论文摘要 随着中国法治建设的不断进步，行政非诉案件发展迅猛，行政非诉执行存在着各式各样的问题。检察机关作为我国宪法规定的监督机关，在行政非诉执行中同样具有监督权，维护公平正义，促进司法公正，督促行政机关依法行政等方面对检察机关行政非诉执行监督都有着必然的需求，只有及时启动，不断深化监督方式、范围，才能更好实现行政非诉执行的检察监督。
论文关键词 非诉执行 行政检察 检察监督
近年来，随着中国法治建设的不断进步和法院、行政执法机关内部对执行和执法工作的逐渐规范和完善，非诉行政执行工作取得了很大的成绩和进步，但执行难、执行乱等问题仍没有得到根本解决。我国法定的法律监督机关是检察机关，其主要承担着刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼等三大诉讼活动的法律监督，但一直以来作为其重要组成部分的行政非诉执行监督更是处于缺位状态。加强对行政诉讼特别是行政非诉执行监督的理论研究和实践探索具有重大的现实意义。
一、行政非诉执行概述
非诉行政执行，是法院依据《行政诉讼法》，针对公民和法人等其他组织，既不提起行政诉讼，又拒不履行已生效的具体行政行，根据行政机关或行政裁决行为确定的权利人提出的申请，采取强制执行措施，使行政机关的具体行政行为得以实现的制度。其设立的目标在于兼顾保障人权和保证行政效率。采用非诉讼的方式，程序简单，可以确保在很短的时间结束具体行政行为的执行。同时通过对行政非诉执行的审查，禁止了违法的具体行政行为进入执行程序，避免相对人的的合法权益在没有提起诉讼的情况下受到严重侵害。这几年，我国行政非诉执行的实际发展，由于受到一些因素的制约，很难实现确立制度的预想。
二、现行行政非诉执行存在问题
（一）司法权和行政权交叉混乱
最高法曾经出台过关于执行《行政诉讼法》的若干司法解释，其中有明确规定对于法律、法规没有明确授予行政机关强制执行权的行政机关，行政机关可以向法院申请强制执行。可见，对于没有被赋予强制执行权的行政机关，在处理非诉行政案件的时候，依法向法院申请强制执行是保障行政权得以有效实施的重要保障。但同时根据相关法律规定，有些行政机关是被授予行政强制执行权的，致使将属于司法权范围的审查裁断权和属于行政权的对具体行政行为的执行实施权均归于法院。行政权和司法权应相互配合，而不是相互侵蚀或者相互抵触，这直接影响到公民权益的保障。
（二）现有法律规定简单笼统，操作性差
最高法的《<行政诉讼法>司法解释》里面第九十五条是规定对于有些具体行政行为，法院是裁定不予执行的：明显缺乏事实根据的；明显缺乏法律依据的；其他明显违法并损害被执行人合法权益的。但这里对于“明显”的定义如何判定，如何审查，法律法规或相关司法解释没有给予明确准确的规定，直接导致在具体司法实践中过于笼统，操作性不强。再如，第九十三条又规定了法院受理行政机关申请执行案件后，由行政审判庭组成合议庭进行合法性审查，裁定出是否准予强制执行；如果确定需要采取强制执行措施的，由法院负责强制执行非诉行政行为的机构进行执行。但就具体的审查程序并无可操作性的规定。故笼统地法律规定导致行政非诉执行无法发挥应有的司法监督作用，违背了行政非诉执行设立的目的。
（三）执行的模式导致权责分离
根据法律规定，法院是在审查的基础上作出是否准予强制执行裁定，按照权责一致原则，如果法院在审查过程中因自身原因导致了失误，而且给被执行人造成损失的，法院应当承担相应法律责任。可是实际上，我国现行的法律还没有对人民院如何承担责任、怎么承担责任作出明确的规定。《行政强制法》中也只规定了对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处理，但并未规定法院承担的责任。而最高法的有关规定更是直接认为行政非诉无论合理与否，造成错误的的相关责任是归咎于行政机关的，法院就算由于自身原因做出的裁定有错误，也没有承担任何法律责任的必要，这其实已经严重违背了权责相一致的法治原则。
（四）行政非诉案件执行期限长，执结率低
根据行政诉讼法和行政诉讼法司法解释的规定，对非诉行政执行的实施程序没有详细的规定，而行政机关申请执行其具体行政行为的案件，由于受多方面因素的影响，有些案件的情况比较复杂，执行工作的难度也比较大，故法院执行效果并不佳。例如：房屋征收补偿、涉及土地违法需要拆除的强制执行等常见社会敏感案件，经常由于执行难度较大，法院执行起来难以把握，执行成功率较低，而引发社会矛盾。
三、在行政非诉执行中检察监督权的依据
我国《宪法》明确规定了人民检察院是我国的法律监督机关。《行政诉讼法》（2014年修订版）第十一条也再一次明确规定人民检察院对行政诉讼实行法律监督有权。这里虽然各种法律还没有明确指出检察机关对于执行中的行政行为是否有监督权力，但在法律实质上，其实包含对行政执行过程中的监督。因为对于审判活动，广义上说既包括了诉讼活动，也包括了执行活动。在我国国家司法权的体制及其权力配置采取的是法院、人民检察院共同行使的模式，其中法院行使审判权，人民检察行使法律监督权力。国家的审判权由法院行使，而国家的法律监督权由人民检察院行使。宪法关于我国建司法权力配置模式和运作方式的规定，就决定了行政非诉执行中的检察监督权也是检察机关三大法律监督权力的中的重要一个。
