突破中国法律监督困境 制度构想

一、问题的提出
“法律监督的概念有广义和狭义之分。广义的法律监督是指国家机关、组织、人民群众对法律活动的合法性所进行的监察和督促。狭义的法律监督是指检察机关对法律活动的合法性所进行的监察和督促”。[i]广义的法律监督根据监督主体不同可以分为国家监督（又称国家机关的监督）和社会监督两大类。国家监督包括权力监督（或称人大监督）、行政监督、检察监督和司法监督四个方面[ii]，其中行政监督主要指行政机关的内部监察，司法监督主要指司法审查。因此，我国的权力机关、检察机关、审判机关和行政机关都不同程度地拥有法律监督权[iii]，在这种法律监督权分配格局下的法律监督机制的效果如何？毋庸讳言，不尽如人意。

法律监督乏力、法律监督缺位是我国法制建设中的一个由来已久的伤痛。自上个世纪末以来，相关国家机关在其改革中，就涉及法律监督方面的工作也进行了一些积极的探索和改进，比如：

1993年9月，八届全国人大常委会第三次会议通过《加强对法律实施的检查监督的若干规定》；2002年8月，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）》经九届全国人大常委会第二十九次会议初步审议；2006年3月9日，十届全国人大四次会议上，吴邦国在全国人大常委会工作报告中指出：继续把监督工作落到实处，监督法已列入2006年计划安排审议的立法项目。

最高人民法院于1999年10月20日制定公布了《人民法院五年改革纲要》确定的39项改革任务，并于2005年10月26日发布了《人民法院第二个五年改革纲要》涉及8个方面的50项法院改革措施，两个纲要都包括改革和加强人民法院内部监督和接受外部监督的各项制度，完善对审判权、执行权、管理权运行的监督机制等内容。wWW.133229.cOM

最高人民检察院于2000年1月10日通过了《检察改革三年实施意见》，并于2005年9月20日公布了《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》，确定了增强检察机关法律监督能力，深化检察改革的主要方向。

不难看出，这些改革举措，都是各自为阵，着眼于本机关的法律监督工作和职责的改进，虽然这无可厚非，但这毕竟是局部的、浅层的、非系统的作法，我们应该着眼于整个国家的法律监督机制的建立健全，站在整体的、全局的高度，从国家政治体制、权力结构层面上审视，找出制度根源上的弊病并加以解决，从面建立起一个科学的、符合国情的、富有实效的法律监督机制，这是首先应该解决的问题，只有在这样的国家法律监督机制的整体架构内，各相关国家机关的法律监督工作的改进才有一个统一基础、指针和方向，否则，如果国家法律监督机制在整体上的缺陷没有解决，那么各相关国家机关在这方面的改革很难深入下去，国家法律监督的困境难以从根本上得到改观。

而在理论研究方面，多停留在法律监督的必要性和重要性的层面上，或者仅就法律监督机制的某一具体缺陷提出修补、完善的意见，虽然人们也认识到法律监督机制的缺陷存在着政治体制上的原因，但不少人认为只有实行“三权分立”才能解决，而忽略了我国人民代表大会制所具有的优越性，其实通过完善人民代表大会制本身也能很好地解决这个问题，且更符合中国的现实。

基于此，本文试从法律监督权的重新配置上入手，对我国法律监督机制提出一点制度上创新的构想。
二、我国法律监督机制的缺陷
本文所称的“法律监督机制”，是指以权力机关、检察机关、审判机关和行政机关为监督主体所形成的法律监督有机整体和运行体制。我国目前的法律监督机制从总体上看，其缺陷可归纳为以下几点。
（一）权力机关的法律监督权虚化

人大的监督权一般分为法律监督权和工作监督权。人大以其主体的最高性与权威性而居于法律监督机制的核心，是其他国家机关法律监督权的来源，人大法律监督作用的正常发挥是协调、监控其他国家机关正常、有效进行法律监督工作的基础和保障，直接关系个整个法律监督机制的运行。人大法律监督权的虚化导致了整个法律监督机制的乏力。人大法律监督权的虚化表现在以下几点：

