论文关键词：公民监督；宪法权利；政治参与；宪政制度
论文摘 要：在实行宪政的国家里，公民依法享有监督国家机关及其工作人员的权利。这既是人民主权的具体体现，也是公民政治参与的有效途径。公民监督在不同的语境下有着不同的含义。对于监督主体来说，公民监督是一项重要的宪法权利；从动态的过程来看，公民监督是一种政治参与活动；就静态的结构来讲，公民监督则是人民当家作主宪政制度的体现。
概念是理论研究的先导和分析问题的基础。要从宪政的角度研究公民监督，首先需要弄清其基本含义，在此基础上才能展开进一步的研究。所谓公民监督，就是在“国家的一切权力属于人民”的前提下，公民对国家机关的活动和国家机关工作人员的行为实施的监督。它在不同的语境下有着不同的涵义：对于监督主体来说，公民监督是一项重要的宪法权利；从动态的过程来看，公民监督是一种政治参与活动；就静态的结构来讲，公民监督则是体现人民当家作主的宪政制度。
一、公民监督是一项重要的宪法权利
权利有三种存在形态，即应有权利、法定权利和现实权利。宪法权利即宪法规定或确认的公民的基本权利，属于法定权利的范畴。在我国，政权的人民性和政治的民主性，决定了公民有权监督国家机关的活动和国家机关工作人员的行为，而且公民监督有着明确的宪法依据，并受到宪法和法律的保障。因此，监督国家机关及其工作人员不仅是公民的应有权利或道德权利，而且还是一项重要的宪法权利。
公民监督权的宪法依据是我国现行《宪法》第41条第1款的规定，即“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”
根据上述规定，可以将公民监督权分为批评、建议权，申诉、控告权和检举权三种基本类型。其中，批评、建议权和检举权属于督政性的监督权，申诉、控告权属于维权性的监督权。
1 批评、建议权
批评和建议既是间接民主中公民有序政治参与的重要形式，也是公民监督权的基本内容。具体来讲，批评权是公民对国家机关及其工作人员的缺点和错误提出谴责性意见的权利，建议权是公民对国家机关及其工作人员的工作提出建设性意见的权利。二者既有联系，又有区别。无论是批评权，还是建议权，其行使目的都是为了帮助国家机关及其工作人员改进工作，更好地履行职责，这是二者之间的共同之处。二者的主要区别在于：批评权只是在公民主观上认为国家机关及其工作人员存在缺点和错误的情况下行使，其意见是谴责性的；而建议权则可以在国家机关及其工作人员的工作没有任何过错的情况下行使，其意见是建设性的。
2 申诉、控告权
申诉和控告不仅属于公民监督权的内容，而且还是公民救济权的重要组成部分。所谓申诉权，是指公民认为自己的合法权益受到违法、失当的行政决定或司法裁判以及国家机关工作人员的违法违纪行为侵害，向有关机关陈述理由、要求重新处理的权利。根据我国法律的规定，公民行使申诉权主要有两种情况：一是对行政机关作出的行政许可、行政处罚、行政强制等具体行政行为不服；二是对审判机关的生效判决或裁定不服。所谓控告权，是指自身合法权益受损的公民对于实施违法违纪行为的国家机关及其工作人员，进行告发和揭露的权利。在现实生活中，公民对国家机关及其工作人员的控告，既可针对其职务行为，也可针对其执行职务以外的其他违法、违纪行为。
3 检举权
“检举权是公民对国家机关及其工作人员实施的损害他人合法权益或社会公共利益的违法失职行为向有关机关揭发事实真相，并请求依法处理的权利。”申诉权、控告权和检举权都是公民监督国家机关及其工作人员的有效形式，其区别主要表现在两个方面：其一，从行使权利的主体来看，申诉、控告人一般是自身权益受损的公民或组织，他们与监督对象的违法违纪行为有着直接的利害关系，而检举人则是与违法违纪行为没有直接利害关系的其他人员；其二，从行使权利的目的来看，申诉和控告的目的是为了维护自己的合法权益，在寻求权利救济的同时对有关国家机关及其工作人员进行监督，而检举的目的则是为了维护他人利益或公共利益，保证公共权力的正确行使和正当运行，在监督国家机关及其工作人员的同时不存在自我寻求权利救济的问题。
