论文摘要 社区矫正是社会管理创新的表现形式和重要内容之一，也是刑罚改革发展的趋势，对现有矫正模式进行分析、评估、反思，找出存在的问题，对构建中国特色的社区矫正制度有重大意义。
论文关键词 社区矫正 社会管理 制度构建
2011年《刑法修正案（八）》将“社区矫正”写入刑法，从立法上全面肯定了社区矫正的刑法性质，必将推动我国社区矫正工作的发展。笔者以此为契机，通过一定的调研活动，对社区矫正工作的现状及相关制度的构建提出一些看法与设想。
一、当前社区矫正工作的现状与问题
（一）社区矫正的适用范围窄、适用率低
西方国家的社区矫正制度具有宽泛性特点。据统计，2000年，加拿大适用非监禁刑的比例最高，达到79.76%；澳大利亚、法国等也在70%以上；英国、日本超过50%；韩国和俄罗斯也达到45.90%和44.48%。我国从2003年社区矫正试点至今，非监禁刑的适用率仍然极低，社区矫正人数偏少。近年来我国缓刑假释的比例只占所有服刑人员的17%以四川为例，每年假释的比例约占在押犯人数的1%左右，缓刑的比例近几年有所增长，但仍不到刑事处罚人数的10%。究其原因主要有：（1）受重刑主义思想的影响，法院在刑罚裁量时不能适用非监禁刑。认为罪犯就应该在高墙和电网的限制下得到惩罚，大量适用非监禁刑，有放纵罪犯的嫌疑。法院对罪犯处刑时仍以监禁刑为主体；（2）社会治安形势严峻，社区矫正措施缺乏，使法院在刑罚裁量时不敢适用非监禁刑；（3）非监禁刑适用条件苛刻，使法院无法适用非监禁刑。非监禁刑种都有严格的适用条件，司法实践中，真正能够符合条件的很少，导致法院无法适用非监禁刑。调研中得知，很多过失犯罪，法院认为可以适用缓刑，但其法定刑已经超过缓刑的适用条件，而无法适用缓刑；（4）地方的一些限制性条件，也约束了矫正人员的范围。在社区矫正的具体工作中，很多地方对纳入社区矫正的罪犯作了一些限制性条件规定，如要具有当地正式户口、长期居住在试点区（县）等。导致很多符合非监禁刑条件，但不符合当地社区矫正条件的罪犯，法院无法适用非监禁刑。
（二）社区矫正的主体不明，职责不清
首先是社区矫正的主体不明。我国社区矫正的对象主要是被人民法院判处管制、宣告缓刑、裁定假释或暂予监外执行的以及被单处剥夺政治权利或附加剥夺政治权利且正在社会上服刑的罪犯。而根据相关规定：“在假释考验期限内，由公安机关予以监督；在缓刑考验期内，由公安机关考察，所在单位或基层组织予以配合；被判处管制的犯罪分子，由公安机关执行；监外执行……由居住地公安机关执行；缓刑罪犯，由公安机关交所在单位或基层组织予以考察；管制、剥夺政治权力……由公安机关执行”。可见，除执行缓刑时公安机关将罪犯交所在单位或基层组织考察尚有法律依据外，公安机关是非监禁刑的执行机关，是执行主体。而依照中央、“两院”“两部”的相关规定，司法行政机关负责罪犯监外执行的社区矫正工作，是社区矫正的工作主体。这种“双主体”模式在社区矫正实践中带来的诸多弊端。最主要的是，造成执法主体与工作主体相分离，执法主体并不负责社区矫正工作，工作主体没有执法权的局面。从长远看，这种模式必将成为制约社区矫正发展的瓶颈。其次，执行主体和工作主体之间的职责划分不明，界定不清。没有明确的职责划分，就难以实施目标管理和考核，就无法调动相关人员的积极性以提高工作效率和矫正效果，甚至出现互相推诿现象。
（三）缺乏职业化和专业化的社区矫正队伍
国外社区矫正机构组织较健全，从业人员专业化水平高。以美国为例，矫正机构一般都设置有专业人员，如缓刑官、假释官、劝导员，并配备非专业人员志愿者。在我国社区矫正工作队伍主要由专业矫正力量（司法所干部、公安派出所民警和抽调的监狱民警组成）与社区矫正力量（社区矫正协管人员、社会志愿者）相结合。而目前的现状是司法所人手不够，公安机关警力不足，大部分区县无监狱无法抽调监狱民警等力量开展社区矫正管理工作。就是现有的在岗人员中，法律、心理等相关专业人员不足30%，尤其是缺乏基本的刑事执法经验，很难适应开展社区矫正工作的要求。同时，由于编制、工资待遇等原因，社会工作者纷纷跳槽，造成了矫正队伍的不稳定和人才流失，不能形成职业化、专业化。而社区矫正协管员和社会志愿者作用发挥不够明显，特别是在广大农村，社区承载功能不强，志愿者资源和志愿服务意识缺乏，社区矫正志愿者主要由村组干部担任，志愿服务带有较强的行政色彩，教育矫正工作往往停留在“登记薄”、“志愿册”上。再者，志愿者大多是经过辖区司法行政部门简单的培训（很多甚至没有培训），就参与到社区矫正工作中。很难保证对罪犯心理、行为的矫治效果。
