摘要:现行宪法对宪法修正议案的提出和表决做了明确的规范,但是,有关条文仍有仔细推敲的余地。本文针对宪法文本中不周全之处和修宪实践中显露出的问题,提出了完善我国修宪程序的一些设想。
关键词:宪法 修宪 修宪程序
修宪程序是一种特殊的创造宪法秩序的机制,一种介于道德和武力之间的创造、维护或恢复宪法秩序的特殊过程。它的特点是普遍、明确、公平、精巧、客观,并不断地被注入民主和科学的内容。没有这样一种程序,或者虽然有这样一种程序但其存在只是一种点缀或摆设而缺乏系统地、经常地、强制地使用,那么,修宪程序所能产生的诸多良好的社会效益、政治效益,自然难以体现出来,宪法秩序的存在和实现更是不可想像的。
一
科学的修宪程序规则具有客观规律性,而要让它有效地规范修宪主体①的修宪行为,就应当尽可能地使其上升为一定的法律规范,将客观的规律性转化为国家的强制性,使之成为修宪过程中必须遵循的行为准则,以赋予修宪行为以科学、稳定、合理的形式,并为修宪结果的科学性、合理性创造条件。如前所述,几乎所有的成文宪法国家,都在其宪法典中对宪法修改程序中的一些基本问题作了全面系统的规定。这些程序性规则历经时间的涤荡,积淀于各国的宪政制度之中,凝炼为系统的、稳定的规范体系,成为维护宪法秩序、进而保障各项宪法规范的科学、公正所不可或缺的前提条件。当然,我们不能仅仅停留在对已经规范化了的、表现在文字上的修宪程序作静态描述,或者只对参与修宪程序的各主体之权能,按照修宪过程的发展顺序一一加以排列、徘徊于过程的整体分解之上,而应该把对修宪程序的研究推进到对修宪行为的动态分析之中,把修宪活动当作一项复杂的系统工程来看待,自觉地从整体的、全局的意义上来对待每一个修宪行为。
从动态上看,修宪程序表现为修宪主体以变动宪法为目标的一系列连续的修宪行为所组成的修宪过程。在这一过程中,修宪主体首先要发现问题,认识到对某些宪法条款进行变动的必要性,从而产生修宪的目的与动机,形成修宪意图,然后寻找能够有效地实现修宪意图的各种可能的法律调整方式,进而对各种调整方式按照法定的步骤和方式进行分析评价、对比优选,再将优选的调整方式拟定为现实的宪法条款,这样,宪法的修改过程便告结束。因此,修宪实际上是一个复杂的决策过程,它以统治阶段的意志和利益为价值准则,由一系列连续发展的修宪行为所组成,在社会合力错综复杂的矛盾和对抗关系中完成。
可以说,修宪程序就是静态和动态的统一,二者相互依存,不可分割。相对稳定的静态结构是修宪行为存在和发展的前提条件;任何已形成的修宪程序结构都预先决定着各修宪行为及修宪行为各要素在整个过程中的地位、性质和功能。因此,要使修宪行为有效地发挥功能,首先就需要一套健全合理的规范化的静态结构。
就规范层面而言,我国1982年宪法对修宪程序作了比较全面的规定,即“宪法的修改,由全国人民代表大会常务委员会或五分之一以上的全国人民代表大会代表提议,并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过”。这一规定对于宪法修改程序中的两个核心问题———宪法修正案议案的提出和表决———作了明确的规范,使人们对于修宪程序的特殊性和严肃性有了清晰的认识。但是,该规定仍有值得推敲的地方:
首先,“宪法的修改,由……提议”,不如改为“宪法修正案议案(或修正宪法的议案),由……提出”。因为,“提议”不是一个法律概念,提议的主体并不要求是法定的,任何机关、组织、公民都可以提议修改宪法,而且,事实上我国一直是由中共中央提出修宪建议的。但这种提议与提出正式的宪法修正案议案是两回事,后者只能由特定的主体即全国人大常委会或一定数量的全国人大代表按照法定的程序和方式提出。
