法律的合法性命题是当代合法性话语的重要组成部分，其理论和实践的张力聚焦于立法者自身的品质。不同于历史合法性的宏大叙事， 规范的合法性理论遵循了基本规范的预设， 并在这种预设的前提下展开合法性的论证和推理。合法性审查是对立法权进行制约和监督的法律制度， 在形态上包括积极的合法性审查和消极的合法性审查。积极的合法性审查是指合法性审查主体通过法定程序启动合法性审查程序和废除违法法律规范的行为， 消极的合法性审查是指法律规范制定机关根据其他社会主体的请求启动合法性审查程序和废除违法法律规范的行为， 我国的合法性审查在实践中大多采取了消极的合法性审查。本文以公民合法性审查建议权的局部实践为基本线索， 考察和分析我国公民合法性审查建议权的现状和特点， 揭示规范的合法性机制的生产和再生产的实践逻辑，以完善我国公民的权利救济制度。
一、公民合法性审查建议权的制度建构和局部态势
法治的规范性理论涉及立法、司法和守法理论，并从立法者、执法者和守法者三个方面看待法律的规范性问题。立法理论包括有关合法性的理论，说明在什么条件下，特定的团体和个人有权制定法律，以及立法者本身遵守它们制定的法律。立法者有权力制定法律，也有义务遵守法律，这使得法治的守法理论具有普遍的规范意义，而不仅仅将守法的义务只分配给公民。一旦立法者负有同样的守法义务， 公民对立法者守法义务的监督就产生了新的权利和义务关系。
(一)我国公民合法性审查建议权的制度建构
合法性审查主体通常是独立于法律规范制定机构的法定机构，是对违法法律规范进行合宪性审查、合法律性审查和合规性审查的有权机构。我国公民所享有的合法性审查建议权是公民向合法性审查主体提出修改或废除违法法律规范的主张权和提议权。公民与合法性审查主体之间权利和义务关系决定了合法性审查的效果、质量以及公民动态参与立法的程度。伴随着我国社会主义法律体系的形成， 以监督和完善国家机关立法行为为主线的公民合法性审查制度逐渐形成。
1.宪法规制下的初创阶段。从国家权力分工原理上讲， 我国国家权力由立法权、行政权和司法权等方面构成。对国家权力的行使和运作应当在人民的授权和监督下进行。《宪法》第41条规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员， 有提出批评和建议的权利。公民对国家机关的任何批评和建议意见，不论其表达形式如何，都体现了公民的民主权利，具有宪法权利的属性。批评是否定性意见，建议是肯定性意见，在否定性意见基础上形成的立法主张和建议具有公民动态地参与立法过程的性质。《宪法》规定的批评权和建议权各有所指，前者重在对国家机关的缺点、错误等不当或违法行为提出意见， 后者或可在指出国家机关不当或违法行为的基础上提出具有建设性的改进意见。批评的标准具有弥散性特征， 往往包括对国家机关及其工作人员的道德行为、职业伦理和合法性标准等方面。在依法治国的时代背景下， 公民对国家机关及其工作人员的批评逐渐从道德规范、职业伦理走向规范的合法性标准。对于国家机关合法性的批评和建议， 如果涉及国家机关制定的法律规范与上位法相抵触或冲突情形， 就可以视为宽泛意义上的合法性审查建议权。
2.《立法法》下的设立阶段。公民合法性审查建议权作为一项宪法权利，如同其他宪法权利，需要具体落实的法律机制和法律保障。由于缺乏具体解释和制度配套措施，宪法规定的公民合法性审查建议权自设定以来因与各种弥散性的建议相提并论， 缺乏具有实质性法律效果的制度保障。基于对立法权规范行使的考量以及维护宪法法律体系权威的需要，2000年我国首次在《立法法》中明确了公民合法性审查建议权， 在实践中与其他相关法律一起逐步建构起具有中国特色的公民合法性审查建议制度。
3.设立合法性审查机构的强化阶段。随着合法性审查制度和正当程序的逐渐完善和发展， 对合法性审查主体的机构建设提上了议事日程。虽然合法性审查主体在法律上是明确的， 但专门化和职业化的要求仍然是必要的。2004年5月，全国人大常委会设立了法规备案审查办公室， 配备了专职人员， 专门办理法规的合法性审查工作。《法规备案审查工作程序》规定：公民的审查请求由法制工作委员会负责接收、登记，并进行研究;必要时，报秘书长批准后，送有关专门委员会进行审查与此同时，国务院法制办设立了法规备案审查的职能部门， 承办地方性法规、地方政府规章和国务院部门规章的备案审查工作，根据审查情况提出处理意见。有立法权的地方人大或设立了专门的规章备案审查工作机构或配备了专门人员承办规章的备案审查工作。