（四）对矫正人员的监督、管理措施缺乏，矫正形式化较重
从调研情况看，很多地方社区矫正存在监督管理措施缺乏或单一，矫正形式化味浓，没有真正达到矫正的目的。如很多矫正机构对矫正人员只是做个登记、宣读文件、听听汇报等形式工作，真正从思想上、心理上、情感上去教育、感化、帮扶的很少，在农村地区这种情况更为突出。就其原因主要有：（1）工作人员少，任务繁重。从四川的情况看，基层司法所工作人员平均在1—3人，很多农村地区还存在1人所甚至无人所（无专职人员由他人兼职）情况。而且司法所要承担普法教育、法制宣传、矛盾纠纷调解、社区矫正、帮教安置等多项职能，无法按规定逐一落实教育矫正措施，其结果导致教育矫正质量和效果的下降；（2）矫正人员分布面广，居住分散，这对严格落实刑罚执行工作规定，加强对社区矫正人员的走访、调查、考核、奖惩工作增加了难度；（3）部分社区矫正人员无视矫正工作制度，认为社区矫正组织就是为其解决困难的慈善机构；（4）对监护人、具保人不履行监护责任，致使社区矫正人员罪犯脱离监管，如何追究责任的法律规定不明确；（5）监外执行的亲属配合帮教不力，他们中的多数人错把参加社区矫正当作刑满释放。
（五）上位法缺失，社区矫正没有统一法律依据
目前，我国没有一部社区矫正的专门法律，《刑法》、《刑事诉讼法》等对社区矫正均未作出明确规定。实施依据是两院、两部《关于开展社区矫正试点工作的通知》，使得社区矫正制度缺乏必要的上位法支持。各地实施社区矫正的具体依据往往是地方性规定，如四川省社区矫正的依据主要有：四川省委办公厅、省人民政府办公厅转发的《四川省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅、省司法厅〈关于开展社区矫正试点工作方案〉和〈关于开展社区矫正试点工作实施意见〉的通知》，四川省法、检、公、司等联合签发了《社区矫正对象接收工作衔接规定》、《社区矫正对象考核奖惩办法》、《关于依法办理罪犯减刑假释案件实施规定》、《关于依法办理“老病残”罪犯假释暂予监外执行的规定》；省司法厅出台的《四川省开展社区矫正试点工作方案》、《县级司法行政机关公用经费保障标准》、《四川省社区矫正工作衔接规定》、《四川省社区矫正对象考核奖惩办法》、《四川省社区矫正试点工作流程》等规范性文件。
实施社区矫正必将涉及如何实现行刑社会化、经济化、开放化的问题，更是一个长久的、极富挑战性的命题。没有统一的上位法作为支撑，社区矫正就无法可依，很多制度显得苍白无力；没有统一的上位法作为规范，各地关于社区矫正规定就不一致，存在矛盾和冲突。
二、社区矫正的制度构建
（一）调整刑罚结构，扩大非监禁刑的适用范围
随着人类社会刑罚观念的进化，刑罚方法更趋人道，刑罚由重到轻的发展趋势将极大地推动以监禁矫正为主体的现行矫正模式逐步向以社区矫正为主的矫正模式的变革。联合国的一些刑事司法规则，例如《囚犯待遇最低限度标准规则》（1955），《监禁替代措施》（1980），《减少监狱人口、监禁替代措施和犯罪人社会整合》（1985），《联合国非监禁措施最低限度标准规则》即“东京规则”（1990）等，都明确倡导尽可能避免监禁，将监禁作为最后一种迫不得已的手段使用，大大促进了国际社会刑罚制度中对社区矫正的适用。就刑罚结构的调整来讲，笔者认为可以考虑以下措施：
