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WTO和司法改革

2015-07-04 09:59 来源:学术参考网 作者:未知

讨论司法改革,首先要搞清楚我们司法改革的目标是什么,我们要朝着哪个目标进行司法改革。近年来,各地法院司法改革确实迈出了可喜的步伐,而且卓有成效。但是,每一个地方的做法并不一样,有的做法是好的,有的做法是否符合我们改革的目标还值得探讨和研究。如:有关院长接待制,是否符合司法独立性,还有待进一步的思考。
  我个人认为,司法改革应从以下几方面考虑:
  第一,司法改革的目标是进一步增强司法的独立性。这个司法的独立,是从体制上考虑的,有人认为这是整个体制完善的关键,我同意这种看法。同时我想强调,司法独立不仅是体制完善的问题,而且是一种公正的程序,它是正当程序的表现。就是说:当事人打官司好比是一场竞技比赛,法官实际上是裁判,(从民事上讲)当事人好比是比赛的双方,法官作为裁判,假如在吹哨时不是独立的,受多种因素影响等等,那么这样的法官来吹哨可能就是黑哨,不是公正的裁判。因此,裁判的公正、独立才是整个比赛获得公正的前提,应当从这个意义上考虑司法独立。没有公正的程序就没有司法独立,从程序的意义上来理解它,它的价值是无法估计的。很多同志都提出,我们的传统是重实体轻程序,这对我们观念的影响是不是根深蒂固的?在程序的公正方面,我们缺乏这种观念,这可能是东方法律与西方法律的一个比较大的区别。在审判实践中,重实体轻程序这种现象仍然比较严重,所以我们现在如果特别强调程序的公正,当然首先要强调司法的独立。
  在当前,中国强调司法独立,要处理好各方面的关系,首先,要处理好与立法机关的关系。我们通常讲司法机关由人大产生,对人大负责,受人大监督,它的含义如何理解?有人把它理解成上下级隶属关系,这种理解是不对的。WwW.133229.COM向人大负责的本质含义是,就严格执法、公正裁判这一点上,司法机关履行了职责,就是最好的对人大负责。这里讲的对人大负责,就是对人民负责、对法律负责,决不是行政上下级隶属关系的负责。人大的监督,我认为是事后的、间接的、抽象的、一般的监督,同时这种监督是集体性的。这里特别涉及到人大是否对个案实行监督的问题,这曾在全国人大引起了激烈的讨论,我个人是不太同意这种提法。首先,它无法确定个案监督的范围。如重大案件的标准很难界定。其次,从民事角度上,我们强调个案监督表面上看是加强了人大的权威,但实际上,使人大从最高的监督机关成为处理个案的具体机构,这可能就降低了人大的地位。而且从民事方面来说,人大陷入到具体的民事案件后,将会陷入到无止无休的双方当事人的利益纠缠之中,如果支持一方当事人,那么另一方当事人就会无止无休的找你,甚至上访,这样就会极大地损害人大的权威。特别是如果人大作出一个错误的决定,就会涉及到国家赔偿问题,这样就会使人大处于一种很难堪的境地。同时,个案监督会有损司法的独立性,因为如果最后由人大来决定个案的裁判,在某种意义上讲是代行司法权力,这的确同我国宪法的权力分工原则不相适应,而且在一定程度上代替司法机构行使职权,这恐怕对加强司法独立不会有更大的好处。特别从程序正义、程序公正的角度讲,假如我们允许人大对个案监督,那么对这个程序如何设计,将会遇到很大麻烦。如果从程序正义的角度讲,在没有一套公正的程序保障的条件下,是不是能够获得真正的正义,我觉得这还是值得研究的。如当事人如果对人大的决定不服,如何给当事人以救济,并且以什么程序给予救济,怎么去上诉等,它都没有一套公正的程序,在没有公正程序保障的情况下很难达到预期的正义的效果。总体上,我认为司法公正问题,最终要靠司法机构内部制度的完善和整体上提高法官素质来解决。当然,外部监督不是不重要,也很重要。