对国家机关的活动和国家机关工作人员的行为实施监督是公民的宪法权利，而接受监督则是国家机关及其工作人员的法定义务。我国现行《宪法》第27条第2款和第41条第2款分别规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民群众的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”国务院制定的《信访条例》使宪法中规定的公民监督权进一步具体化。该条例第3条规定：“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道，为信访人采用本条例规定的形式反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。任何组织和个人不得打击报复信访人。”为了保障公民的监督权，我国《刑法》第254条专门规定了报复陷害罪的构成及刑罚，即“国家机关工作人员滥用职权、假公济私，对控告人、申诉人、批评人、举报人实行报复陷害的，处2年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处2年以上7年以下有期徒刑。”
孙中山先生曾经从分析“政治”的定义着手，论述过人民与政府之间监督与被监督、控制与被控制的关系。他说：“政是众人之事，集合众人之事的大力量。便叫做政权；政权就可以说是民权。”“治是管理众人之事，集合管理众人之事的大力量，便叫做治权；治权就可以说是政府权。”“所以政治之中，包含有两个力量：一个是政权，一个是治权。这两个力量，一个是管理政府的力量，一个是政府自身的力量。”“政权”即“民权”归人民所有，“治权”即“政府权”归政府所有。在他看来，行使“治权”的政府好像一台机器，而掌握“政权”的人民则是操纵机器的工程师。按照孙中山的设计，一方面，政府替人民做工夫，要有行政权、立法权、司法权、考试权和监察权；另一方面，人民管理政府，需要有选举权、罢免权、创制权和复决权。只有这样，“用人民的四个政权，来管理政府的五个治权，那才算是一个完全的民权的政治机关。有了这样的政治机关，人民和政府的力量，才可以彼此平衡。”
公民监督是我国宪法确认和保障的权利。将公民监督权由应有权利上升为法定权利是必要的，但是，仅有宪法的原则规定是不够的。要使公民的监督权真正落到实处，必须在发展市场经济、建设民主政治、实行政务公开、完善监督立法的同时，积极探索公民监督的有效途径，加强配套制度建设，使其进一步科学化、规范化。
二、公民监督是公民政治参与的有效形式
美国建国初期著名的政治思想家和政治活动家杰斐逊曾经指出，世界上任何一个政府如果单纯委托给统治者，就一定会表现出人类缺点的某些痕迹，出现腐化堕落的现象，而防止政府蜕变和腐化的可靠途径就是依靠人民对政府进行监督。人民对于政府机关的控制是衡量一个政府是不是共和制的重要标准。“在代议制共和国里，人民是统治者的唯一监督人，公民并非只是在选举的那一天，而是每天都是国家事务的参与者和管理者”。“国家的一切权力属于人民”是公民监督的前提和基础。一方面，公民与国家机关之间的授权委托关系，使公民监督国家机关及其工作人员成为可能；另一方面，权力所有者与行使者一定程度上的分离，决定了公民必须对委托出去的权力以及行使这些权力的“公仆”实施有效监督。
公民监督既是社会主义民主政治的必然要求，也是法治国家公民政治参与的有效形式。在现代民主国家里，公民监督在防治官僚腐败、保持国家机关的廉洁方面具有其他监督系统难以替代的重要作用，这是由公民监督活动的性质和特点所决定的。
1 监督主体的广泛性
公民监督即公民个人对国家机关及其工作人员实施的监督，它是来自国家机关之外的社会监督。就其监督主体来看，主要包括工人、农民、军人、知识分子、个体工商业者和其他爱国者。不仅人数众多，而且分布广泛，遍布各个地区、所有行业，可以说是无处不在、无时不有、无所不包。相对于监督主体来说，作为监督对象的国家机关工作人员的数量则是有限的，正因为这样，任何腐败现象或不良行为都无法逃过群众的眼睛。
2 监督內容的全面性
在我国现行监督体系中，各个监督系统由于其主体不同，都有着特定的监督内容和范围。而公民监督则不同，其监督内容既包括工作监督，又包括行为监督和品质监督，涉及政治、经济、文化以及社会生活的各个方面。并贯穿于权力运行的全过程。换句话讲，所有国家机关及其工作人员，不论职务高低、权力大小，其职务行为和非职务行为，都要接受公民的监督。
3 监督形式的多样性