其次,对于宪法的审议程序没有作出专门规定。实践中,虽然可以比照法律的审议程序进行,但是,仍有一些技术性问题无法解决。例如,对于宪法修正案草案,“各代表团提出的审议意见由有关工作机构整理后,没有一个法定的有权机构进行研究(法律案是由法律委员会根据代表的审议意见进行统一审议),所以各代表团提出的审议意见不论是否有益、可取,都无法被采纳。显然,这是不利于充分发扬民主、集思广益的。”②
第三,公布是修宪程序中的重要一环,也是宪法修正案生效的必要条件;它在修宪程序中具有独立的地位和价值,从政治角度看,成文宪法的公布首先是对权力行使者不信任的物化形式,是为了保护人民的权利不受肆意地侵犯,是对权力掌有者的种种私欲、情绪波动等等不规则因素的限制;从法律角度看,任何宪法修正案未经公布或公布的形式要件有欠缺,都不应当生效,更谈不上贯彻实施的问题。只有经过公布,修宪的全过程才告结束;从程序角度看,如果说起草、审议、表决等阶段是修宪工作量的积累的话,那么,公布便是修宪工作质的飞跃,是宪法修正案议案成为实在的宪法规范的关键一跃。但是,我国宪法对修宪程序中的公布问题未作任何规定,虽然实践中的惯例(即由全国人大主席团以全国人大公告的形式公布宪法修正案)可以弥补立法上的空白,但这毕竟是一个缺憾。
第四,关于修改宪法的方式,在我国的修宪实践中曾有过不同的作法。1979年和1980年修改宪法采用的方式是:关于修正(改)宪法某些规定的决议。1988年修宪则开始采用宪法修正案的形式,1993年和1999年修宪继续沿用这种形式。这标志着我国宪法修改方式与国际惯例的接轨。然而,这方面并不是不存在值得改进之处。1993年和1999年的修宪说明都要求在出版的文本中按修正案把原文改过来。其实,如果采用修正案的形式,就没必要“按修正案把原文改过来”。因为,修正案一经通过就自然成为原法的有机组成部分而始终与原法相伴随,是原法的具体条文。如果还要按修正案把原文改过来,那么修正案就没有一直存在的必要;原文改过之后,修正案也就失去了继续存在的意义。而且,如果要按修正案把原文改过来的话,就必须对宪法重新公布,在修宪机关并没有按修正案对宪法文本作相应的修正并重新公布的情况下,要求出版机构对宪法正文作相应的修改并出版发行,这是说不通的,其权力根据何在?此外,“修宪说明”只是提案机关或者起草主体对有关问题所作的一种解释,并不具有法律效力,它能否对宪法修改的方式作出规定或要求,这是值得研究的。事实上,1993年修宪之后,大多数正式出版的宪法文本都只是收入了修正案,并没有按修正案把原文改过来。
对于上述问题最好能专门通过宪法修正案加以解决。当然,问题的关键还不在于修宪程序的静态结构存在上述种种缺陷,更重要的是在修宪实践中这套静态的程序规则并没有真正有效地运转起来并体现出程序设置的内在精神和价值要求,存在着程序虚置的现象。
在我国,宪法的历次修改都是直接在党的领导下进行的。党在修宪过程中所发挥的领导作用,是以党和人民利益的一致性、党的方针路线的正确性及其崇高的政治威信为前提的。在我国,修宪实质上是党的主张与人民意志的统一,是把中国共产党所集中表达的人民的共同意志和根本利益通过法定程序变成国家意志,从而取得一体遵守的最高法律效力的过程。同时,党员代表在修宪机关的人员构成中占有绝对多数,从而为中国共产党在修宪工作中发挥领导作用提供了组织保证。
但现在存在的问题是,虽然我们已经非常注意修宪过程中的形式合法性问题,即中共中央只提出修宪的建议,③这比原来由中共中央直接向全国人大提请审议有了很大进步。④但是,修宪程序自身的价值内涵还没有完全体现出来,程序的规范、约束、过滤作用并没有得到有效的发挥;宪法能否被修改以及如何修改,实际上是在法定的修宪程序之外被决定的,修宪
