关键词: 社区矫正 立法 机构建设
内容提要: 社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是促进罪犯顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。6年来，通过各部门的密切配合和矫正工作者的努力实践，社区矫正制度作为司法体制和工作机制的改革成效明显，但在实施过程中存在的一些问题也逐渐突显。本文拟通过对社区矫正工作推行过程中存在的一些问题进行剖析，思考和探讨改革的方向及推进措施，以期加强和完善社区矫正制度。
我国的“社区矫正”，是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关，在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。社区矫正主要针对的对象是社区范围内的假释、监（所）外执行、管制、剥夺政治权利、缓刑等罪犯。
2003年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部（以下简称“两院两部”）联合下发通知，决定开展社区矫正试点工作，并确定北京等6省（市）为首批试点地区。2005年，“两院两部”联合发文，将试点范围扩大到18个省（区、市）。到2007年，社区矫正试点工作已在全国24个省（区、市）的102个地（市）展开。2009年随着《关于在全国试行社区矫正工作的意见》的出台，社区矫正工作在全国铺开。6年来，党中央对这项工作十分重视，2004年《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》和2008年《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》均对这项工作提出明确的要求。www.133229.COm各试点地区党委、政府也给予了充分重视，在人力、物力上作了相当大的投入。法院、检察院、公安机关、司法行政机关等部门密切配合，社区矫正工作者努力实践，社区矫正制度作为司法体制和工作机制的改革成效明显，但在实施过程中存在的一些问题也逐渐突显，本文拟通过对社区矫正工作推行过程中存在的一些问题进行剖析，思考和探讨改革的方向及推进措施，以期加强和完善社区矫正制度。
一、目前社区矫正工作推行中存在的几个问题
（一）社区矫正工作立法滞后
“矫正”一词是一个舶来品，社区矫正在国际上已经历了100多年的历史。从1878年美国马萨诸塞州波士顿市的制鞋匠约翰·奥古斯塔为救助一名酗酒犯争取了在社区监管最终导致了第一部缓刑立法的诞生．到1973年，美国明尼苏达州颁布了美国历史上第一部社区矫正立法。迄今为止，国际上实行社区矫正制度的国家基本上都有自己的法律规定，只是在法律规范的形式上有所不同。有的国家制定有专门的社区矫正法律，最典型的是美国。到1996年，美国相继有28个州通过了社区矫正或类似于社区矫正的地方性法规。有的国家在专门的刑事执行法律中对社区矫正活动作出详尽的规定，社区矫正是其中一个重要的组成部分，如德国的《刑罚执行法》、俄罗斯联邦的《刑事执行法典》等。有的国家有单行的社区矫正法律规范，如新西兰的《假释法》、芬兰的《社区服务法》、日本的《缓刑执行保护观察法》、《犯罪者预防更生法》等。
我国在2003年推行社区矫正工作，依据的是“两院两部”联名下发的《关于开展社区矫正试点工作的通知》和司法部下发的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》。6年来，各省（市、自治区）也相继出台了一些规定。但即使这样，仍然没有真正解决社区矫正的法律问题。目前我国的《刑法》和《监狱法》规定了社区矫正工作的执法主体是公安机关，而“两院两部”的《通知》要求社区矫正的工作主体是司法机关，在操作中就出现了社区矫正工作的“执法主体”和“工作主体”的分立问题。“两院两部”的《通知》事实上既不属于行政法规也不属于司法解释，但正是这个缺乏充分合理性的《通知》在实践中却优于法律，如此也给之后的各项工作带来极大的不便。因此，加强社区矫正工作立法刻不容缓。
（二）社区矫正工作机构建设存在问题
