论文摘要 近年来，以广州为代表的珠三角城市开始试点进行公共保洁工作的市场化，在最大限度地保证公共财政得到有效利用的同时，也为民生带来新的福祉。然而，由于市场化进程中制度设计的缺陷和配套监督的缺位，致使腐败滋生，职务犯罪已非鲜见。本文秉着堵塞漏洞、预防风险的宗旨，为公共保洁的市场化工作提出完善性建议。
论文关键词 市场化 招投标 解构
近年来，广州、佛山、东莞等珠江三角洲开始逐步试点将公共保洁工作市场化的改革，即摒弃原有的政府统管直管以及提供财务保障的方式，改为通过公开招投标，选取具有市场主体资格的公司进行承包，体现了“市场的事情市场办”的改革思路，从而优化了公共财政的使用效益。改革进行数年来，成效显著，不仅克服了以往“大一统”模式下人浮于事、效率低下的弊病，还间接促进了该领域的市场经济蓬勃发展。
然而，值得引起注意的是，由于市场化带来的主体博弈，理论上必然存在引发恶性竞争的可能性，加上在实际操作中，制度设计存在助长这种不良竞争的缺陷，内外监督机制中措施难以落实到位，都或多或少地加速了该问题的严重化，致使贪腐侵蚀，改革原意被扭曲。笔者所在院最近便查办了首起广州市公共保洁领域的职务犯罪串案，包括某区环卫局的前任局长、现任局长、副调研员等均被立案查处。究其根源，难以抵御廉政风险，自身欲壑难填自然成为主因，但孤掌难鸣，若现实环境中无合适的罪恶土壤，也难以频发职务犯罪。因此外部原因同样成为应当予以反思和借鉴的教训。
一、公共保洁市场化改革存在的弊病
在公共保洁市场化进程中，环境的不透明、暗箱可操作性以及监督机制的不严密均是引致职务犯罪频发的外部原因，主要集中在以下三个环节：
（一）制度设计存在先天性缺陷
众所周知，对于任何一项全新的工作，首要的任务便是建章立制，目的在于以制度规范工作流程，明晰岗责，从而实现既定的预期目标。就政府采购而言，主要依据两部法律，一是《政府采购法》，二是《中华人民共和国招标投标法》，尤以前者为重。在《政府采购法》中，并未对评标条件作出任何设定，而是遵循市场原则和差异化特点，由各评标单位或主管部门自行决定，仅以禁止某种行为的形式予以强制性的约束。与绝大多数招投标领域的职务犯罪案件一致，徇私舞弊过程主要发生于评标阶段。但与其他招投标案件相异的是，公共保洁的评标标准普遍存在定义模糊不清、主观描述词汇过多等弊端，以笔者所查办案件来看，评标打分表里多次出现“部分条款优于招标条款”、“完善”、“明确”等笼统用词，但对何者优于招标条款，如何优于招标条款，何谓完善、明确等均未作出进一步解释。在实际案件操作中，中立评标人为所有投标公司所打的分数均比较接近，相差者仅一两分而已，在此种环境下，作为业主单位的采购人即环卫局，只需刻意将一早设定中标的公司给予高分或满分，则可凭借微弱优势压过其他公司一举中标，值得一提的是，该种操作的成功率极高，几乎为100%。评标标准模糊导致评标裁量权过大，而评标裁量权过大又导致中立评标人功能丧失，由此业主评标人随意、任意评标都为现行制度所允许，更为职务犯罪披上隐蔽不合法的外衣。
（二）监督机制存在自始缺位
由制度设计缺陷带来的一系列负面效应开始传导至其他环节，其中在监督机制上反映尤其显著。由于目前公共保洁领域市场化推进仍属“摸着石头过河”的改革阶段，配套制度普遍存在不完善或缺失状态，且不论“碍面子”“讲交情”等传统人情社会的观念致使内部纪检监督往往流于形式，亦不论群众、媒体等社会力量的阳光监督一直失语，仅就目前最有效的监督——政府或纪委监督而言，也存在着明显缺位。重视事前监督，忽视事中监督，无视事后监督成为常态，这就造成一旦在招投标阶段徇私舞弊行为已经既遂，则作为狙击这种行为的有效制约方式——监督机制将无法发挥应有作用。即便是最受看重的事前监督，也更注重进行程序或文件审查，而非实质监督。举例而言，纪委一般在招标阶段伊始便先行介入，主要审查招标文件是否符合既定规定，招标程序是否符合既定流程。及至评标阶段，有的地区纪委会派员参与评标，有的只是以第三方视角审核评标过程，但无论何者，都无法发现深藏其中的腐败玄机。值得一提的是，制度缺陷仍为职务犯罪的先发条件，即便纪委做到了实质审核，也难以有效反腐。