机关日后的审议和表决基本上是履行一下手续而已。1982年宪法颁布以来的三次修改都是由中共中央提出修改建议,经全国人大常委会讨论后,提出宪法修正案草案,提请全国人大审议通过。“全国人大在审议过程中,虽然各代表团也提出了一些要求进一步补充、完善的意见,但通过的修正案都与草案一字不差。”⑤这固然主要是由于在草案形成过程中,党中央高瞻远瞩,同时又非常注意广泛征求各方面意见,因而草案本身比较成熟、完善所致,但是,这的确反映了法定修宪机关的实际地位与宪法地位存在着一定的距离,也说明法定的修宪程序设置在一定程度上是一种可有可无的东西。
修宪程序的虚置,必然导致宪法修改的泛化。因为程序可以起到一种过滤作用,将那些不合适的修宪案消灭在程序阶段。在严格、公正的程序规则之下,通过辩论和反复交涉,宪法修正案实际上在不断受到否认的锤炼和严格的审查,这样能够使其缺点暴露无遗,并有助于避免匆忙作出抉择,也有助于产生没有同样缺点的方案。既然程序的约束力和强制性是如此软弱无力,修宪主体(包括事实上的修宪主体)也就难以意识到修宪程序的存在会给自己的权力行为(或准权力行为)带来什么不方便或障碍,也就难以做到慎之又慎。当然,这也就难以避免宪法过于频繁地修改,即使这种修改是不必要的、不合适的。而宪法修改的泛化又必然会损害宪法规范所应具备的最起码的稳定性和权威性。因为真正的权威并不单纯取决于国家的物质性制裁,更依赖于主体的内心确信与承认。而宪法规范具备最低限度的稳定性,则是人们敬仰宪法的一个必备前提。“法律的发展越是不易觉察,人们就越是对它肃然起敬。”⑥斯言值得我们回味!此外,一味强调把党的政策上升为宪法条文,甚至将党的机构的意见作为启动修宪程序的唯一根据,或者这种意见完全决定了宪法修改的命运,就有可能为宪法的频繁变动埋下伏笔。因为,在一般情况下,中央的建议就是党的方针、政策的反映;而在社会大变革时期,党的方针政策肯定要随着形势的发展而不断地变化、调整。显然,如果仅仅把宪法规范看作是党的政策的定型化、条文化,那么,随着党的政策的调整而不断地修改宪法便势所难免。
二
从根本上讲,完善我国的修宪程序,主要不在于规范层面,而在于事实领域。静态的程序规则如果长期形同虚设,势必会造成人们对体制的冷漠。如何在程序内的因素与程序外的因素之间寻找一个恰当的平衡点,使二者有机地结合起来,是我们在理论上和制度上都必须予以足够重视的一个重大的宪政课题。在这方面,笔者谈几点看法:
（一）改进党对修宪工作的领导方式。从宏观上看,修宪过程总是置身于特定国家的社会政治经济制度之中,同一制度的其它部分不能不对其产生影响。作为国家制度的形式载体,它首先要受到国家本质和形式的决定与制约;作为上层建筑的组成部分,它归根到底要受社会存在和发展的制约,特别是经济关系的决定;作为一定的社会文化的反映和表现,它要受到整个社会文化传统和法律意识的影响;作为统治阶级意志的体现,在阶级对抗社会中,它要受到阶级斗争、社会革命等因素的影响和制约;在阶级矛盾不是社会的主要矛盾的情况下,它要受到社会力量对比关系的影响。但是,上述因素多为社会自发的因素,它们要成为修宪过程中的直接推动力量,不能光靠修宪机关的洞察与责任心,还有赖于体现并反映这些矛盾的社会力量特别是政党力量的策动、督促直至社会斗争,从而形成一种对修宪机关的压力,以促使其采取修宪行动。
可以说,通过修宪程序,把本党的政治纲领、方针路线上升为宪法规范,这是任何一个政党都极为关注的问题。在我国,执政的中国共产党在修宪过程中所发挥的重大作用和影响,更是其它组织所无法替代的,这有其客观必然性和合理性。但是,党的意见和讨论,并不能取代或排斥人大的审议权和表决权,因为这毕竟是两套不同的决策机制,分别适用着不同的决策程序,担负着并不完全相同的使命。党的主张因其先进性而具有极大的号召和引导作用,但是要把这种先进的政治主张内化为社会成员的自觉行动,则需要大量的、长时间的说服、宣传、教育工作。而修改宪法所要形成的则是一种实实在在的行为规范,是要靠国家强制力来保障在全社会普遍实施的一种行为准则。民意代表因其自身的特殊性质和地位,在审议这些规范是否客观、公正、可行、符合民意等方面,肯定具有其它组织和个人所无可比拟的优势和独到之处。而且,当人民选出自己的代表代替他们行使权力时,代表就应该享有最高的和最充分的信任;选民在挑选自己的代表时就应该相信他有能力准确地判断有关情况并能作出最符合选民利益的决定。因此,修宪机关对于宪法修改应享有最终的、排它的审议权和决定权。