检察机关是为保障行政法律统一正确实施而进行的法律监督，是对公权力的监督。因为检察机关是国家法律监督机关，必须确保法律正确实施、行政机关依法行使行政职权，如果检察机关允许法院在非诉强制执行中出现明显的的违法行为，那相当于检察机关没有履行自身的法律职能，所以对行政非诉执行活动进行监督完全符合行政检察的属性和定位。
四、检察机关行政非诉执行监督的必要性
（一）完善中国特色社会主义检察制度必然需求
我国特色的社会主义体制下，检察机关依法对包括行政诉讼在内的三大诉讼活动实行法律监督。但是一直以来，检察机关法律监督中最为薄弱的就是对行政诉讼的监督，是检察机关行使法律监督职能的一块短板。检察机关应该自觉地加强对行政诉讼活动规律的研究和探索，全面开展对行政诉讼的监督，同时也必须加强对发展迅猛的行政非诉执行案件，把对行政非诉执行案件的监督作为行政诉讼监督工作新的增长点，以改变行政诉讼监督长期薄弱的局面，从而推动中国特色检察制度的全面健康发展。
（二）促进司法公正，推动法制建设的必经之路
法律来源于实践，作用于实践，并在实践中不断完善，行政非诉执行也一样，我国立法对行政非诉执行制度的设计其主要目的在于通过审判权对行政权的监督来实现“控权”维护正当行政行为之目的。然而近年来，行政非诉案件发展迅猛，在很多法院的受案数量已经远远超过了行政诉讼案件，而司法实践中，法院对行政非诉执行案件处理存在着各种问题，一是法院主导整个过程，当事人和案外人权利难以保障；二是现有执行措施不足，影响执行力度和效果；三是司法权与行政权冲突后，具体行政行为效力打折扣；四是一旦法院在出现错误决定后，救济困难。这些就迫切需要检察机关积极探索当事人和以及当事人以外的相关人员的权利保障，以及行政权如何延续，以及司法权如何介入违法行政等问题。
（三）促进行政机关依法行政，严格行政程序的迫切要求
当前随着社会法律意识不断加强，行政机关依法行政的意识和理念有了很大的提高，但在具体行政行为实施过程中，仍大量存在违反法定程序、认定事实不清、适用法律错误、程序遗漏等损害当事人合法权益的事情时有发生。通过检察机关监督法院在行政非诉案件中司法审查和具体执行工作，一旦发现行政机关的具体行政行为过程中有违法情形的，可以及时予以纠正。
（四）确保行政相对人的合法权益能够不受侵害
近几年，行政非诉案件在法院受理的案件中比例逐年增长，已经远高于行政诉讼案件，这在很大程度上也说明了被执行人的法律意识淡薄，对于具体行政行为所确定的义务置之不理，而现行法律并没有对相对人不服法院审查裁定如何救济作出规定，行政相对人的合法权益往往无法得到有效保护。检察机关监督法院的行政非诉执行审查活动，督促法院加强对具体行政行为的合法性进行严格审查，可以避免不符合法律规定的具体行政行为得到司法保护，损害行政相对人的合法权益。
（五）促进社会管理创新，构建和谐稳定社会的必然要求
行政机关行政管理效果的好坏，直接关系着整个社会的和谐与稳定。检察机关把行政非诉执行监督作为促进社会管理创新的切入点，通过维护司法公正，促进行政机关依法履行社会管理职责，同时对在履行监督职责过程中发现的行政机关在社会管理中存在的漏洞，及时提出检察建议，有效防止和化解各类社会矛盾，维护好重要战略机遇期的社会和谐稳定。
五、检察机关行政非诉执行监督的实现
（一）对行政非诉执行监督的启动
如何启动行政非诉执行监督，一般情况认为最少有两种，一种是通过检察机关在日常办案线索中自己发现的，另外一种是当事人自己向检察院申请，这两种缺一不可，相辅相成，可以防止行政机关由于各种原因没有申请，延误申请，甚至于放弃申请，导致其作出的行政行为被实际作废，没有任何效力和意义。
（二）对行政非诉执行监督的内容
首先针对法院的司法审查活动，检察机关可以从以下几个方面进行监督：一是申请执行的具体行政行为是否符合受理的有关规定，法院是否可以依法执行。按照我国法律规定，除涉及税的征收等相关行政部门法规定了行政机关的行政强制执行权，其他具体行政行为一般法院都可以依法受理。二是法院是否尽了合法性审查义务。包括：（1）主体是否适格。申请人是否有法定职权；是否有事实依据；具体行政行为适用法律、法规是否正确；行政机关是否滥用了职权；是否符合法定程序。对于被申请执行的具体行政行为有明显的错误的，并损害了被执行人合法权益的行为，而法院是否裁定准予执行。（2）具体行政行为是否存在违法情形。监督行政机关作出的具体行政行为，其程序是否合法，适用法律是否正确，处罚是否显失公平，是否存在怠于履行职责等违法情形。
（三）行政非诉执行监督的方式
行政诉讼法规定了人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督，对于发现的问题，有权利依照审判监督程序提出抗诉。而且行政非诉执行监督方式应当区别适用检察建议和检察意见，多采用指导的方式，采用较为缓和的检察建议，不至于激化矛盾，还能优势及法律效果。
六、结语
进一步强化检察机关对行政诉讼的监督，尤其是对行政非诉执行的监督，依照检察机关自身的有限性、程序性和非终局性的特点，在不扩大检察权的前提下，会对法院的、行政机关依法行使行政过程相关权利有着积极的作用。
