)言论自由的假定。如果仅仅从言从口出这样最基本形式的言论自由来看，任何言论的表达都是自由。并且，我们将这种最基础形式的言论形式的自由推而广之，推论所有的言论形式都是自由的。这种意义上的自由还只是一种自然的自由，而非秩序性自由。
(2)法律的限制。既然上述的自由不是一种秩序的自由，那么如何才能达到秩序的自由呢?那就是将言论置于社会之中，考虑言论会影响他人的利益乃至由自然人所组成的共同体的利益。因此，有必要对言论进行限制。但是对于法律对言论自由给予何种程度的限制，不同的国家、不同的学派都存在很大的差异。同时，法律对言论的限制还在限制手段上存在很大的差异。一般可以区分为事前限制以及事后限制。事前限制是指法律通过设定一定的条件，在方式、场所等方面对言论的表达进行限制，以禁止某类言论得到表达。例如，在历史上很多国家都曾实行过出版物的事先审查制，特别是法国拿破仑三世时期的出版保证金制度。事前限制是一种较为严厉的限制方式，这种限制方式通过限制言论表达，切断流通渠道的方式来阻止某类言论为公众所知。历史上很多言论限制的事前方式受到抨击和唾弃，但是在现代法律制度中这种方式仍然存在。事后限制是指法律禁止言论的表达，但是通过事后追究法律责任的方式予以禁止。这是一种常见的言论自由限制方式，比如刑法中的侮辱诽谤罪，民事法律领域的金钱赔偿。
(3)宪法的保护。一项权利或自由如果被定义为宪法上的基本权利或者自由，那么法律对于它的限制就必须接受宪法的检验。宪法对言论自由的保护就是要确定法律干预表达行为的界限。如果说上述的对言论自由的法律限制是一种客观事实的话，那么宪法对言论自由的保护就是要通过利用宪法的规定来检验以上限制是否违宪。
迄今为止,绝大多数国家都在自己的宪法中确认了公民的言论自由。⑩然而，言论自由受到政府合法侵犯的例子却屡见不鲜。这就是作为权利的言论自由和作为保护机制的言论自由的区别。因此，一国是否有言论自由不仅仅在于言论自由有没有作为一项公民的基本权利被予以确认，更重要的是，作为言论自由的保护机制得到确立并有效运行。
三、基于内容区分的言论自由保护
(一)言论自由的保护的比较法观察一一以美国言论自由发展为例
美国有关言论自由的法律最早来源于其宗主国一一英国。17世纪英国人对言论实行法律限制，限制对象分为三种:煽动(对政府的非议)、诬蔑(对个人的非议)、裹读(对宗教的非议)一一每一种言论都被定为诽谤其中，煽动性言论是与政治性言论自由联系最密切的，因为布莱克斯通时代的统治者认为，即使此种言论是真实的，但对政府或政府官员的批评，也会损害人们对政府的信心进而扰乱公共秩序。按布莱克斯通的意思，政府虽然无法制止一个人批评政府，但可以在他批评政府之后惩办他。在17.18世纪，不列颠土国政府起诉了数百起诽谤案，并且经常施以残酷的惩罚。由于发表言论后会受到这样的惩罚，所谓无预先制约并没有多大意义。
北美早期移民带来了英国的法律，但从早期开始，理论与实践并不一致。殖民地议会通过了数项言论规定，但似乎都没有得到大力执行。从1791年各州批准《第一条修正案》到第一次世界大战，美国国会只通过一项限制言论的法律，即1798年的《煽动叛乱法》。这是从与法国的短暂冲突中产生的一项先天不足的法律，在三年后失效。虽然这项法律受到广泛和应有的指责，但值得注意的是，它将属实确定为辩护根据。在1861年到1865年的美国内战期间，也曾出现过几项针对煽动行为的有限规定，但对《第一条修正案》言论条款的真正辩论，起始于1917年通过的《反间谍法》和《1918年反叛乱法》。辩论是公开的且人人参与，但最重要的是，辩论走上了法庭。通过美国法院的司法活动，言论自由己经发展为一个极为复杂的庞大体系，言论类型也随着实践的不断深入而口益丰富起来。在司法实践中，美国法院为解决现实问题，将言论细分为煽动性言论、商业性言论、象征性言论、挑衅性言论、诽谤性言论、淫秽性言论等诸多类型，并对上述各种类型的言论适用不同的法律保护原则与法律保护标准。
在二十世纪的司法实践中，其曾形成过四种原则:
(1)危险倾向原则。危险倾向原则(或称恶劣倾向原则)是美国法院早期实行的一项原则。基于这原则，受罚的言论距离实际非法行动的发生尚远，只要从其作品或言论本身的危险倾向中，推测其有导致暴力行为的趋向，便足以为控诉的基石。1915年吉劳特诉纽约州案，联邦最高法院以此原则裁定讼案，并加以具体阐述。只要言论性质危及国家安全，政府便可镇压于肛胎阶段.美国司法界称之危险倾向原则。
(2)明显而现实的危险。霍姆斯大法官关于申克诉合众国案，，的意见书(Schenck v. United States, 1919年)指出:每个案子都应考虑，这些话用在这个场合、出于这样的性质，是否构成明显而现实的危险，以致会造成那种国会有权防范的严重恶果。这是一个邻近度和程度问题。
这一标准建立在思想自由市场理论之上，这一原则旨在根据一定环境下言论表达活动给现实秩序造成危险的性质来决定是否给予法律保护，它把言论自由看作是一种根据结果来衡量的可克减的权利。在惠特尼诉加利福尼亚州案中布兰代斯大法官对这一原则进行了进一步的修正和完善。他赋予这一原则适用更加严格的限制条件，目的上必须是为了保护国家或社会极为根本和重大的利益免遭实质性的破坏;时间上必须是非法行为立即将发生，紧迫到己不可能通过更多言论使社会去自我辨明是非;行为上非法行为对社会秩序的破坏必须达到明显而严重的程度，除非限制言论自由，己无法阻止和避免。只有满足以上条件，国会才有权对言论实施限制。这一原则逐渐获得美国联邦最高法院多数意见的支持，成为美国法院在处理言论讼案时奉行的一种准则。这一原则的积极意义在于第一次在司法实践领域为解释言论自由的限制问题提供了一个权威性标准。
(3)衡平原则。月一尼斯诉美国案确立了衡平原则，该原则主张在涉及言论自由的诉讼中，法院在遇到公益与私利相互冲突的时候，只能权衡轻重来谋取相对的平衡。法院须将言论自由的个人价值和社会价值，与限制言论自由法令所追求的社会利益置于天平秤中衡量，借此选择何者应为社会所容纳。这是五十年代至六十年代时期，最高法院处理言论自由讼案的重要原则。
(4)绝对原则和行动原则。七十年代以来，美国最高法院处理言论自由讼案的原则有很大争论，尚未成为定论。一般言之，有绝对原则和行动原则两大派。
绝对原则是大法官布拉克在史密斯诉加利福尼亚州案中提出的:美国宪法第一条修正案禁止国会制定剥夺言论自由的法律，是因为其有不可磨灭的价值，不容许联邦政府在所谓更重要利益的最终推论，是言论自由的最广阔的范围。行动原则的理论基础是区别言论和行动。在言论范围内自由是不受拘束的，政府所要追求的社会目标应针对行动而非言论。但言论和行动皆是人们的行为，往往泽渭难分。
但是，影响最深的依然是明显而现实的危险标准。霍姆斯的意见，常被认为是最高法院把言论视为民主社会的关键权利的开端，民主是基于思想的自由市场的概念也由此产生。在民主国家，必须给所有这些思想观念平等的表达机会，同时相信，错误、卑鄙和无用的观念将被正确的观念所取代，而这些正确的思想将以民主的方式推动进步。霍姆斯的市场比喻是对思想自由的支持，因此它至今仍得到很多人的赞赏。
从美国言论自由发展的历史可以看出，在美国，对宪法第一修正案的理解随着时代的发展在不同的阶段有不同的理解和实践。而且对言论自由的保护也不是一概而论，而是针对不同的言论给予不同程度的保护。其中政治言论的保护标准最高，而淫秽、色情类的言论则不给予保护。
(二)基于内容区分的言论自由保护体系的设想
中华人民共和国成立以来共制定了四部宪法，虽然其中的许多内容都发生过这样或那样的变动，但它们都包括了公民的言论自由的规定。现行《宪法》第35条规定:中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由为了保证公民言论自由，我国国务院在上世纪九十年代以来先后颁布了《音像制品管理条例》、《广播电视管理条例》、《印刷业管理条例》、《出版管理条例》、《营业性演出管理条例》、《娱乐场所管理条例》等。在这些条例中，都重申各级人民政府保证，宪法所规定的公民言论自由的权利。并且同时规定，公民在行使这些自由和权利时，必须遵守宪法和法律，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。这些条例的基本内容可以分为两部分:一部分是危害国家安全和社会秩序的;另一部分是侵犯他人权利和名誉的，而所有这些内容都以法律的明确规定为限。