(二)公民合法性审查建议权的个案统计和局部态势
基于我国公民合法性审查制度的建构和发展以及公民权利意识的增长， 公民或非政府组织提出的合法性审查建议个案不断见诸媒体， 成为我国合法性审查实践的有生力量。笔者收集了2003—2012年10年间的50个公民合法性审查建议案， 选取标准是笔者认为重要和规范的合法性审查建议案。50个案例中不包含《立法法》规定的公民和非政府组织以外的法定机构——这些机构主要是指《立法法》第99条第1款规定的国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会——行使合法性审查建议权的状况。出于同样的原因，《立法法》颁布以后，除了极个别案例外，公民和非政府组织以外的法定机构行使合法性审查建议权的事例同样缺乏较为完整的数据统计，无法判断这些机构依照立法法行使了法律赋予的合法性审查建议权， 概因国家机构之间的争议可以通过它们共同的上级以内部方式化解， 无须一定要行使合法性审查建议权这种公开甚至带有冲突性质的方式。此外50个案例中未包含人大代表、政协委员通过议案等方式提出合法性审查建议状况。
1.逐渐显现具有中国特色的合法性审查类型。在合法性审查的类型上， 合宪性审查、合法律性审查和合规性(部门规章、地方规章和规范性文件等)被认为是判断具有中国特色合法性审查制度的分类。大多数公开的案例显示， 被诉诸的审查义务机构集中全国人大常委会和国务院，少部分案例涉及到省级人大或省级人民政府。毋庸置疑，单纯的统计数字无法说明10年间合宪性审查、合法律性审查和合规性审查的真实情况， 也无法说明合宪性审查建议权或合法律审查建议权实践在数量上一定高于合规性审查实践。统计的价值在于，它反映了10年间我国公民合法性审查建议权有序开展的真实情况， 确认了不同类型的合法性审查模式的生成。在今后的合法性审查研究中应注重合宪性审查、合法律性审查和合规性审查等3个维度，以平衡获取合法性审查的实证资料，建立合法性审查建议的信息披露制度， 在条件成熟时将其纳入政府信息公开的范围。在公民提出的不同类型的合法性审查建议难以获得审查义务机关正式受理和答复的情况下，相对于对规章和规范性文件提出合规性审查建议，提出法规和法律的合宪性和合法律性审查更能引起媒体和公众的关注。合宪性审查和合法律性审查所涉及的对象具有普遍性和全局性。依据行政法规制定的地方性法规和规章即使违法反宪法， 其错误不在于地方性法规或规章， 同样地， 依据法律制定的行政法规和地方性法规违法，其错误也不在于行政法规和地方性法规。例如，国务院和公安部关于劳动教养的规定的合法性依据在于全国人大常委会对劳动教养的批准性行为， 对国务院和公安部劳动教养的规定和规范性文件提出合法性审查建议，在方法和策略上是合宪性审查建议，不是合法律性审查，更不用说是合规性审查了。合规性审查制度建设近年被决策者不断强化， 对规范性文件的合法性审查已成为十八届四中全会要求加强的政治任务。决策者对规范性文件合法性审查的高调提倡并不导致对合宪性和合法律性审查的平等对待效果， 但规范性文件的合法性审查遵循了合法性审查的原则和原理。
2.公民合法性审查的权利维度。公民合法性审查建议涉及宪法和法律赋予的各项权利， 不仅包括经济、社会和文化权利，也包括政治权利和公民权利。从统计情况看，对不同性质的平等权、财产权和自主经营权等权利诉求占有60%以上的比例，这显示了社会转型期社会成员对建立平等关系、追求合法财富以及建立公平的市场经济秩序的趋同愿望。这种管中窥豹探寻或许忽视了公民其他更为紧迫的权利诉求，而且不同的人群对不同权利的追求以及对同一类型权利的权重安排亦有差异，但这不妨碍公民通过正当途径维护合法权益，这或许是更为理性的体现了民主意蕴的维权方法。多数案例的审查请求中直接或间接涉及宪法和法律赋予的权利，这种通过援引宪法和法律规定的权利作为质疑不同立法者行为的理由反映了公民依法维权的新发展。