（三）责任追查存在习惯性难产
由商业贿赂和徇私舞弊结合而成的非公平招投标必然滋生现实性的恶果，中标公司为达致顺利承包合同的预期，自愿或非自愿加大行贿投入，又由于公司本身的逐利性本质，中标人不得不考虑在成本和利润上取得适度平衡，其结果则是以牺牲公众利益为前提的服务水平下降。以笔者所办案件为例，多个承包的公厕出现卫生环境差、保洁人员严重不足、甚至于缺水少水的恶劣状况，直接损害民生权益，也扭曲了党委政府惠民利民的初衷。问题浮于表面，此时若有责任追查机制存在，则可就势发现，顺藤摸瓜，理清所有涉事人的责任。遗憾的是，在我国行政责任追查机制素来缺乏，即便在个别领域存在，也多为空文。因为责任追查机制的前提要件是必须要有常态化的事后监督和定期巡查，以期发现是否存在需要追查责任的情形，但这恰恰正是我国所缺乏的，公共保洁领域也不例外。责任追查机制的“习惯性难产”使得公共保洁领域最后一道拒腐防变的阵线和“亡羊补牢”的举措也一并丧失，在惯常模式下，只能通过民众出于愤怒、指责等负面情绪造成媒体曝光，或通过举报、投诉等求助于司法追究机制才得以纠正。迟来的正义非正义，对贿赂的滞后性处置和被动性容忍带来的是干群矛盾突出、公信力大幅丧失、政府社会管理职能削弱等一连串难以补救的后果，也在客观上增加了维稳的难度。
二、对公共保洁市场化相关主体的法律解构
公共保洁领域的腐败已非短期问题，而是长期以来制度倾斜和机制不完善导致的深层次毒瘤。要根治毒瘤，必须内外双管齐下，既动刀割除，又用药清理，才能彻底痊愈，因此，光从外部进行机制完善并不能获得全功，需从内心根源上尽可能的劝阻贪腐之念。这便属于道德的范畴，而道德并不具备强制约束力，因此解决问题的方法最终落到了以国家公权力为后盾的法律头上。法律是最低限度的道德，以法律的视角检视公共保洁市场化的相关主体，将极大地有助于从思想本源上预防职务犯罪的发生。
商业贿赂一般存在双方，一为受贿方，二为行贿方，有时会出现第三方，即斡旋方、中介方，本文仅从最常见的双方模式进行解析。就受贿方而言，以权谋私乃是从古至今困扰社会许久的弊病，无制约的权力则为权欲，健全内部监督机制不失为一个好的方法，由于不属本文讨论范围，不予展开详述。从法律角度而言，刑法对受贿者的惩处不可谓不严厉，但铤而走险者依旧不在少数，若仅仅归罪于受贿者自身想贪、愿贪未免过于片面，而我国实情在于行贿之风盛行，商者以人情、金钱寻找捷径观念浓厚，对官员腐蚀力度不断加大，客观上助推了贪腐风气。
在公共保洁的市场化进程中，作为业主代表的负责单位由于缺乏有效制约，专家库的调和作用亦未能显现，因此具有“一票定乾坤”的绝对性权利，在此背景下，只需通过行贿确定的一方，就能达到效益的最大化，且只耗费最低限度的成本，可控因素较多，成功几率大。且该种暗箱操作具有极强的隐蔽性，除非司法机关以侦查手段调查，否则难以发现，客观上促使不法企业和公司愿意冒此风险。其次，公共保洁的项目承包具有延续性、固定性的特点，以三年到五年为一个区间，需要重新招投标及选择承包公司，使得行受贿双方的“合作”处于长期稳定状态，行贿方更乐意花费大量金钱来巩固双方的腐败关系，以期获得长期性利益；最后，相对于承包项目获得的巨额利润，行贿成本相对低廉，即便东窗事发，也可以转移阵地，或重新成立公司改头换面，或更改注册登记另行投标，继续维持商业资产的增值渠道，事实上，这也是行贿之风杀而不绝的重要原因。