1.将管制改造成为社区服务刑。管制作为一种刑罚手段，是我国的独创。但笔者调研得知，四川省法院近年来管制刑的适用比例一直很低，平均不到1%。2010年前后，适用管制刑在全国也仅有数千起。把一种并不常用的刑种，作为我国刑罚结构的主刑措施，这有损刑罚体系的科学性。因此，可以在借鉴国际刑罚改革经验的基础上对其进行改造，增加公益劳动的内容，改造为社区服务刑。
2.放宽缓刑的适用条件。（1）提高有期徒刑适用缓刑的年限。刑法规定可以适用缓刑的徒刑年限以3年为界不合适。实践中被判3—5年有期徒刑的罪犯占了相当大比例，可以看出我国的轻刑犯标准与其他国家的标准有很大不同。在我国5年以下有期徒刑都应属轻刑范围，而在外国，2年以上就算重刑犯了。因此，可将“被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子”改为“被判处拘役、五年以下有期徒刑的犯罪分子。”（2）增加应当宣告缓刑的对象范围。《刑法修正案八》中增加了对不满18周岁的人、怀孕的妇女和已满75周岁的人，符合条件，应当宣告缓刑的规定。但还不够，应当把那些符合缓刑条件的老病残犯、初犯、过失犯等作为应当宣告缓刑的对象规定。
3.适当缩短假释的实际执行的期限，取消不得假释的限制性规定。刑法规定“被判处无期徒刑的犯罪分子，实际执行13年以上……可以假释；对于累犯以及因杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，不得假释”。这一规定也有些机械。在国外、尤其是美国，对不可改造的罪犯实行的是从根本上剥夺其犯罪能力的刑事政策，在立法上规定了对严重暴力犯罪分子判处没有假释的终身监禁。这一政策和立法的依据是有选择地剥夺犯罪能力的犯罪学理论。而在我国，整个刑罚制度都是建立在罪犯是可以改造的哲学基础之上的，同时对不可改造的罪犯保留着死刑。无论是从刑罚哲学上，还是从实际需要上看，都没有必要在刑法中再做出过长的实际执行期和不得假释的规定。再说，我国实行的是假释与减刑双轨制。罪犯通过减刑照样可以回到或提前回到社会。因此，可以适当缩短假释的实际执行的期限，取消不得假释的限制性规定。
4.建立缓刑犯、假释犯的审前人格调查制度。社区矫正的根据是犯罪人的人身危险性。刑法在缓刑、假释的适用条件中均规定了犯罪人“有悔罪表现，确实不致再危害社会”，才可以适用缓刑、假释。但这些条件过于抽象，难以把握，把这些条件具体化的有效的办法，便是建立缓刑犯、假释犯的审前人格调查制度。审前人格调查制度，是源于美国的缓刑资格调查制度，指在法院判刑前，由专门机构对犯罪人的犯罪背景、一贯表现等进行专门调查，并对其人身危险性，即再犯可能性进行系统的评估，然后将调查与评估报告提交法院，供法院判刑时参考的一种制度。这一制度于1950年在海牙召开的第12届国际刑法及监狱会议上被积极倡导，目前已有不少国家和地区采用了此制度。刑法中建立审前人格调查制度，可以弥补放宽缓刑的适用条件、缩短假释的实际执行的期限、取消不得假释的限制性规定等带来的不足。法院是根据罪犯人身危险性的程度进行重新犯罪的风险预测，决定是否缓刑、假释。而不是简单地从刑期年限上决定是否缓刑、假释。这种刑罚适用方法具有一定的准确性、科学性，也符合社区矫正的目的。
（二）统一矫正主体，明确主体职责
从长远看，将行刑权集中由司法行政部门行使，应是我国行刑法制发展的方向。社区矫正从本质上讲，也是一种刑罚执行活动，属行刑权之列。因此，笔者认为应该将社区矫正的执行权统一归于司法行政机关。首先，从理论研究来看，由司法行政机关执行社区矫正符合理论研究的结论。长期以来，在对刑事司法职能分配方面，大家已经达成这样的理论共识：侦查权、起诉权、审判权和执行权应当分别由公安、检察、审判和司法行政机关行使。由司法行政机关执行社区矫正，符合理论共识。其次，从实务状况来看，由司法行政机关执行社区矫正也符合中国现实情况。我国司法行政机关本身具备刑罚执行职能，具有管理、矫正罪犯的资源和经验，可以满足矫正的“技术性”、“专业性”的要求，无需从零做起、另起炉灶。另外，对于缓刑犯、假释犯而言，社区矫正面临着与监禁矫正链接的问题，两大矫正系统的统一有利于对服刑人员不间断的可持续的教育改造，能取得较好的矫正效益，体现系统的整体功效。将执行权归属于司法行政机关统一行使，改变目前社区矫正执行部门的分散和不统一现状，从根本上解决当前我国社区矫正工作中存在的“执法主体”与“工作主体”不一致的尴尬局面；避免实践中因“多重主体”、“多重负责”导致的“互相推诿”、“都不负责”情况发生。