在我国民主政治中，公民可以通过多种渠道，采用不同形式，行使宪法和法律赋予他们的监督权。就目前的情况来看，公民监督的具体形式主要有发表评论、写信、面谈、打电话、网上举报以及民主评议等形式。既可以直接批评和监督国家机关及其工作人员，也可以通过人大代表、政协委员、大众传媒来实施监督。随着社会主义民主与法制的逐步健全，公民监督的形式将不断增多，更加丰富多样。
4 监督活动的自觉性
公民对国家机关的活动及其工作人员的行为进行监督，或者是出于主人公的责任感，或者是为了维护自己的合法权益。前者是督政性的，后者是维权性的。无论属于哪种情况，监督活动都是自觉自愿进行的，并没有任何外力的强制。在监督活动中，监督主体的这种自觉性是非常重要的。它可以使人们克服各种各样的困难，以百折不挠的精神和坚忍不拔的意志，顽强地同国家机关中少数工作人员的官僚主义、以权谋私行为做斗争，维护自身利益和公共利益。
5 监督后果的间接性
公民监督和国家监督的主要区别在于：前者只能通过批评、建议、申诉、控告、检举等方式向有权国家机关反映，或者通过报纸、电台、电视台、网站等大众媒体进行揭露、曝光，以引起有权国家机关的注意，使之采取产生法律效力的措施，从而达到监督的目的；而后者可以依照一定的法定程序，主动地采取或者应公民、组织的请求采取具有法律效力的监督措施，如撤销违法的行政行为，对违法乱纪的公务员科以纪律处分或给予其他相应的制裁，从而产生实际的法律效果。也就是说，公民监督不能直接产生法律效力，需要与国家机关的监督结合进行。
6 监督地位的基础性
公民监督不仅自成体系，而且又渗透在其他监督系统之中，成为人大监督、行政监督、司法监督乃至整个政治监督体系的基础。在现实政治生活中，公民经常通过检举、控告和申诉等方式，为国家专门监督机关提供相关信息，并启动有关国家专门监督机关的监督活动。据2008年2月25日(法制日报)报道，我国检察机关5年来受理群众各类首次举报线索100多万件，查办职务犯罪线索的70％是群众举报。因此，国家专门监督机关可以从公民的举报和申诉中发现大量有价值的线索，在调查核实的基础上依法进行处理。离开了广泛的公民监督，其他各项监督就会落空，监督在国家政治生活中的防腐作用就难以正常发挥。
7 监督本质的权威性
政权的人民性和政治的民主性，决定了公民监督的权威性。从法理上讲，公民是国家和社会的主人，而各级国家机关的工作人员则是为人民服务的“公仆”，其权力来自人民的授予。公民监督是来自权力主人的监督，监督主体具有高度的权威，因而不存在内部监督那种监督者依附或受制于被监督者的情况。再加上作为一种来自国家机关外部的监督，监督主体所处的位置比较超脱，这就决定了监督结果的客观、公正和有效。
8 监督网络的隐蔽性
在现代社会里，公共权力的触角深入到社会的各个方面，专门的国家监督机关可以说是“鞭长莫及”。公民监督虽然没有专门监督机构和专职监督人员，但每个公民都是监督主体，遍及各行各业。可以说，凡是有公共权力存在的地方，就有公民监督的无形网络。这样，就形成了“监督主体既强大又隐蔽，监督对象既孤立又暴露”这样一种有利于控制的局面，使公共权力始终处于公民的监督之下。
需要指出的是，在我国现实生活中，由于种种原因，公民监督的威力和效能尚未得到充分的发挥，在“实然”和“应然”之间还存在着较大的差距。对此，必须有一个正确的认识，既不能无视问题的存在，也不能借此否定公民监督的基础性和权威性。
三、公民监督是人民当家作主宪政制度的体现
“从近代以来，没有一个国家能够不让人民的意志转化为国家意志，但也没有一个国家能够实现所谓全民自治，妥协的方案只能是让代议制政府掌握权力，而让人民去监督这种本应反映自身意志和利益的政府权力。”在我国宪政体制下，国家的一切权力属于人民，由于人民不便直接行使国家权力，因而要通过一种合理程序推选人民的代表或官员组成政府，行使国家的管理权。“人民——人民代表——权力机关——执行机关”依次授权，形成一个完整的政治运行系统。在这种间接民主制下，为了保证权力行使者能够始终不渝地代表人民的利益，防止和减少权力负效应的发生。就必须建立有效的监督机制来充当人民主权和受托权力之间的中介，让权力的所有者对委托出去的权力以及权力的行使者实行直接或间接的控制。在我国现阶段，公民的参政权主要是通过其选举权、监督权和罢免权来实现的。就三者之间的关系而言，选举权是基础，罢免权是保障，而监督权则是选举权的继续和罢免权的前提。离开了公民监督，公民的选举权就难以贯彻到底，罢免权就失去了依据。人民当家作主也就成了一句空话。