因此从总体上说，中国宪法和法律对公民言论自由的规定是与《公民权利与政治权利公约》的规定相一致的。但是有关言论自由的讨论过于政治化，而疏于对其进行学理上的探讨。特别是没有缤密的言论自由保护理论，更多的是基于现实和压力作出的政治安排，而没有一个系统性的机制。
就具体内容而言，由于各国的历史、文化传统和社会制度的差别，究竟限制哪些内容，限制到什么程度，在限制的同时如何保证言论自由，而且事实上，由于言论自由涉及的广泛性、复杂性、敏感性以及各国司法制度、司法技术等方面的巨大差异，各国的具体做法又存在不小的差别。针对中国言论自由发展的现状和实践困惑，笔者认为可以根据言论的内容不同区分不同的言论予以不同的保护。
1.私言论:纯粹处于私人社会关系领域的、与政治无涉的言论。这种私人事务的言论，是针对具体的私人，在实际中主要是可能对他人的名誉权产生影响。此类言论由于可能有影响他人的利益，政府有干预的理由。但是这种言论不能通过事先控制的方式去解决。只能通过侵权法、刑法的司法诉讼救济方式。国家不应主动去限制言论。
2.公言论:即与公共事务有关的言论。涉及公共事务的言论内容比较广。但是我们仍然可以根据我们研究的需要进行分类:
(1)非政治言论。主要是不涉及政治的，商业性和社会性的言论。这种言论由于特别公共利益的存在，可以采取事前限制和事后追究责任的方式，比如关于商业性言论，可以对商业广告的内容、具体用语及表达方式、传播的地点等都可以进行事前规制。需要注意的是，公私领域的划分不是严格的，所以这里依据公私的二元划分对言论进行界分必然会产生交集，这里面最典型的例子就是社会性的言论中言论自由与公众人物的隐私权的问题。对于公共人物，基于公共人物的公共身份，美国司法实践发展出实际恶意原则?扩大了言论自由的保护范围，将原属于侵权法范畴的诽谤责任也纳入到它的保护范围。
(2)政治言论:民主体制中最重要的角色是公民，而要履行
这个角色的职责，就必须参与有关重大事务的公共辩论。一个人如果不敢讲话，不敢说不受人欢迎的事，那么他或她就不能履行自己的职责;而且，除非让持不同意见的人自由表达他们的观点，人们也无法对所有的可能性作出权衡。作为公民的责任，使他们不仅有机会提出不受欢迎的观点，而且也必须听取其他人表达他们的观点，只有这样，民主程序才会有效。因此，言论自由是民主程序的核心。但任何公权力都有干预言论尤其是政治言论的癖好。由于政治言论其影响的力度和广度更大，而且会涉及到一些国家的根本性问题，可能会危及公共的安全和共同体的稳定。这一点从言论自由保障程度很高的美国对第一修正案的解释历史也不难发现。所以，就我国现实而言，首先对作为民主程序核心的政治言论自由，要确立保护为原则，除非该主张是以煽动他人为立即非法行为或以产生立即非法行为为目的，而且只有该言论的确可能煽起或产生此种立即非法行为者。
政府对此项政治言论自由的限制包括两种方式:第一，事先的限制。第二，事后的限制。对于第一种限制，除非基于特别的公共利益，例如国家安全，而且必须采取立法保留，即必须由法律来规定;另外法律对政治言论限制的规定必须采取列举式，而不是概括式。对于第二种限制，采取的是行为一责任理论机制。这种限制对言论自由的损害相对较小;但是如果事后限制带来的后果和责任过大必然影响表达者的表达意愿。因此这种限制方式也需要深入研究。因此有必要在司法实践中确定一个标准来对事后限制进行限定，以防止政府滥用权力，侵犯公民的言论自由。
言论自由更需要面对司法实践中的难题，随着社会的不断发展，人们的许多观念也在不断变化，随着网络的发展和渗透，新兴电子科技的应用，我们的传统生活领域也在悄然的发生变革，这些都对法律的适用提出了挑战，特别是在非政治性言论方面。
如前所述，对言论自由的限制在另一个方面是如何保护公民的言论自由的问题。要限制国家一一立法权、行政权和司法权对公民自由的侵犯，必然要上升到宪法高度，引入宪法运作机制来解决这一问题。而违宪审查机制就是代表，如美国、德国以及法国。即使在英国，英国的法院也可以根据欧盟人权法审查作为主权者的议会的法律。如果缺乏一套有效的宪法运作机制，政府对于公民言论自由限制的标准就只能依赖社会机制和立法者的自觉。
