论文摘要 行政公益诉讼，尤其是由检察机关提起行政公益诉讼是近年来理论和实务界研究的重点话题。检察机关作为国家的法律监督机关，依职权可以对危害公共利益的行政行为或行政不作为提起诉讼，且在实践中早已出现相关案例。本文从行政公益诉讼的概念及实施现状入手，着重探讨工作实务中检察机关提起行政公益诉讼的主体地位、受案范围、启动程序、人员配备、诉讼程序等具体实务问题。
论文关键词 检察机关 行政公益诉讼 制度设计
党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的规定》（以下简称“规定”），规定中明确提出要探索建立检察机关提起公益诉讼制度。习近平总书记在关于此规定的《说明》中提出：检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正；由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。
一、行政公益诉讼的概念和实施现状
公益诉讼的目的是维护公共利益，而何谓公共利益，在理论界至今都没有明确广泛的共识。根据我国行政法、行政诉讼法理论，行政公益诉讼，是指没有直接利害关系的公民、法人或其他组织认为行政机关的违法行政行为侵害了社会公共利益，在法律法规赋予诉权的情况下，以自己的名义提起行政诉讼的一种诉讼类型 。
现行行政诉讼法及其司法解释明确规定行政诉讼的原告必须与具体行政行为有直接利害关系。而实际情况是行政机关违法行使职权或者不作为造成对公共利益侵害的案件，如国有资产保护、生态环境和资源保护等，由于直接利害关系，公民无权提起诉讼，这种传统的原告主体适格理论对行政公益诉讼大为不利，加之普通民众对行政公益诉讼没有热情，导致实务中真正的行政公益诉讼少之又少。因此，探索建立由检察机关提起行政公益诉讼显得尤为必要。
二、 检察机关的诉讼地位
行政公益诉讼中检察机关以何身份提起诉讼，是近年来理论界争论的焦点。通过梳理相关文献，概括有多种观点，如原告代理人说、公益代表人说、当事人说、公诉人说等。笔者认为，检察机关虽为法律监督机关，但在行政公益诉讼中，其代表的是广大的公民，可将其认知为不特定的多数人原告，即特殊原告。它的特殊性可通过一些制度性设计体现出来，如说检察机关提起的行政公益诉讼，法院必须立案受理；对于败诉的案件，不存在国家赔偿的问题等。笔者认为，行政公益诉讼中的检察机关主体地位，事关整个诉讼过程，意义重大，这需要相关配套程序的制定和国家立法、司法机关的协调配合。而作为实行者的检察机关不必过多纠结自身法律地位的名称，只需明确自身的权利义务，待国家制定明确法律法规，严格依规定执行。
三、行政公益诉讼的制度设计
（一）受案范围
1.严重损害公共利益的具体违法行政行为。现实生活中造成严重损害公共利益的具体行政行为并不在少数，但大多数并未被诉诸法律，但客观的损害事实是存在的。这种情况最典型的例子莫过于地方政府为了经济增长，将可能造成污染的企业的招入，以行政命令的形式允许其排污，进而造成大面积的环境污染，而公民个体基于行政压力、经济能力、利益观念和传统的原告适格理论，不敢起诉、无力起诉。针对此类具体的违法行政行为，检察机关当然可以依职权进行行政公益诉讼。
2. 严重损害公共利益的行政机关不作为。主管交通安全、卫生环境、市场流通等领域的行政机关，都肩负相应的职责以保障社会、经济平稳运行。但实际情形是，行政机关不作为导致的公共利益受损现象越来越多。还是以环境保护为例，近几年我国的环境日趋恶化，雾霾问题、排污问题突出，从某种意义上来讲，这与各地的环保部门行政不作为有着密不可分的关系。因此，赋予检察机关针对行政不作为提起行政公益诉讼的权力，在当下尤为必要，这不仅能有力督促行政机关勤政高效，切实履行自身职责，而且通过个案积累，真正扭转地方政府忽视环境保护等错误的意识。
此外，有观点认为对于严重损害公共利益的抽象行政行为，如行政机关发布的决定、命令等，检察机关也应该提起行政公益诉讼，以有效防止行政权力的滥用。笔者认为，根据我国的基本国情，当下并不适宜规定过宽的行政公益诉讼受案范围。特定行政机关对自身行政领域更为熟悉，也更具专业性，如果将抽象行政行为也纳入监督范围，检察机关难以有足够的精力、力量对所有的抽象行政行为进行诉讼。
因此，检察机关提起行政公益诉讼，应严格限定其受案范围，即仅针对于那些无直接利害关系人、涉及公共利益受损的行政行为或行政不作为，检察机关方可提起诉讼，以避免过多的诉讼给行政机关带来的累诉和其他影响工作效率的负面效应。有鉴于此，笔者建议在立法、司法部门加快制定相关工作准则的同时，可结合“说明”中提到的国有资产保护、国有土地使用权转让和生态环境和资源保护等领域入手试点改革，待相关配套程序、规定完备、各地检察机关运用成熟之后，再全面铺开，以期真正发挥行政公益诉讼的监督作用。
（二）案件受理与启动程序
案件来源主要为两种情况：一是公民、法人或其他组织的控告检举；二是检察机关依职权主动寻找、发现的违法行政行为和行政不作为。笔者认为，对于案件线索，可参照检察机关职务犯罪案件线索来源的模式，采取主动介入与被动接受相结合的原则。
对于控告检举的案件，检察机关应严把立案关口，只有对确有发生损害公共利益的案件才予立案。在程序设计上可借鉴职务犯罪侦查的初查模式，设置立案审查时间，待查证属实方可立案。对于那些无中生有、恶意诉讼或借机炒作的案件则坚决不予立案。
对于依职权主动发现的案件，检察机关需明确以下两点，方可启动行政诉讼程序。第一，缺乏与行政行为有直接利害关系的公民、法人和其他组织。第二、在所有可以选择的冲突救济手段之后，方可以选择诉讼手段。
（三）科室管辖与人员配备
目前，各级检察机关都设有民事行政检察部门，其职责是对法院的民事、行政判决、判决执行情况和审判人员违法行为进行监督。笔者认为，检察机关进行行政公益诉讼，其负责具体工作的部门应当为民事行政检察部门，理由为相较于其他部门，该部门对于行政诉讼更加专业，具备相应的调查权限和诉讼经验，且针对于有学者主张在设立行政公益审查起诉科，以专门从事行政公益诉讼工作的观点，笔者认为从检察机关体制改革的角度上看由已经存在的民事行政检察部门负责可行性更高，毕竟设立新部门涉及人员编制、财务保障等诸多问题。而且，根据检察体制改革精神和相关省市检察改革试点工作的成效看，检察体制改革趋势必然是通过业务部门的整合以精简检察机关的内设机构，突出案件查办的主体地位。因此，由现行的民事行政检察部门负责该项工作更为适宜。
（四）调查取证与诉前程序
实际工作中，行政公益诉讼案件的调查，笔者认为可以借鉴职务犯罪案件的初查制度，赋予民事行政检察人员向有关单位和个人调取证据，包括询问、勘验、检查、鉴定等手段。
为了充分利用行政机关内部的监督、纠错机制，节省司法资源，有必要设置相应的诉前程序，即针对行政机关的违法行政行为或行政不作为，先行发出检察建议，督促该行政机关依法履行自身职责，并明确注明，在一定期限内，如果该行政机关置之不理，没有及时修正，检察机关将依法提起行政公益诉讼。对此，笔者认为可以借鉴习近平总书记关于《决定》说明中提到的建立督查起诉制度、完善检察建议工作机制入手。