  其次,要处理好司法与行政的关系。按照wto的要求,要强化司法的独立性,但这并不意味着行政机关不能调处任何纠纷,关键是行政机关有没有最终解决纠纷的权力。让谁最终解决纠纷,这是关键。行政和司法的界限必须明确,只能由法院拥有解决纠纷的最终权力,如果这个问题不能明确,行政机关拥有最终解决权,这就不符合wto的要求,同样也很难说是符合法律的要求。从实践来看,在这方面确实还有许多的问题值得探讨,如有的地方规定,企业在撤销以后,由行政机关组织清算小组清算,这个规定是不是合法值得讨论。但是我们必须明确,行政机关无权这样做,而且这样做会使行政机关陷入到将来的民事争议程序中去,表面上看是扩大了行政机关的权力,实际上会造成无止无休的麻烦。这里的关键原因是,它们不是最终解决纠纷的机构。这样的问题最终只能由法院决定,清算小组应该由法院决定,怎么能由行政机关来决定呢?现在就出现了不少行政机关被起诉的情况,这就是没有划清行政和司法的界限。分清这个界限,从实践来看,要正确区分行政职能和司法职能的界限。司法不能受制于政府配合行政中心任务的目标,如基层人民法庭有的成了地方政府的具体执行机构,配合政府从事计划生育、收粮征税等工作,有损于司法机关的形象,还有一些地方司法机关和企业搞共建,这也可能影响司法公正。以上两点是从外部独立来说的。
  从内部独立来说,我们首先要讨论的是,司法独立,是不是仅仅指法院的独立?法官的独立是不是包含在司法独立特有的范畴里。法官个人在行使司法审判权时,是否处处都要征求领导的意见,这确实是一个值得讨论的问题。确实我们承认目前我们法官的整体素质不高,但是从长远的角度看,司法独立不仅仅是法院的独立,而且还应体现为法官的独立,即法官行使审判权的独立。在独立行使审判权这一点上,法官都应当是平等的。但是,在很长一段时间以来,在司法领域行政权和司法权不分的现象十分严重,应该讲在一定程度上行政权代替司法权,这两个问题的界限也没有划分得特别明确。我们当前的司法改革,首先涉及的是审判委员会的功能问题,这一问题一时间引起很强的争论。我个人认为审判委员会对于保障裁判的公正、审判的质量,在历史上确实发挥过重大的作用。但是,法官队伍的整体素质有所提高,当前按照司法现代化的要求,审判委员会的功能恐怕需要重新探讨和认识。我觉得从程序公正的角度上讲还是存在一些缺陷的,因为按照程序公正要求,应当有回避制度,但是在审判委员会存在的情况下,当事人很难做到申请谁回避;按照公正的程序,当事人应当有当面陈述的权利,但是在审判委员会存在的情况下,当事人很难实现这种权利;按照公正的程序,审判应当公开,公开是最重要的公正程序,但在审判委员会存在的情况下,这些都很难做到。特别是,我们考虑到,过多地由审判委员会讨论案件,使法官产生办好办坏与自己无太大利害关系的心理,对公正裁判案件缺乏强大的责任心,这样就造成即使这个案子出现问题,也是由集体负责,集体负责实际上就是无人负责。我觉得很长一段时间以来实行的“错案追究制”,在实际中效果很小,与这一点恐怕也有关系。集体负责实质上是无人负责,因为你不知道应该对谁追究责任,长此以往,是不利于我们法官队伍整体素质提高的。这是一个连环套,越加强审判委员会的职能越不利于提高法官的素质,法官素质不高又要更加强调审委会的职能。我认为倒不如实行法官独立责任制,真正的由法官独立行使职能,独立行使审判权,由法官对自己的裁判负责,这样才能形成巨大的压力,来促使他不断地上进,从而保证法官独立后的裁判公正。所以,我认为我们改革不应强化审判委员会的职能,而是尽量弱化它的职能,充分强化法官独立审判责任制。
  第二,司法改革应当强调司法的权威性。对于这一点,在实践中,认识很不够,不仅是群众,有些领导干部,甚至是中层以上领导干部认识也很不够。其实我们讲法治,最终要明确司法的权威代表着法治的权威;司法没有权威,法治就谈不上权威。如果我们要将依法治国,建设社会主义法治国家作为治国的基本要求,就必然而且必须要提高法院的地位,使司法成为解决法律争端最权威、最具有约束力的方式。而政府行为和私人行为对法律的依赖,应当转化为对法院的依赖,法院应当不仅是独立裁判的机构,而且是督促机构和个人严格守法的机构。司法什么时候有权威了,我们国家的法治什么时候才真正有希望了。所以强化司法的权威性,应当作为我们改革的一个重要目标。那么这里有几点需要讨论。
 