总的来看,党对修宪工作的领导,仍应是政治原则、政治方向的领导,而不宜细致入微地具体操作,否则,就有可能压抑或窒息其他修宪主体的主动性和负责精神;特别是在中央已经有了一个比较完整具体的修正案草案的基础上,如果要想再将某个具有重大变化的条款置于其中是非常困难的,因为,这必然面临着要与其它所有条款相协调的问题,牵一发而动全身。
故此,可以考虑,在今后的修宪实践中,中共中央只需向全国人大常委会提出修宪建议即可,而无需拟定具体的条文草案。修宪建议主要应包括修宪的原因、原则、思路以及其它重大问题。全国人大常委会根据党中央的建议,在广泛征求各方面意见的基础上拟定修正案草案稿并提出正式的修正案草案。⑦这样,可以充分发挥修宪机关自身的积极性、主动性,改变修宪工作中被动、从属的局面。同时,如果具体草案非由中共中央拟定,那么,以后即使在表决时被否定了,也不会由此引发什么政治问题。另外,由中共中央提议修改宪法,只应是修宪中的一种可选择性步骤,但不是必要的前置性程序。中央的提议并不否定法定的提案主体独立地提出自己的修宪案。如果把中央的建议作为修宪工作中的一项必经的前置程序来对待,那实际上是把中共中央降格为普通的提案主体,这不仅与其性质、地位和现行宪法的规定不符,也混淆了党的职能与国家职能。
(二)修宪机关应真正享有进行修宪的权力资源。在立宪政体之下,修宪机关(一般与立法机关是重合的)是通过公正的、自由参加的和定期举行的选举而产生的,并真正向选民负责。这个代表机关不应是一个附属于其它机关或组织的咨询性机构,也不是一个由社会各界代表所简单组成的、由政府机关或其它组织来向其解释自己的行动并探测公众意向的论坛,而是一个能够自主地行使权力并修改宪法的权力机关。自主性地位是修宪机关存在的前提和基础,它与权力的真正享有和行为自责紧密地联系在一起。修宪机关如果没有自主地位,处在依附或受支配的境况,则不可能真正地享有和行使各种权力。修宪机关的相对独立自主地位应存在于修宪过程的始终,否则,谈论修宪程序便成了无源之水、无本之木。
在我国,最高国家权力机关作为法定的修宪机关,它的崇高地位和巨大权力在理论上和法律上都是无庸置疑的,然而在现实生活中却有一定距离。全国人大还不完全具备保障其自觉地进行立法(包括修宪)的权力资源和自主地位。这样在修宪实践中,就不得不过分地依赖其它主体。这个问题的彻底解决,需要方方面面的协调、理顺关系。
此外,修宪机关组成人员自身的素质如何是影响修宪过程的又一个重要因素。日本学者岩井奉信指出:“议会是一种制度性的存在,但既然构成议会的最小单位是议员,即个人,那么议会所具有的现实机能归根到底是在制度的制约与议员的行为这一关系中被决定的。”⑧因此,修宪机关组成人员是否具有良好的职业素质、较高的参政议政能力、娴熟的立法技巧、高超的政治斟酌权衡判断能力、深厚的宪政精神
,对修宪程序来说是至关重要的。目前,我国人大代表的素质还很难说已经完全适应修宪工作的需要。从根本上讲,代表素质的提高有赖于政治体制改革的深化和选举制度的进一步完善,这不是本文所要讨论的问题。