1、在立法监督上

主要表现在：（1）违宪审查制度的缺失；（2）虽然《立法法》规定了对违反宪法、抵触上位法及不适当的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序，但没有细化、过于笼统，不便于操作，使得监督流于形式；（3）行政机关的立法监督权（《立法法》规定上级政府有权改变或撤销下一级政府的不适当规章）与人大的立法监督权之间的协调缺乏切实可行的制度安排，往往损及人大的知情权力，从而无从监督。

2、在执法监督上

主要表现在：（1）人大法律监督与行政机关内部监督，一方面存在职能重叠，另一方面两者关系没有法定化、制度化，没有协调和沟通的渠道；（2）非立法性抽象行政行为的监督没有制度上的安排，抽象行政行为可分为立法性抽象行政行为（即行政立法行为）和非立法性抽象行政行为（即行政机关制定、发布的具有普遍约束力的行政措施、行政决定和行政命令等），人大对于前者可给予立法监督，但对于后者从实体到程序都没有明确的法律规定，而且法律还明确规定了抽象行政行为的不可诉性，也排除了司法机关的监督，从而导致行政机关利用非立法性抽象行政行为来躲避监督、违法行政的现象日益严重；（3）政务公开制度不完善，行政权力运作的公开性和透明度不够，影响人大的知情权力和执法监督的开展。

3、在司法监督上

主要表现在：（1）对司法解释的合法性审查缺乏制度的安排；（2）人大与检察机关的法律监督权限、职能划分不清；（3）对人大监督与司法独立之间没有找到平衡点并在制度上、法律上予以确定。
（二）法律监督机制缺乏整体协调

我国现有的法律监督机制在表面上虽然在上下、左右、内外都作了安排，但实际上并没有形成一个职权明晰、协调配合、高效有力的整体机制，主要体现在：

1、从上下来看，人大监督是具有最高法律效力的最高层次的监督，但它与检察机关的法律监督职权的划分不清，行政机关在监督职能上与权力机关也存在重叠，另外它与其他国家机关在法律监督方面没有沟通、配合及控制的制度化路径，人大监督往往由此受到人力、物力及信息的限制而难以取得实效。
2、从左右来看，除权力机关以外的其他国家机关，在法律监督方面缺乏协调制度，他们之间的监督关系未完全理顺，权力配置存在失衡，如检察机关既要行使侦查、批捕、审查起诉、公诉的职能，又要监督公安机关、审判机关的司法活动，而公安机关、审判机关的抗衡手段明显不足。

3、从内外来看，内外监督存在主辅倒置，如就行政机关、检察机关而言，对他们的监督应该以外部监督为主，但是目前在制度上，注重的是其内部监督制度的建立，而其外部监督制度的建立相对较弱。这就形成了行政机关、检察机关以其内部监督为主的现状，然而由于其内部监督的监督主体受制于监督客体，难以实施有效的监督。

法律监督职权不清，监督职能重叠，上下沟通、配合及控制渠道不通，左右缺乏协调，内外本末倒置，使得我国的法律监督在体制上缺乏有序性和统一性，各搞一套，缺乏系统协调，相关国家机关在法律监督方面联系不密切，相互磨擦、相互掣肘，导致整个国家法律监督机制难以发挥其应有的效能。

（三）法律监督规则的欠缺

法律监督的规则包括法律监督的实体规则与程序规则两部分。

1、法律监督实体规则的欠缺

我国现行法律监督实体规则存在诸多欠缺，主要体现在对于法律监督权各项权能的完备和细化、监督客体相应的义务和责任存在空白和模糊。原因在于宪法、法律虽然对法律监督主体的基本职权作了的规定，但由于根本法和基本法受其原则性、概括性所限，不可能作出具体明细的规定；而对于法律监督客体的义务和责任，一方面由于法律监督主体权限的不完备和不具体，法律监督客体的相应义务和责任随之也出现欠缺，另一方面，虽然在有的法律虽然赋予了法律监督主体某项监督权力，但出于各种各样的考虑，而未规定法律监督客体的相应义务和责任，导致监督缺乏刚性和权威。