 第一,对法院生效的判决必须执行,不能以实事求是等名义对生效的判决反复提审、反复查处。有一个案件经过六次审判,最终还是回到最初的结果,有的甚至出现七、八次审判。对于这一点,有的学者批判我们的裁判没有终局的效力,这一说法不一定对,但是确实在一定程度上反映了提审、复查等制度中所存在的问题。我不是说程序上讲它不符合程序正义,但从司法的权威性上讲,这是严重损害司法权威的。如果一个领导批个条子说复查,这的确损害司法的权威。另外,对二审以后进入审判监督程序的,程序已经走完了,我们只能推定这个裁判是公正的,我们没有办法确定经过多少次审判,最后确定的结果才是公正的,只能认为经过了这个程序,最后推定它是公正的。这种多次重复进行审判的作法不仅影响生效判决的效力,而且是一种严重浪费司法资源的行为。
  第二,我们讨论司法权威,是不是说法院什么都管,什么都能管。我认为法院既然是解决纠纷的最终机构,那么所有的纠纷都应该提交到法院来解决;司法在任何时候,权限都是有限的,所以美国讨论可司法性问题,就是说某一纠纷它能不能到法院来解决。过去我们对这一问题讨论不够,后来有几个案件涉及这个方面,大家才认为这是一个问题。如北大那个告学位委员会的问题,我觉得如果纯属学术的问题,司法界不宜过多地介入,除非它违反了一种程序,那么应该给予一种司法的救济。但是,如果假如说纯属一个学术的评判,我看司法最好不要介入,否则司法代替了一种学术的评判,这是一种比较危险的作法。司法在任何时候,它的权限都是相对的、有限的;同样,司法的资源也是非常有限的,如果我们非要管一些我们根本就管不了的事情,那么执行起来也是相当困难的;最后,管的执行不了的话,也会损害司法的权威性。所以,我认为法院不是什么都能管。什么都管,不一定会强化司法的权威,可能会损害司法的权威。
  第三,加强司法的权威性,要注意提高法官的职业道德。守法是对于一般公民的基本要求,法官不仅仅是一般的公民,对他不仅仅是一般的要求,从事这种职业具有特殊性,对他应有特殊的要求。一般公民可以广泛地交朋结友,而法官则不能,弄得不好就会陷入到人情案、关系案中。一般公民什么地方都可以去,对于法官可能恐怕要有更高的要求。这确实是一种自律问题。我认为假如你要当法官的话,可能就要陷入孤独的一群,这个意思就是说,法官不宜介入太多的社会关系,太多了对于法官的独立、法官的形象、法官的权威可能都有些损害。我们过去对于法官过分强调平民化,要和老百姓打成一片,要密切联系群众,这在当时来说是对的,但这与当代社会司法现代化的要求是不太符合的。法官要保持他的权威性,特别是在上级法院,确实不是什么人都能做朋友。只有做到让人见到法官有一种肃然起敬的感觉,这样我们的司法才会更有权威。
  第三,应当强化司法的统一性。当前司法权隔裂的现象比较严重,有的地方法院,按照有些学者的观点确实成了名符其实的地方法院。对于司法的地方保护主义现象,我个人认为确实还没有根本解决,在个别地方甚至是越来越严重,特别是表现在执行方面尤为突出,所以解决司法的地方保护主义问题是当前解决司法公正的重要一环。当前,我们强调法院垂直领导十分必要,这对于解决司法的地方保护主义应当能够起到它应有的作用。但是,仅仅通过强调强化这种垂直领导是不够的,还应当从人、财、物等各个方面来隔断司法和地方的密切联系,真正保证司法的独立和公正,保障司法权在全国的统一。首先从人事制度方面,我国宪法规定,各级法院院长由同级人大选举产生,我认为这并不意味着提名必须都由同级人大来解决。当然,现在我们不可能修改宪法和人民法院组织法,在不违反宪法和人民法院组织法的情况下,我觉得是否可以考虑提名由上级人民法院来决定,最后选举产生的权力归人大。但是这个提名的权力是否适当的与地方分离,由上级法院来决定,应当非常必要。