(三)完善修宪过程中的公众参与制度。“参与原则适用于各项制度”,⑨它在修宪程序中的意义在于:能够充分发挥社会主体各自的角色作用,使程序参加者能够充分地表达各自的态度和利益目标,从而使修宪决定更加集思广益。同时,从某种意义上讲,修宪就是在相互竞争的利益之间寻求某种妥协,而在修宪过程中,如果所有受到影响的利益都能得到充分反映,就有可能形成大家都能接受的妥协;而且,各方一旦能够参加到程序过程中来,也就更容易接受修宪结果(尽管他有可能不赞成这一结果)。另外,参与原则还能迫使当权者关心选民的切身利益,使每个人都有同样的途径进入宪法所建立的政治秩序中,并具有平等公民的相同地位。⑩在罗尔斯看来,正义的宪法首先应是一种满足平等自由要求的正义程序,并且在所有可行的正义安排中,它比任何其它安排更可能产生出一种正义的和有效的立法制度。而参与原则是实现宪法正义(即政治正义)的主要手段。“参与原则要求所有的公民都应有平等的权利来参与制定公民将要服从的法律的立宪过程和决定其结果。”为此,“宪法必须采取一些措施来提高社会所有成员参与政治的平等权力价值。宪法必须确保一种参与、影响政治过程的公平机会。”⑾强调程序参与原则,在我国现阶段更有现实意义。今天不同的利益选择已成为社会主体的自觉行为,多元利益格局已经形成并正在朝纵深方向发展。既然利益多元是市场经济发展的必然规律,那么,在立法上就必须反映和记载它,而不能扼制和否定它。修宪的功能正在于通过对利益的调整,来控制或协调各种不同的关系,把这些关系规范在修宪者所希冀的坐标上。修宪者对利益关系的调整固然与他们的主观好恶和愿望有关,但修宪者也绝不能随心所欲地、无度地倾斜利益天平,而应该在各种利益之间寻求均可接受的平衡,而各相关利益方对修宪过程的充分参与,显然是实现平衡的前提。另外,在我国,目前人民代表的选举还缺乏充分的竞争,特别是享有修宪权的最高国家权力机关的代表又是经过多层次的间接选举产生的,这就使其作为民意代表的代表性受到一定影响,也使得修宪过程中的公众参与显得更为重要。
在修宪之前,进行广泛的、多种形式的征求意见和社会咨询,是我国修宪实践中长期坚持的制度,这对于增强修宪的民主性和科学性起到了积极的作用。但总的看来,这项制度基本上还属于走群众路线的工作方法,有待于进一步规范和完善。例如,全民讨论是一项行之有效的公众参与方式。这种作法使社会各界对法案所可能带来的各种负作用进行公开的、全面的解析与批评,从而使法案受到锤炼、更趋成熟和理性化,并有助于各方意见达成广泛一致,这对于日后宪法的顺利实施是极为必要的。但目前我国对于需要全民讨论的范围,没有明确的标准可循,随意性较大。现行宪法的修改草案是经过全民讨论的,但它的几次修正案都没有经过这个程序。国家生活的指导思想、初级阶段的基本经济制度和分配方式、治国方略等等,这些问题不可谓不重大,也难以找出将它们排除在全民讨论范围之外的充足理由。虽然,我国在修宪过程中所召开的座谈会、讨论会也能够充分有效地听取各方面的意见,但其公开程度、参与的范围及其作用与全民讨论显然不能同日而语。因为,能够与会的人员往往是小范围的、经过挑选的、被邀请参加会议的,而不是面向社会的自由参加;会议也不需要公开举行;对会议上所提意见,有关机关不负有必须加以处理的义务,一般仅作参考而已;会议的程序、方式虽然简单灵活,但其对公众的感染、提示作用显然不及全民讨论。为此,有必要明确规定,对于修改宪法的问题,都应当提交全民讨论。尤其是在我国没有实行全民公决这种民主化程度最高的参与制度的情况下,强调对修宪问题进行全民讨论更为必要。
要提高公众的参与质量,就必须让公众在力所能及的范围内识别问题,权衡各种论据和论点,以表明自己的信念并阐明立场。可以说,修宪程序中的关键问题就是如何提供充分的信息以资判断和选择。选择和判断正确与否,主要取决于理性和信息;正确的决定有赖于对相关事实、资料、依据等的理性认识。因此,有关机关应采取有效的措施使公众有机会、有条件了解有关的情报资料,如修宪的主要根据、背景资料、拟定之法案的主题和问题以及公众参与的途径与方式等等。⑿当然,信息资料的公开,不仅包括向社会的公开,还应该包括修宪机关内部的公开,即修宪机关的所有成员对情报资料可以自由分享,而不能由某些派系或领袖对其独占。同时,修宪机关的一切会议除依法不公开举行的外,都必须公开举行。公众可以观察会议的进程,有权出席旁听会议、目睹立法者的争论及其结果;舆论机构可通过各种传播媒介报道修宪的情况。这种旁听应当是不受身份地位影响的普遍的、平等的旁听,而不能是有针对性的邀请某些人员旁听。新闻报道也应当是基于公开原则的自觉行为,而不能单纯是为了政治需要所作的法制宣传或舆论导向。