根据“两院两部”的《通知》和司法部的《暂行办法》要求，在街道（乡、镇）成立社区矫正工作领导小组，负责本地区社区矫正工作的实施，办公室设在司法所，具体负责各项日常工作。在实际工作中，司法所工作人员成为社区矫正工作主体与法律规定的执法主体身份不符暂且不说，就是司法所本身的内部机构建设、人员配置均存在着很多问题。司法所作为我国基层政法组织的重要组成部分．担负着人民调解、安置帮教、法制宣传等职能。但是，随着工作要求的提高、工作范围的扩大、工作职能的增加加上本身建设还存在的问题，特别是又承担起社区矫正的职能后，目前司法所的机构建设对于要完整、准确和有效地履行非监禁刑罚执行的职能，确保刑罚执行的严肃性、准确性、有效性及其公信力还有相当大的差距。一是司法所的模式和待遇问题。目前的司法所有三种模式，一种是街道、乡镇的内设所，一种是街道、乡镇与司法局共建的混合所，一种是司法局直属所。在后两种模式中，均存在工作人员分属乡、镇和司法局管理的情况，司法所所长的职级待遇也不相同。有的所长享受副乡、镇长的待遇，有的是科员待遇，工作人员待遇也偏低。司法所的人员包括司法所长的任免、调动存在着管理权限不明确或达不到双重管理的要求。二是司法所工作人员配置问题。一方面结构不尽合理、素质参差不齐，存在文化程度偏低、法律专业素质不高的问题。另一方面工作人员力量配备不足，而且从事社区矫正工作的人员编制混乱。有公务员身份的，有事业编制的，也有临时聘用的人员。三是司法所的基础建设尚未到位。办公用房紧张，必需的执法装备如执法用车、警戒具、通讯器材缺乏保障。四是社区矫正工作经费不到位。根据规定，社区矫正工作经费由上下配套解决，事实是往往上面的经费到位了，下面的配套经费却迟迟没有着落。
（三）社区矫正工作各机关职责不清、协调不够
按照目前的社区矫正工作机制，工作职责涉及到法院、检察院、公安、司法等部门。但因法律规定含糊、“两院两部”通知笼统，使得各有关部门职责不清、权限不明。社区矫正是我国现行宽严相济刑事政策的体现，也体现了我国犯罪观的进步，是我国建设和谐社会的要求，具体实施中则要求法院在审判工作中，扩大非监禁刑的适用。然而，在实际工作中，相当一部分法院由于审判任务重、人手紧缺、麻烦费时等原因消极应付、机械执法，认为该项工作与法院关系不大而敷衍搪塞、怠于配合，使得法律规定的各种非监禁刑比例较低，假释适用率整体也不高。检察院是法律的监督机关，也应当是社区矫正工作的监督者，但实际工作中，检察院履行该项职责中未完全到位，或认为与己无关，或停留在书面上。公安机关虽然是法律上的执法主体，但由于和工作主体规定不一致，再加上警力的紧缺无暇顾及这项工作，责任难以切实尽到位。而监狱的部分领导和同志则存在着“各管一段”的想法，在工作指导、矫正人员交接及其它工作衔接上还存在着诸多问题，没有做到无缝对接。社区矫正组织本身也存在着各种各样的想法，因此地方政府与社区群众的认同度不高。
（四）社区矫正工作制度化不到位，缺乏影响力
社区矫正对象的监督管理是指社区矫正执行机关根据我国法律、行政法规、规章以及社区矫正的相关规定，对社区矫正对象的社会服刑过程依法进行监督、考察和管理，以保障刑事判决和裁定得到严格执行的具体活动。在美国，对社区矫正人员的监督管理有一整套的制度，如对矫正对象登记报到、分类，风险评估，资格权利的限制和剥夺，社区服务，奖惩制度等均是制度中的内容。而我国社区矫正制度建设还存在一系列问题：一是制度规定不完整，且比较概括。对于主要的方面有规定，但很多具体制度缺乏明确规定，社区矫正不能达到事事有法可依的状态。二是制度缺乏统一性，除了全国统一的《通知》、《暂行办法》外，各省的制度规定五花八门，具体制度和做法不尽相同。
此外，社区矫正作为一个新的理念，在重刑观念根深蒂固的中国，它的引进和试点必然对一些传统的观念产生强大的冲击力，在中国必然有一个本土化的过程。社区矫正工作推行6年来，国家和有关省份虽然作了一些宣传，然而并未达到最佳效果，因此很多群众根本不了解什么叫宽严相济的刑事政策，更不了解社区矫正为何物。
以上这些存在的问题既不符合社会主义法制建设的要求，也不利于社区矫正工作的向前发展，只有认真进行研究，才能改进社区矫正工作的现状，使社区矫正工作发挥它应有的效能。
二、社区矫正工作的发展方向和改进措施
（一）加强社区矫正工作立法