作为一种体现人民当家作主的制度安排，公民监督的目的在于约束公共权力运行过程，监控公共权力运行效益，防止和纠正公共权力运行过程中出现的偏误与紊乱，以解决代议制民主政治中“少数人行使管理权与多数人的民主权利实现”之间的矛盾。概括起来，公民监督制度主要有下列功能：
1 对权力正常运行的保障和导向功能
公民依法监督国家机关的活动和国家机关工作人员的行为，其目的并不是消极地限制权力，妨碍权力的正常行使，而是对权力进行科学管理和有效控制，保证它在预定的轨道上健康运行，实现既定的目标。任何系统仅仅依靠自励都是难以持久维护有效运作的，公民监督作为一种外部压力，对于改善政治管理、保持国家机关的廉洁具有重要意义。长期以来，人们往往把保证权力正常运行的重点放在对权力行使者的教育上，主要是通过思想政治工作，启发人们的思想信念，促使权力行使者进行道德自律和自省，正确对待和使用手中的权力。不可否认，这种“软约束”对保证权力的正确行使起到了一定的作用。然而，如果把思想教育作为唯一的手段，完全寄希望于权力行使者的信念、忠诚和其他品质，这在政治上是完全不严肃的。因此。在对权力进行“软约束”的同时，必须加强对权力的“硬监控”，让权力的主人对委托出去的权力实行有效的制约。只有这样，才能弥补“软约束”的不足，从而保证国家权力行使的正确方向。
2 对权力偏离轨道的防范和矫正功能
“赋予治理国家的人以巨大的权力是必要的，但是也是危险的。”权力是一把“双刃剑”，它不仅代表着责任和义务，同时也意味着个人的便利和地位。因此，权力在行使过程中，既可以成为为人民服务的工具，又可能成为少数人谋取私利的手段。由于权力的所有者与权力的直接行使者有时并不完全一致，权力在被使用的过程中，往往会出现违背主人意志、偏离正常运行轨道的现象，这就是我们通常所说的“权力错位”。它不仅损害国家机关的权威，造成公共资源的浪费，而且会损害社会成员的合法权益，影响社会稳定。为了防止和减少这种“权力错位”。就必须建立和完善权力运行的公民监督机制，通过各种具体而有效的监控手段，防止国家公职人员滥用手中掌握的权力。一旦发现权力偏离预定的运行轨道，就迅速作出反应，并按预定程序及时进行矫正和调整。
3 对权力行使者的惩戒和教育功能
权力在完成受托过程之后，就具有了相对独立性，并面临着被滥用或误用的可能。而任何消极的权力运行后果，都会损害公共利益。因此，要根据政治法律规范，使权力行使者对自己违法或不当行使权力所带来的后果承担相应的责任。在现实生活里，国家机关工作人员承担责任的方式是多种多样的，既可以是行政责任，也可以是民事责任或违宪责任，如果构成犯罪，还要被追究刑事责任。一般来讲，民事赔偿主要是补偿性的，而行政处分和刑事制裁则是惩罚性的。惩处违法失职的公职人员，使其对滥用或误用权力的行为承担相应的责任，既可以教育负有直接责任的当事人，使其从中吸取教训，在今后行使职权的过程中自觉地用法律规范自己的行为，避免再发生类似的事情；又可以使其他公职人员引以为戒，从而明白什么必须做、什么可以做，什么不能做，更加谨慎地用好自己手中的权力，有效地避免违法或不当行为的发生。
4 对政治稳定的保持和促进功能
政治稳定是指一个国家在一定历史时期内政治系统的各个组成部分和各个环节之间保持相对协调和平衡，政治生活呈现出有序的运作和发展状态。它主要包括两个方面。一是国家政治生活的有序性，即在国家制度和政治法律规范的有效约束下形成的一定的政治秩序中，能够通过正常、合法的政治手段解决政治生活中的矛盾和冲突，统一社会成员的思想和行为；二是国家政治生活的连续性，即国家的基本制度、基本政策不因政治生活中的偶然事变而发生性质的变化。腐败现象是公共权力的一种伴生现象，严重影响国家机关的形象，危害政治社会稳定，防止官僚腐败的根本措施就是用人民权利制约国家权力。早在1945年7月，毛泽东在同黄炎培谈到历史的“周期率”时就明确指出：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责。才不会人亡政息”。在代议制民主政治中，设立监督机制来充当人民主权与国家权力之间的中介，让“社会主人”对“社会公仆”实行有效的监督，不仅为公民提供了有序参与政治的渠道，便于他们及时地反映意见和要求，而且还可以有效地防止国家机关的工作人员滥用权力，保持国家机关的廉洁。因此，公民监督有利于改善人民与政府之间的关系，保持政治稳定，促进社会发展。