在过去相对长的一段时间内，公民维护权利的方法主要表现在行政复议、民事诉讼和行政诉讼等诉讼方式以及调解等非诉讼方式，也不能忽视不断规范的信访行为，在特殊情况下激烈或温和的群体性事件虽不被提倡却不失为有效果的维权方式。诉讼或非诉讼、信访、群体性事件等维权方式大多着眼于较为具体的侵权行为，立足于具体行为是否侵犯了公民的合法权益，但在面对抽象行为涉嫌侵犯公民合法权益的情况时缺乏成熟的救济方法。公民合法性审查建议权的产生及其实践开辟了一条审查不同层级立法者行为合法性的正式途径。规范性维权方式和非规范性维权方式之间的区别在于，前者是在法律框架内并按照法律的程序而展开的法律行为，按照现行宪法和法律的规定，调解、行政复议、诉讼、上访、公益诉讼以及公民合法性审查建议权等都是维护公民合法权益的规范方式。
3.公民合法性审查建议权的规范标准。本文所选取的公民合法性审查建议案件， 都采取了书面的文本形式，且在文本的规范性方面采纳了下列标准。(1)文本在形式上具有明确的诉求和指向，例如写明请求对某某法律或某某法律的某某条款进行合法性审查， 而不是泛泛地指出某部法律的合法性缺陷。与上位法相抵触的法规或规章，有的是整体涉嫌违反上位法，有的则是部分或一个条款涉嫌违反上位法，笼统地提出改变或撤销法律规范会将导致合法性审查建议案自身的非规范性。(2)对合法性审查建议的诉求具有较为完整的表述和理由论证， 且论证所需要的合法性依据以国内法为主、我国参加的国际公约为辅，以合法性原则为主、合理性原则为辅。启动合法性审查建议的目的在于审查有关的法律、法规或规章是否与宪法和法律相抵触，合法性而非合理性就成为合法性审查建议书所要把持的首要标准，凡是与上位法相抵触的法律、法规或规章均可成为合法性审查的对象，但上位法的相关规定是否合理则不在上书的范围之内。法规和规章是否合理的标准包括但不限于良心、民心、道德、善、正义、道等抽象范畴，在广义上也包括未经国家签署并批准的国际人权法或认可的某些国际惯例。事实上，有关法律合理性的标准超出了审查义务机关的权限，更多地涉及政治法学而非规范法学的领域。
二、公民合法性审查建议权实践的分析和解释
(一)我国公民合法性审查建议权的性质
公民基于不同的理由向审查机关提出合法性审查建议客观上推动了宪法法律体系的完善。劳动教养决定、《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》、《铁路旅客意外伤害强制保险条例》、《河北省土地管理条例》等行政法规和地方性法规全面废止或局部修改，在剔除与上位法相抵触的法律规范同时，激励了更多的公民行使合法性审查建议权，成为公民维权的新的方式。不过，多数案例均未显示被废止或修改的法律规范与合法性审查建议权有直接的因果联系，除了少数的规范性文件的合法性审查结果获得审查机关明确的答复外，被废止或修正的法律规范几乎均是由制定机关做出废止或修改的自我决定，而不是相关合法性审查机关行使合法性审查权的结果。公民行使合法性审查建议权缺少程序性保障制度是导致这一状况的重要原因，也是负有法定义务的合法性审查机关不作为的一个制度因素。我国公民合法性审查建议权不具有宪法诉讼的特征， 也与宪法诉愿不同。宪法诉讼主要是指最高立法机关作为违宪审查主体对不同层级的立法机关之间、行政机关之间、立法机关与行政机关之间立法冲突的裁决机制。宪法诉讼的原告是法律赋权的特殊主体，例如，向法国宪法委员会提起对法律(法案)的合法性审查请求者，限于共和国总统、总理、参议院议长、国民议会议长、60名参议院议员、60名国民议会议员的联合等。德国设立集中的宪法审判机构，基于不同的宪法争诉类型(如联邦政府之间、抽象的法规审查、具体的法规审查、党禁等)，联邦总统、联邦众议院、联邦参议院、政党、联邦众议院内之党团(party groups)，联邦众议院议员、普通法院等主体有权将争议提交宪法法院裁决。与宪法诉讼不同，宪法诉愿(constitutional complaint)是指在司法审查制度建立的前提下，由公民或相关利害关系人向司法机关(包括宪法法院)提出审查法律合宪性的救济权利，这项救济权针对的是立法机关和行政机关侵犯了公民宪法权利的立法行为。德国基本法第93条第1项第4款(a)及第94条第2项规定，任何人因主张其基本权利遭受公权(act of publicauthority)之侵害，且已用尽其它所有的法律救济方法，得提起宪法诉愿。宪法诉愿案件由独立于立法机关和行政机关的宪法法院行使违宪审查权，它所审查的对象不仅包括行政机关的立法行为，也包括最高立法机关的立法行为，即违反基本权利的法律都可以成为违宪审查的对象。在这种制度安排下，公民既可以直接向司法机关(包括宪法法院)提出宪法诉愿，也可以在普通诉讼中提出法律合宪性的附带性审查同时，司法审查的对象是已经颁布的法律规范，而不是法律草案或有待表决的议案。