（三）加强社区矫正立法，以科学的制度规范社区矫正工作
西方国家社区矫正运作都较为规范。具体表现为：立法上有明确的规范性文件，实践中形成统一规范的做法；实体上参与社区矫正的各方的权利义务非常明确；程序上运作有严格的规范保障。以加拿大为例：《刑法典》对社区矫正作了明确的规定，又颁布了专门的《矫正和有条件释放法》。
我国早在2003年就有人大代表提出了关于制定《中华人民共和国社区矫正法》的议案，表明了用完善的法律来保障社区矫正工作开展的强烈愿望。因此，制定一部全国性的《社区矫正法》，对社区矫正的基本原则、基本制度等基本问题作出规定，从总体上规范社区矫正工作是非常必要的。同时，我国的社区矫正还处于试点阶段，从我国立法的实践来看，由于城市、农村、沿海发达地区与内地落后地区的政治、经济、文化以及社区的发展状况有很大的差异，全国统一的《社区矫正法》，很难适应这种差异，因此不宜规定过细。《社区矫正法》中可以授权各地根据实际情况，总结实践经验制定地方性的社区矫正法规，对社区矫正工作作出更为详细的规定。这样，既保证了全国社区矫正工作的统一性，又保证了各地社区矫正工作的差异性。
（四）强化监督管理、完善措施方法，追求矫正效果
强化法律、社会、本人（亲属）和内部的监督，显现社区矫正工作的公平与公正。主要从人民检察院的检查监督、社会力量的监督、矫正人员本人、亲属的监督、矫正机构内部的监督等方面入手。完善措施和方法，使矫正工作落到实处，追求矫正效果。可以运用科技手段，参考美国社区矫正的转向方案、假释和缓刑、家中监禁、中途之家、间歇监禁、劳动释放和学习释放、归假制度、社区扶助制度等，澳大利亚的行为令、社会服务令、家庭禁锢、分阶段禁锢等措施。设计出严厉程度不同的矫正措施，并互相衔接，形成一个完整的矫正体系。因人而异，对每一矫正人员都选择最适合的某一种或若干社区矫正方法。而且在社区矫正中矫正的手段不仅要有思想教育、法律教育、社会道德教育、亲情感化等，还包括就业培训、心理辅导甚至为其提供咨询、帮助其解决困难等。
（五）加强矫正队伍建设，走职业化、专业化道路
社区矫正是一种非监禁的刑罚执行活动，需要有一支素质高、业务精的专门工作队伍来保证其有效执行。我国法律意义上的社区矫正制度是参考西方国家建立起来的。但在大多数国家中，并没有以“社区矫正”命名的、统一的社区矫正执行人员。在一些国家和地区中，执行社区矫正的专业人员主要是缓刑官；在另一些国家和地区中，执行社区矫正的专业人员主要是假释官；在其他一些国家和地区，社区矫正则由缓刑官和假释官共同执行。我国社区矫正虽然是在研究借鉴外国经验的基础上建立的，但由于历史文化传统、经济社会状况和法律理念等的差异，我国不可能完全照搬西方现成的经验。鉴于我国社区矫正兼具有刑罚执行和社会工作两种属性，矫正队伍应当走“专门工作与群众路线相结合”的一贯政策，建立职业化、专业化的矫正队伍。对矫正队伍可以按以下体系配置，设社区矫正官（由具有执法主体资格的国家工作人员担任，作为社区矫正工作的核心力量，领导、指导其他矫正工作者的工作）、教育矫正工作者（司法行政系统取得教育矫正资质公务员担任）、辅助矫正工作者（由社区矫正机构聘用、邀请的社会人员担任）。社区矫正官、教育矫正工作者应当职业化，纳入国家公务员范畴，专门从事社区矫正工作。对辅助矫正工作者，应加大志愿服务理念的宣传，完善志愿者招募发展机制。除原有招募发展渠道外，可以面向高校、研究机构，吸收更多的专业人员和高校学生参与社区矫正活动。应逐步完善志愿者激励奖励机制，可以考虑逐步建立政府为主导的激励机制，全面客观地评估考核志愿者服务成效。遵循市场经济规律，在倡导弘扬志愿精神的前提下，安排适当的补助或奖励。