其次,从经费管理体制方面,我们目前的经费管理缺乏统一的法定化的标准,不同的地方法院待遇不一样,因为当地的经济情况不同,办案条件等等情况也不一样,这种现象不仅造成了法官之间的一种不公平,而且不利于法官之间的交流;所以我个人认为法官的待遇,包括办公条件等等都应当法定化,尽可能地法定化,这现在看来是非常困难的,但应当是我们努力的一个方向。同时,在财政预算方面也应该有所改革,当然现在要实现司法机构的独立预算是十分困难的,但完全由地方来供给法院资金看来是有问题的,这与地方保护主义现象有着不可分隔的联系,所以,我呼吁在这方面有所改革,尽可能地由中央财政统一拨付。关于法院设置的改革,现在也是讨论得非常热烈,有的建议要设置大区法院,或者使法院系统的设置与行政区划不完全一致,这都是很好的建议,我觉得可以借鉴。
  第四,完善审判方式和程序。我国审判方式的改革虽然已经取得了极大的成就,但仍需要进一步深化。改变的目标是适应严格执法和司法公正的要求,建立一套公正的、公开的、民主的、高效的审判程序制度。鉴于原有的超职权主义的审判方式既不利于追求客观的真实,也极易导致司法的腐败,所以我国审判方式改革在很大程度上不是要加强法官的职权,而是要弱化法官的职权和作用,强化当事人参与诉讼活动的程序权利和作用,认真落实公开审判制度,禁止法官在审判过程中单独接触一方当事人,贯彻调解的自愿原则,减少法官依职权所从事的调查取证活动。庭审方法要从询问制向对抗制转变,审判方式要采取法官的独立负责和责任制,判决书应当详细阐述判案理由并应当公开出版,尤其是在法院内部的审判机构的设置方面,也应当促使行政权和司法权分离,废除所谓对案件的裁判实行“层层把关、层层审批”制度,逐步落实合议庭的职权,同时要改进审判委员会制度,使审判委员会从讨论和决定过多的案件中解脱出来,工作重心放在宏观的审判工作指导及工作总结上。在司法解释方面,根据加入世贸组织的要求,我们今后在有关知识产权、投资、国际贸易、金融等方面应当充分考虑世贸组织的有关规定以及国际惯例,使司法解释在这些方面也尽量与国际接轨。

  程序制度的改革需要建立一套公正的、合理的、充分反映效率要求的程序制度。此外,也要保障程序的完整性和体系性。在我国现行的程序法中并没有充分体现程序的及时终结性,尤其表现在民事审判监督程序制度方面。由于我国的民事审判监督程序是建立在“实事求是、有错必纠”的理论之上的,而并不重视终审判决的稳定性、终局性,尤其是忽略了程序的及时终结性,具体表现在:对再审的次数没有限制,因此,在判决裁定生效后可以无次数限制的再审。同时根据民诉法第179条的规定,只要有新的证据足以推翻原判决裁定的,或者原判决裁定认定事实的主要证据不足的即可再审,从而使当事人只要发现了新的证据即可要求再审,甚至可以在一审或二审中故意隐瞒证据,将之留待两审终审后利用该证据启动再审程序。实事求是作为我们党的思想路线和工作方法无疑是非常正确的,然而,“实事求是、有错必纠”原则运用在程序法中必须遵循程序的规律,体现程序正义的价值,也就是说实事求是是以程序的及时终结性和程序的正义为前提的。按照程序公正的要求,程序必须即时终结,因为法院的审判活动是有时间限制的,事实不能无限期地调查下去,证据也不能无限期地收集和提供,当事人也不能一遍又一遍地将案件交给法官继续审理。对于再审程序而言,它只是一种特殊的补救措施,目的在于纠正已经生效的判决和裁定,不能对案件反复审理。
  第五,建立法律职业的专业化制度,努力提高法官的整体队伍素质。加入世贸组织必须要尽快提高法官的整体队伍素质,可以说,现有的队伍素质整体上不能适应加入世贸组织后的需要。法官制度的改革,就是要从行政管理模式向依据审判规律而形成的模式转换。为了增进司法的独立和公正,全面提高法官的队伍素质,需要努力建立严格的法官的选拔和淘汰制度,实行法官的精英政策,同时要完善法官的任职保障制度、高薪制以及责任制,尤其要建立一套法官职业道德和纪律,加强对法官职业道德的训练,努力实现法官队伍的职业化和专业化。

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