我国《立法法》第90条分别确立了合法性审查制度中的宪法诉讼和宪法诉愿形式。该条赋予5个特定类型的主体(国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员)提出合法性审查的权力，可以视为具有中国特色的宪法诉讼制度。在这种制度安排下，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例应当与法律或宪法保持一致，法律、司法解释也应当与宪法保持一致，在下位法与法律、所有下位法与宪法之间形成了统一的宪法诉讼解决机制。然而，并非任何组织和机关都能成为宪法诉讼的主体，这不是因为法律赋予某些机关以特权，而是因为并非所有的人和组织可以直接违反宪法， 只有那些有资格违宪的机关才能成为违宪主体和宪法诉讼主体。让一个公民或无立法权的任何非政府组织制定违法宪法的规范性文件不仅是不可思议的，也是绝无任何法律效果的荒谬行动。
违宪主体既是宪法诉讼的主体， 也是宪法诉愿的对象。《立法法》第99条第2款以宽泛的形式赋予了公民、一般国家机关和企事业单位以宪法诉愿的主体资格， 这些主体诉诸的对象恰恰是那些直接违反宪法的主体及其立法性规范。不过，宪法诉愿主体的宽泛性充其量体现了形式上的宪法诉愿，还不具有实质上的宪法诉愿性质。多数案例中的建议者要求全国人大常委会直接行使审查权对行政法规、地方性法规或法律做出合法性审查，但迄今为止还没有一例受到全国人大常委会的正式受理和裁决。《立法法》赋予全国人大常委会专门机构立案自由裁量权，一项合法性审查建议案是否有必要进入审查阶段取决于裁决机关几乎不限的主观判断。不过，《立法法》第99条第2款规定的公民合法性审查建议权虽然是对《宪法》第41条建议权的具体落实，但它更多地具有上书言事的性质，是一种积极地进言方法，这或许是公民合法性审查建议被称为公民上书或公益上书的一个根源。公民上书或公益上书的提法因其带有传统社会上书的称呼而受到指责， 却恰当地反映了我国当前公民合法性审查建议权实践的现状。把公民合法性审查建议权的政治性和献策性转变为法律性和权利性不是单纯消解所涉问题的政治敏感性就能完成，从公民一般性建议权到公民合法性审查建议权还有很长的一段路要走。
(二)正式制度的非正式运作机制
从规范的角度看， 我国公民合法性审查建议权乃是作为正式制度面貌出现的， 公民合法性审查权是一个具有宪法属性的合法性概念。然而，在正式制度的运行过程中，非正式制度有可能改变正式制度的规定，但也有可能以歪打正着的效果间接实现正式制度的目标。非正式制度在通常情况下是消解正式制度的潜在力量， 在遵守正式制度的名义下， 非正式制度以自身法则改变了正式制度自身的运作规律，呈现出表达与实践的悖论，这种方式忽略了与之相适应的程序正义方案， 采用了实质正义的视角，反映了正式制度在实施过程中的动态性、复杂性和非完美性。公民合法性审查建议者在明知审查机关难以启动正式程序的情况下行使合法性审查诉愿权具有极强的策略成份，如同上访者通常采取的策略，引起审查机关或制定机关的关注是满足诉愿权的第一步， 也是至关重要的一步， 这也解释了为什么在所追求的目标效果中，审查机关的非正式回应就足以让建议者产生满足感。如何才能引起审查机关或制定机关的有效关注呢? 这里试列举几种方法。第一，结合社会热点及时提出合法性审查建议书。孙志刚案件暴露出行政法规与宪法之间显而易见的冲突， 事件本身让审查机关或制定机关注意到了这种冲突。如果说一项与上位法相抵触的法律规范被废止或修正，与其说是公民合法性建议权获得了实现，不如说是有关机关在民意压力下自我醒悟的结果， 在这种情况下，公民合法性审查建议权的行使起到了借势发力、事倍功半的效果。