中国的社区矫正工作在推行过程中借鉴了许多国外好的经验和做法，但中国毕竟地源广阔、人口众多，有其特殊性，中国特色的社会主义也要求社区矫正的立法应当符合中国的特色。笔者认为社区矫正工作的立法应当从几方面去考虑：一是首先修改现行法律对执法主体的规定，解决这个困扰社区矫正工作首要的问题，将社区矫正执法主体修改为由司法机关承担，使执法主体和工作主体一致。二是制定一部专门的《社区矫正法》与其它法律并行。这是因为，社区矫正工作是一项涉及多方面和多环节的复杂的综合性工作，在其它法律上修修补补是不可能解决社区矫正工作中面临的大量法律问题，只有制定专门的社区矫正法，才能更为有效地解决这些问题。在这部专门法里应对基本原则、适用范围、工作职责、工作程序等加以规定。三是对于不能由这部法律所包含的内容，可以规定各省有权出台一些地方性法规或规章来作为工作依据。四是依据法律法规建立健全社区矫正队伍建设、工作考核、应急管理、监管安全、异地委托、教育矫正、矫正衔接和帮扶工作等制度，如此真正建立起适合中国国情的社区矫正制度。
（二）加强司法所建设，健全社区矫正组织机构
社区矫正工作是司法所工作的重头戏，司法所建设关乎基层的稳定和和谐社会的构建，司法所建设水平的高低直接决定着社区矫正工作质量的高低甚至于工作的成败。应当通过加强司法所的建设来推进社区矫正工作：一是理顺司法所的管理体制，明确在三种模式司法所存在的现阶段，业务指导和人员管理各有侧重的管理体制，逐渐过渡，最终统一形成一种模式。二是统一社区矫正工作人员身份，进行专业考核、择优录用、定编定岗，统一规定为国家工作人员。同时要加强对现有工作人员的专业化培训，增强法律知识，提高他们的执法能力、水平，以期更好地落实社区矫正这项刑事政策。此外，要明确司法所长和工作人员的职级待遇。三是对社区矫正经费的拨付应在县一级财政经费预算中专门给予列支，规定不得挪作它用，并进行检查监督。四是加强司法所的基础建设，地方政府应全力以赴支持这项工作，在办公用房、交通工具、技术装备等方面加大投入，不要让司法所成为一个空壳。
（三）明确职责，加强各部门的配合与协作
法院应当正确理解、适用宽严相济的刑事政策，加强对被判非监禁刑到社区服刑人员的调研，多与社区矫正工作部门联系，了解社区矫正人员的重新犯罪风险，研究判决的精准度。检察机关应明确职责，对社区矫正工作实施法律监督，保障社区矫正工作依法、公正进行。公安机关在法律尚未修改的情况下，应充分履行职责，对矫正人员的一些管理制度应严格执行，与矫正机构密切配合，严防脱管、漏管。监狱部门应加强对罪犯假释工作重要性、必要性的认识，提高假释工作水平，积极协助配合社区矫正组织开展工作，加强与社区矫正机构的衔接。在矫正人员的交接上不仅仅停留在档案交接上，而应当及时向社区矫正组织提供出监罪犯详细的改造情况和重新违法犯罪的预测资料，便于社区矫正组织有针对性地开展工作。社区矫正组织要协调各部门，定期召开联合会议，及时将社区矫正工作情况向有关部门通报，将矫正人员的情况反馈给法院和监狱，加强与有关部门的配合，共同做好矫正人员的转化工作。
（四）充分认识制度建设的重要性，同时增强社会影响力
我国可以参照国外在长期实践中形成的好制度，建立具有中国特色的社会主义社区矫正制度。应该将各省制定的制度进行一次整理，在实际工作中效果比较好的制度在全国推广，对一些内容相同而名称不同的制度统一名称。明确规定建立一些必要的制度，如定时定期向政府或社区矫正工作委员会报告制度；社区矫正人员奖惩制度，表现良好给予减刑，违反规定加重刑罚；矫正人员风险评估制度，可以按重新犯罪的风险大小分设a、b、c、d四级并给予宽严不同的管理等级；矫正工作人员的选拔制度。还可以根据不同地区的情况，允许各地区制定一些规定和办法，如可以颁布《社区服务令》或不同的矫正对象参加矫正项目规定，规定范围内的矫正人员必须从事一定的社区服务工作或矫正项目。也可建立部分矫治中心，试行让部分罪犯到中心参加一定的劳动，并支付一定的报酬。此外，矫正组织还应建立一整套工作制度，如矫正工作衔接制度、矫正人员档案管理制度等。
除此之外，要积极开展宣传工作。可以通过网络、报刊、广播、电视等一切新闻媒体，让社会了解社区矫正工作的目的、意义，扩大社会影响面，增强社会影响力，提高社会对这项工作的认可度。在保障社区矫正制度化的同时，获得社会各方面的信任和支持。
社区矫正工作在全国展开才刚刚起步，道路曲折、困难重重毋庸置疑，但毕竟已走过6年的路程，也积累了丰富的经验。只要坚持不懈，按照科学发展观的思路，坚持中国特色的社区矫正工作实际，假以时日，我国的社区矫正工作一定会不断走向完善、成熟。