2、法律监督程序规则的欠缺

法律监督程序是实现法律监督实体权力、达到法律监督目的的途径，法律监督程序完备是现代法治的重要标志。而在我国法律监督程序规则的欠缺问题尤为突出，比如，对于人大法律监督程序迄今仍无专门立法，虽然全国人大常委会于1993年颁布了《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，但只是原则性的规定，并未作系统化的、步骤性的程序安排，也没有明确参与者的程序权利及义务，人大法律监督的在程序上基本上处于无法可依的状态。对此有人呼吁：“加强人大监督工作，缺少的不是权力，而是程序。是程序的缺失导致各项监督权或难以启动，或启动后难以行使，或行使以后也被人为地转换掉。加强人大监督，亟需程序支持。将现有宪法规定的人大监督职权程序化才是当务之急。”[iv]
（四）国家机关的法律监督与党的监督之间关系不顺

国家机关的法律监督与党的监督关系不顺，集中反映在人大监督与党的监督之间的关系不顺，这种不顺表现在两个方面，一是人大对党的监督，无论在实际中还是在制度上都不存在；二是两者对其他国家机关的监督没有制度上的协调，人大监督依法处于最高的法律监督地位，但在现实中，当其对其他国家机关行使监督权的时候，往往为党的监督所取代或因党的监督介入而不能有效开展。

造成人大监督与党的监督关系不顺的主要原因是人大与党的关系没有理顺。“党领导人大，人大监督党”这是目前人们对人大与党的关系的通行提法。

“人大监督党”是有根有据的，（1）我国宪法第5条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”（2）宪法和人大组织法还规定：全国人大及其常委会行使宪法、法律实施监督权，保障宪法和法律在全国范围内的实施；地方各级人大及其常委会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。（3）《中国共产党党章》规定：“党必须在宪法和法律范围内活动”。

“党领导人大”则只是对我国政治现实的描述，存在的并不代表都是合理的，这在理论上仍有尚待研究的地方，虽然我国宪法在序言中确定了党在国家政治生活中的领导地位，但舍此以外，党的权力性质、权力内容，行使权力方式和程序，以及党的外部监督制度等等都没有作相应的立法，党实际上是游离在法律制度之外，党组织不属于宪法规定的国家机关却又超越了国家机关，其权力不属于宪法规定的国家权力却又超越了国家权力。这种没有法律予以明确约束的“超国家权力”的存在，显然不符合民主法治原则，也不符合我国宪法确立的依法治国，建设社会主义法制国家的目标。

党在没有法律具体约束的前提下去领导人大，而作为被领导的人大是受法律约束的，他必须依靠和按照法律去履行监督职能，那么人大到底该依靠和按照什么法律去监督领导者这种没有法律明确约束的“超国家权力”呢？这显然是个问题，要解决这个问题就必须将党的机构定位在国家机关体系内，党的领导纳入法制轨道中，党的领导法制化是建设社会主义法制国家必须迈进的一步，这既能巩固宪法赋予党的领导权，又能使党的领导与宪法确立的民主法治的基本治国方略在制度上融为一体。这个问题如果不能很好解决，那么人大监督与党的监督之间的关系则很难理顺，其他国家机关的监督与党的监督之间的关系则自不待言。当然，党的领导法制化是一个需要在理论上和实践中不断探索的长期过程。

[i] 卓泽渊主编：《法理学》，法律出版社1998年版，第342页
[ii] 葛洪义主编：《法理学》，中国政法大学出版社，1999年版，第458～465页
[iii] 法律监督的概念有广义和狭义之分，相应法律监督权也有广义和狭义之分，广义的法律监督权包括权力机关、检察机关、审判机关和行政机关的法律监督权力及其他组织、个人享有的法律监督权利，狭义的法律监督权是指检察机关的监督权。本文论述的法律监督权仅指权力机关、检察机关、审判机关和行政机关的法律监督权力。
[iv] 蔡定剑：《加强人大监督亟需程序支持》，载于《人民论坛》2006年第五期