第二，联合签名提起公民合法性审查建议权。公民联名提起合法性审查建议权既显示了被审查对象违法的广泛性，也产生了人多势众的动员效果。上书传统深深影响着当代的知识精英和民众， 在街头政治不被提倡且被限制的情况下，这种带有庙堂色彩的为民请愿行动有其历史合法性。2003年11月，1611名公民联合署名提出审查《公务员暂行条例》、《国家公务员录用暂行规定》〈人录发(1994)1号〉和全国31个各省、市(自治区)的《公务员体检标准》等相关规定的合法性。第三，人大代表和政协委员通过议案和提案要求修改或废止法律规范。随着人大代表和政协委员参政议政意识和能力的提升，以及议案的内容向规范化和技术化的发展趋势，越来越多的人大代表和政协委员开始独自或联合相关社会团体提出合法性审查建议案， 形成了独具特色的公民代表诉愿机制。公民代表诉愿是公民诉愿或公民合法性审查建议权的另外表达， 在效果上加强了人民与人民代表之间的有机联系，拓展了人民代表履行代表职责的功能。由事件、舆论和提案等形成的综合修法压力可以有效传导至审查机关或制定机关， 促使审查机关或制定机关以如下间接方法做出合法性审查的目的：第一，制定机关主动废止违反上位法的单项法律规范;如国务院废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》和《铁路旅客意外伤害强制保险条例》;第二，制定机关以法律清理的方式废除不合时宜或与上位法相抵触的法律规范;第三，制定机关或审查机关通过制定更高一级的法律间接否定了原有法律规范的内容。例如，《侵权责任法》颁行后，最高人民法院关于同命不同价的司法解释就失去了其本来的规定。
(三)法律人的合法性审查实践
多数案例亮点之一是提起合法性审查的建议者绝大多数是法律人，且是法学专家和职业律师。合法性审查具有专业性较强的特征，法律打架的现象并非一般人所能发现， 只有精通法律且使用法律的人或机构才能在具有关联性的法律丛发现其中的矛盾， 法律人以其特有的职业敏感性在法律统一性上发挥了不可替代的作用。法律人屡屡提出合法性审查建议案或被认为是不务正业，在极端情况下也被认为是麻烦制造者，但职业律师在个案中发现法律冲突首先妨碍了他们在案件中胜诉的目标。例如，只要最高人民法院关于同命不同价的司法解释存在， 任何代理律师都不可能在类似案件中为他的具有农村居民身份的当事人获得公平的补偿。这种极具功利色彩的行动起到了歪打正着的实践效果， 但这并不能说法律人的利己主义是他们提出合法性审查建议案的唯一动机， 法律人接受的法律训练和独特的思维方式使他们天然地要求法律之间的协调和统一。同样作为法律人，律师的思维方式体现在对法律体系完整性的高度认知的基础上，而与非法律思维(如道德、政治或文化等思维方式)划清了界限。法律人以身试法的行为既是以法为业的生存需要，也具有为法而业的理想成份，后者有可能使法律人借助于自然法或天道成为为民请愿的现代知识人。作为合法性审查建议者的法律人是一群有良心的知识分子，怀着为国分忧、为民请愿的牺牲精神，敢于对落后的、非正义的东西说‘不;，这是一种‘呐喊;，是一个时代的良心所在，也是一个民族的希望所在。在一个法律秩序已经基本建立起来的国家中， 法律人的保守性要远远大于其他社会成员， 这是由法律人的思维方式和职业特征决定的。托克维尔指出：对法律做过特别研究的人，从工作中养成了按部就班的习惯，喜欢讲究规范，对观念之间的有规律联系有一种本能的爱好。这一切，自然使他们特别反对革命精神和民主的轻率激情。不难理解， 当法律人根据现行的法律规范提出普通人不敢想象、政治家不愿意看到的合法性审查建议时，恰恰表达了法律人维护现存政治法律秩序的信念。
(四)审查者、解释者和裁决者