三、对完善公共保洁市场化的建议
欲求完善，制度先行。公共保洁市场化暴露出的漏洞和问题大部分是由于体制存在不足而造成的，因此建章立制成为堵塞漏洞、预防风险的最佳也是最便捷的途径。笔者认为，应当从以下三个方面着手：
（一）构筑社会诚信体系
腐败归根结底属于违背诚信，不仅违背法律诚信、道德诚信，也违背了市场诚信，因此构筑社会诚信体系，加大诚信在社会生活中的权重，是可谋之道。具体反映在公共保洁市场化中，主要就是企业廉政档案的建立与完善。一是善用检察机关的行贿查询档案，争取建立全国联网的行贿查询数据信息库。为了防止不法企业利用变更登记或重新成立等方式进行规避，建议同时设置包含法定代表人及公司注册登记信息的双重数据档案，此举亦是对个人诚信与企业诚信相衔接的一个有益尝试，符合两者中任意一点即视为存在行贿污点，应当禁止或限制其参加政府工程招投标，加大企业违法成本，增强震慑力。二是将行贿档案与招投标程序融合，有条件的部门可在招投标流程中前置一个程序，将所有参加投标符合条件且确定无行贿污点的公司列入合格供方库，以备进入选评阶段。目前，笔者所在院便在一家驻区国企开始试点合格供方库，收效良好，不仅从源头上把住了关卡，实现了对腐败的“零容忍”，也扼杀了官员贪念的滋长苗头。
（二）完善评标流程
评标是公共保洁市场化流程中最重要的一环，也是权力最集中、最容易滋生腐败的一环，应当予以重点完善。一是增加专家库的中和作用，可考虑增加专家库成员评分权重，进一步限制业主单位权力，也可以考虑另行设置备注说明，要求业主单位打分高于专家库成员的必须说明理由。二是对评标标准进行细化。标准应尽可能具有地方性特色，与该项目的实际情况紧密结合，采取“标准随项目”原则，除一些大局原则标准保持一致外，实施多个项目、多个标准的策略。实在无法进行量化的，也应详细叙述说明，专家库成员和业主单位进行打分时须作相应备注，并一起存档待查。三是加强事中及事后监督。这是最关键的环节，在事中监督时，可考虑由政府或主管部门派员参与评标，也可由纪委派员进行全程监督。事后监督方面，由纪委或监察部门对评标文件进行实质审核，重点审核业主单位评分高于专家库成员的原因说明，以及无法量化标准打分的备注说明。另外，应重视工程结束后的维护保养后续跟进，除责成业主单位定期进行情况汇报之外，政府应以设置如邮箱、微博、现场会等为畅通投诉渠道的方式，形成对公共保洁工程项目的全方位监督。
（三）强化刑法惩戒
在刑事立法上，在贪污贿赂方面当初更多地考虑到对腐败官员的重惩，而忽视了对行贿人员的惩戒，因此行贿人若如实交代所有事实，可免予刑事处罚的特殊规定使得行贿犯罪的往往走向轻刑化、缓刑化甚至不起诉化的畸形道路，助长了行贿之风，也从侧面加大了对官员廉洁体系的冲击力度。且刑法并未对行贿人进行财产方面的严厉处置，相对于靠行贿而获取的暴利而言，难以对不法商人及企业造成根本性的影响。因此建议立法者应从维持社会市场体系正常运作的层面出发予以考虑，进一步加大对行贿犯罪的惩戒力度，对屡次进行行贿犯罪的个人应当适用累犯规定进行从重从严惩处，对单位则应处以大额罚金，形成对公司资产的强力钳制，进一步抑制社会行贿之风的盛行。在司法操作方面，检察机关应关注行贿查处及量刑问题，视行贿和受贿同等关键进行重点查处，并在后续逮捕和起诉上予以全程跟进，充分运用量刑建议、抗诉等形式，避免行贿轻刑化，从而确保不枉不纵，罚当其罪。