程序公开应当成为修宪过程中的一项基本原则,它可以让公众亲眼见到体现自己意志的宪法规范的形成过程、民意的表达过程、正义的实现过程。这一过程对社会具有提示、感染和教育作用,同时也提供了对修宪过程实施社会监督的可能。任何机关、组织或者个人都不能仅仅根据自己的便利而随意决定不同时候、不同情况下公开的内容、程度与方式;非制度化意义上的公开,只能是一系列偶然的资料信息披露方式,而不可能显示出民主政治的基本特征。对民主的修宪过程而言,公开是一个必然要求,同时,这种公开也能为修宪工作的正当性和实效性提供保证。
注释:
①本文所称的修宪主体包括修宪的本来主体,即享有对宪法修正案进行表决的主体(对这种意义上的修宪主体,本文一般称其为修宪机关),也包括修宪的从属主体,即享有宪法修正提案权的主体;既包括法定的修宪主体,也包括虽然在名义上、法律上不具有修宪权,但事实上在行使着修宪权的主体,即事实上的修宪主体。
②⑤陈斯喜:《完善宪法修改审议程序管见》,《法学研究》1999年第3期《宪法修改问题笔谈》。
③当然这种建议决非一个简单的、泛泛的建议,而是包括修宪的原因、原则、思路以及完整具体的修正案草案。在建议提出之后,宪法修改的问题基本上就定型了。
④1975年宪法是由以毛泽东为主任的“修改中华人民共和国宪法起草委员会”拟订,而由中共中央提请四届全国人大一次会议审议的。1978年宪法是由中共中央政治局全体成员组成的“修改宪法委员会”起草,而由中央委员会讨论并“决定提请”五届全国人大一次会议审议的。
⑥转引自罗杰•科特威尔:《法律社会学导论》,华夏出版社1989年版,第259页。
⑦参见朱应平:《改进中共中央修宪工作的几点意见》,《法学》1997年第12期。如果中共中央对草案有不同意见,可以通过其党员代表在全国人大审议表决时,按照法定程序施加影响,但不宜对全国人大常委会的草案直接予以否定或要求如何修改。但是,八届全国人大一次会议上,中共中央在其提出的关于修改宪法部分内容的补充建议中,直接对全国人大常委会正式提出的修正案草案作了修改,似乎于法理欠通。且中共中央的补充建议一开始是直接向大会主席团提出的,这显然不符合修宪程序。后来意识到这一问题,并作了妥善解决,即由大会主席团发动代表联名提出宪法修正案草案的补充修正案。这是修正案制度在我国立法过程中的第一次正式运用。
⑧[日]岩井奉信:《立法过程》,经济日报出版社1990年版,第13页。
⑨⑾[美]约
翰•罗尔斯:《正义论》,中国社会科学出版社1988年版,第211～217页。
⑩参见[美]约翰•罗尔斯:《正义论》,中国社会科学出版社1988年版,第211～217页。
⑿作宪法修正案草案说明,是一种重要的信息资料公开方式。它不仅对澄清提案人本人的立场与初衷是必要的,而且对于争取其它参与者的支持也是必要的。但是,1988年和1993年两次通过宪法修正案时,都缺乏关于提出修正案的必要性、可行性以及修宪的背景、根据、主旨、基本内容等有关问题的说明。1988年通过修正案时,只有中共中央给全国人大常委会关于修改宪法个别条款的建议和全国人大常委会讨论上述建议后提出的宪法修正案草案,没有任何说明。1993年通过宪法修正案时,除了中共中央关于修改宪法部分内容的建议、补充建议和全国人大常委会提出的宪法修正案及其补充修正案外,还有一个“关于修改宪法部分内容的建议的说明”。可是这个说明只是作为中共中央补充建议的附件出现的,不是提案主体向全国人大作的关于宪法修正案草案的说明。