合法性审查中的审查机关和制定机关构成了审查者和被审查者的关系。全国人大常委会作为最重要的审查主体担负着维护宪法权威的职责，由于法律、行政法规和地方性法规等法律是可以直接违反宪法的法律规范，唯有法定的权威机关才能解释宪法并对违宪行为作出裁决。作为唯一能够解释宪法的全国人大常委会，享有对违反宪法的法律规范的解释权、审查权和裁决权，对这三项权力分别适用将导致不同的合法性审查案结果。全国人大常委会享有的违宪审查权在权能上与美国最高法院的司法审查权相同，司法审查权的克制和扩张行为取决于历史阶段所决定的不同的观念和价值趋向。现行法律赋予全国人大常委会专门机构审查合法性建议案， 并在诉求理由成立时由全国人大常委会作出撤销或改变法律规范的裁决。进入审查程序的合法性审查建议案并非一定导出裁决的审查和结果， 但启动审查程序本身就足以让制定机关反思自己制定的法律规范是否合法。在我国当前的权力运作规律中， 合法性审查裁决之前的内部沟通机制可以给予制定机关自我审查的巨大压力， 更不用说审查机关正式向制定机关出具书面审查意见这种非正式的压力机制是以有权的审查机关对宪法作出权威性的解释为前提的。在理想状态下，宪法审查者通过两种方式达到违宪性审查的目的： 一是只对被审查对象是否合宪作出判断， 由制定机关根据宪法解释作出修改或废止法律规范的决定; 二是宪法解释者在作出宪法解释后对直接决定改变或撤销被审查对象。从世界各国的实践看， 审查机关往往行使的是较为保守的合法性审查裁决权，即只宣布某一法律规范是否合宪，而由制定机关作出改变或撤销的决定， 这种方法的优点在于既可以达到裁决的目的， 也避免了审查机关与制定机关之间的显性对抗。
在向全国人大常委会提出的公民合法性审查建议案中，全国人大常委会没有一例显示出它行使过审查权、解释权和裁决权， 但可以提醒我们注意对合法性审查的三种主体作出分立安排的必要性和意义， 审查者并非解释者，解释者也并非裁决者。当前我国的合法性审查制度中就出现了三者分离的端倪， 只不过还没有从理论上对其作出恰如其分的概括以及认识到这三权分立的价值。《立法法》第95条第2款规定，地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定; 认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。该规定显示， 国务院虽然是特定事项合法性审查的审查者或解释者，但不是裁决者。此外，把法律解释者、审查者和裁决者三个角色分立应着眼于对法律的合法性审查问题。全国人大有权撤销全国人大常委会不适当的法律和决定， 但法律并没有因此设立专门的审查机构审查全国人大常委会的违法行为， 这使得对法律的合法性审查出现了结构性缺陷。一旦法律违反宪法和基本法律，其审查机制只能由全国人大常委会做出自我解释、自我决定和自我裁决。
三、建立以公民合法性审查建议权为导向的合法性审查制度
在我国社会主义法律体系形成的历史背景下， 保障法律体系的协调和统一关系到构建法治中国的实践路径。法规规章备案审查、立法后效果评估、法律解释、司法解释、法律编篡、法律清理等都不失为保证法律实施的重要方法。公民是法律权利和义务的最终享有者和承担者，发挥公民在法律实施中主动性和创造性是使法律体系始终充满活力的重要保障， 落实公民合法性审查建议权的宪法地位， 建立以公民宪法诉愿为核心的合法性审查制度具有顶层设计的全局性意义。
(一)保障公民权利是现代合法性审查制度的首要目标从历史上看，凡是存在法律体系的地方，就有程度不同的合法性审查制度， 但不一定非要以保障公民权利为导向和目的。合法性审查制度是对法律体系内部和谐和统一的现代性制度设计。由于法律规范是行使国家权力的产物，国家权力具有位阶和层次上的划分，合法性审查的动机和目的首先着眼于统一的国家权力， 这一点在任何官僚政治制度中都有程度不同的存在。避免国家权力相互之间发生冲突内在地决定了合法性审查制度存在的合理性，这几乎是合法性审查制度确立之初的题中之义。美国独立战争后， 制宪者强化了合众国作为统一的国家权威，并通过一些关键性的条款加强了联邦政府的权力。被称为至上条款的美国宪法第6条确认，联邦宪法、法律及条约是国家的最高法律，各州之法官均受其约束，而不受与其相悖之任何州的宪法或法律的约束。1789年颁布了体现最早违宪审查制度内容的《司法法》，引人注目的第25条进一步落实了联邦政府的权威， 司法审查的对象主要是与合众国的宪法、条约或法律的效力相抵触的州的条约、法规或法令，同时强化了作为联邦政府组成部分的最高法院的职权。对联邦的条约、法规或法令的审查要到1803年马布里诉麦迪逊案中才会出现， 即使如此， 马歇尔的功绩仍在于从横向方面保持了国家权力之间的平衡，调整了国家权力的内部结构，而非首先着眼于公民的宪法权利。法国是最早提出保障公民权利和分权的现代国家之一， 但只有到了1958年才设立了宪法委员会负责违宪审查工作，第五共和国设立宪法委员会的基本社会政治背景并不是为了处理国家权力与公民权力的关系， 而是为了重新协调与合理配置权力—权力关系。法国的违宪审查制度在20世纪70年代获得了实质性的进展，2008年通过修宪确认公民提起违宪审查权利，结束了法国宪法不承认公民提起违宪审查权的历史。以维护国家权力统一为目的的合法性审查机制从形式上保障了国家的权力秩序， 但如果缺乏维护公民权利的目的视角， 就无法在公民权利和国家权力之间获得具有时代意义的平衡。在走向权利的时代，国家权力是实现公民权利的工具和手段，在任何意义上，国家权力都不是目的。维稳的实质在于维权， 维护国家权力的根本目的在于维护公民的合法权益。是否以公民权利为目的是衡量传统和现代合法性审查制度的标示。公民行使合法性审查权利开启了公民通过合法性审查机制维护自身合法权益的新时代， 它要求任何立法机构的立法行为都应当以宪法确立的公民权利为最终目的， 赋予公民在理性维权道路上的最后救济权。
(二)作为救济权的合法性审查诉愿权
我国公民合法性审查权在性质上摆脱了传统社会中上书的色彩，具有了公民所享有的宪法权利属性，不过， 由于宪法规定的公民合法性审查权的模糊性和非规范性， 使公民合法性审查建议权缺乏实质上的要求权， 而仅具有请求权的性质。请求权不是非要满足不可， 接受请求的机构和个人也不是非要实现请求者的诉求，被请求者虽然也具有满足请求者的责任和义务，但这种责任和义务更多地是自察的责任和义务， 极易陷入自上而下的体恤的责任和义务。因为体恤的责任在本质上是关怀的责任， 兼听的责任， 为民做主的责任，亲民爱民的责任，而不是与社会成员的权利要求相对应的义务。在这种情况下，被请求者具有满足或不满足请求者请求的任意权力， 而缺乏来自请求者对被请求者的权力的制衡方法。作为权利的要求权改变了请求者与被请求者的权力和责任关系， 在要求者和被要求者之间建立了平等的法权上的权利和义务关系，乃至使要求者成为监督被要求者的上位主体。要求权虽然不是绝对的权利， 但它实现了要求者满足其诉求的程序性法权。把公民的合法性审查建议权转向合法性审查要求权， 需要赋予公民合法性审查建议以救济效果。违法法律规范本质上是对公民宪法和法律权利的侵害。当公民认为自己的宪法和法律权利因为国家机关的立法行为遭受损害时， 有权要求法定机关通过正当程序废除或改变违法的法律规范。与使公民遭受损害的具体侵权和违约行为相比， 违法法律规范给公民遭受的损害范围更大，影响也更为持久，还因带有合法性面具而具有隐蔽性。公民个体是感受自己权利遭受侵害的最早也是最真实的主体， 在穷尽一切法律救济手段之后仍不能使公民的权利恢复原状， 则有必要提供诉诸于合法性审查的最后的救济手段
赋予公民合法性审查诉愿权包含了一系列公民合法性审查的程序上的救济权利：第一，在法律关系的实践场域中， 公民有权向合法性审查机构和法律规范制定机构提出合法性审查要求权， 相关机构有义务做出启动或不启动合法性审查的裁定， 并对启动或不启动合法性审查做出书面答复;第二，对进入程序的合法性审查案件，请求人有获得案件进展和结果的知情权， 以及在必要时参与听证、进一步阐明请求事项理由以及举证的权利;第三， 对合法性审查机构做出的被审查对象没有违法的裁定可保留向更高一级合法性审查机构的要求权， 并有获得裁定结果的权利。
(三)建立权威的合法性审查机构是保障公民合法性审查建议权的必要条件
确立现代合法性审查的最终目的以及赋予公民合法性审查救济权只是确立了合法性审查的正当性和起点，如果缺乏权威的合法性审查机构，对公民宪法和法律权利的合法性审查的救济就只能停留在纸面上。事实上，迄今为止，我国虽然设立了合法性审查制度，但还没有一起实例显示启动了法律意义上的合法性审查机制， 以满足公民通过合法性审查机制救济其权利的诉求。究其原因，公民的合法性审查建议权从程序上缺乏救济权的功能外， 与我国尚没有建立了专门的合法性审查机构有关。
以全国人大常委会为例。全国人大常委会的职能主要在于制定和修改法律，只是在次要的意义上它才开展合法性审查工作。全国人大常委会在必要时可以改变或撤销与宪法和法律相抵触的法规、司法解释，但这只是在特殊情况下才不得不启用的权力，而不是全国人大常委会的日常工作。全国人大常委会的备案审查权力注重事前审查和内部审查，尚不具有违宪审查的事后审查和外部审查的实践功能。在现有政治实践惯例下，通过行使违宪审查权改变或者撤销与宪法和法律相抵触的法规、司法解释不是解决问题的最好的办法，只有在政治协商、内部协调和备案审查等机制失灵的情况下，法律赋予的违宪审查权才能派上用场。全国人大常委会更多地着眼于立法权统一的形式目的，注重中央和地方权力在立法权上的配置和制衡。全国人大常委会作为宪法监督者和法规、司法解释备案审查权力主体强于其作为违宪审查的主体身份，这也是需要将立法监督与立法制约在功能上作出区分的理由所在。着眼于公民宪法和法律权利，在我国法律体系形成的新的历史阶段，有必要设立专门的合法性审查机构处理合法性审查案件，建立具有中国特色的合法性审查制度。在当前政法体制下，如果赋予法院(包括最高人民法院)以司法审查权势必修改宪法和法院组织法，将间接改变我国人民代表大会制度与法院的权力格局。我国合法性审查制度的设立仍然要在人民代表大会制度下有序进行，具体而言，全国人民大会之下设立专门委员会负责审查一切违宪的案件，全国人大常委会之下设立专门委员会负责审查一切违法律案件，在国务院和省级人大设立专门委员会负责分别审查违规(行政法规和地方性法规)，建立具有中国特色的一元四体的合法性审查制度体系。
四、结论与讨论
随着现代社会利益多元化格局的形成， 尊重和保障公民合法利益的叙事成为当代社会的主流话语。自由主义从维护个体利益的假设出发论证政治合法性的进路，社群主义预设了集体主义的前提， 但归属点仍在于实现作为自由人的幸福。然而，不同的理论预设和论证路线都无法有效避免合法性危机和合法性焦虑分别带来的合法性问题， 试图从单一视角出发一劳永逸解决合法性问题都程度不同地陷入了总体性解决方案。
给挨饿的人一个立即可以充饥的馒头比承诺未来可吃到丰盛大餐更具有实践和道德的双重意义。公民合法性建议权审查实践提供了解决合法性问题的渐进式的方案，其合力有助于打造合法性问题的零星工程。零星工程是波普尔用来反对理性主义为导向的乌托邦工程的关键性概念，它着重解决人的苦难而非人的幸福，因为苦难比幸福更加真实，也是最需要得到有效的化解的当下问题，而不是在未来或许才能落实的愿景。囚徒困境理论从经济学视角解释了以合作方式解决人的苦难的团结价值，由众多的不特定主体参与的合作博弈强化的是以减轻或消除人的困境为使命的零星工程。乌托邦工程致命的弱点在于它无视众多的合作者的实践理性博弈，毕其功于一役，试图永久化解合法性危机或焦虑。
公民合法性审查建议权的实践从权利方法呈现了零星工程的试验功能，体现在权利试对机制、试错机制和试新机制等三个方面。对于宪法和法律已确认的权利，通过提出合法性审查，进一步确认权利的存在，激活了权利的实践品质，将纸上的权利转化为活的权利。试错机制本质上是试对机制的特殊表现， 通过合法性审查否认违反宪法或法律的低位阶的规范制度的非法性， 证明一项宪法和法律权利的存在。较为复杂的是权利的试新机制，在宪法没有明确赋权但也没有禁止的情况下， 合法性审查的功能更多地表现为探索性和试验性价值， 这一渠道和方法虽然颇受争议，却可以成为生产新权利的有效方法，也是不容忽视的合法性审查方法。
权利的试对机制、试错机制和试新机制提供了检验法律合法性的公民方法， 这些自下而上的方法激活了纸上的法律，拓展了法律的运行疆域，丰富了法律的内容，使法律成为不同个人、群体和组织均可以利用的竞胜场所。在接近正义的社会结构的前提下(排除了为构建一个正义的社会结构再次诉诸革命的必要性)，如果不能通过有限的一种方法解决不断产生的社会问题， 例如无法通过经济增长的单一方法解决社会矛盾，点滴的、零星的权利方法就构成了一个动态的合法性生产和再生产的合理机制。对中国社会而言，社会主义法律体系形成，标志着当前或未来一段时期中国特色合法性制度结构的固定化， 公民合法性审查建议权法律实践既是对这一制度结构的检验，也是完善和发展这一制度结构的零星工程。更为重要的是，在现代性的正当话语中，拥有公民权的社会主体通过这一实践不断参与和创造了法律， 成为共同的立法者，成为协商民主的重要组成部分。
