摘要：国外对检察官自由裁量权规定了严密、周详的制约机制，其中不乏可资借鉴之处。我国现行的制约检察官自由裁量权的机制存在严重缺陷，应该充分借鉴国外的有益经验，以健全我国制约检察官自由裁量权的机制。
关键词：检察官；自由裁量权；司法审查；检察监督
近年来，大多学者主张应该借鉴美国的辩诉交易制度以及其他国家处理刑事案件的一些速决程序，赋予检察人员更大自由裁量权。但是，如何在赋予检察人员更大的自由裁量权之后防止其滥用，学界并未予以足够的重视。权力受到有效制约是法治国家的重要特征，而作为配置和制约司法权手段之一的刑事诉讼，在赋予检察官一定的自由裁量权的同时，必须建立相应的制约机制。有鉴于此，笔者首先对国外关于检察官自由裁量权的制约机制进行比较研究，然后联系我国现行检察官制约机制中存在的缺陷，提出完善我国检察官自由裁量权的具体构想。
一、国外检察官自由裁量权的制约机制
法治国家的一个典型特征，就是立法上每授出一项权力，就必须同时设立相应的控制权力的制约机制，使权力与权力或权力与权利之间得到充分制衡，以防止该项权力被滥用。因而美国学者弗兰茨•纽曼指出：“哪里有不受限制的自由裁量权，哪里便无法律制度可言。”【1】检察官自由裁量权是法律授予检察官的一项重要权力，该权力虽然对实现个案公正具有重要作用，但是不当行使又会直接侵犯公民的基本权利，破坏国家的法制。为了防止其负面效应，现代各国都建立了相应的制约机制，归纳起来，主要有以下几种：
(一) 上级检察官(或检察院)的监督纠正机制
上级检察官(或检察院)的监督纠正机制是指检察官作出裁量决定后，上级检察官(或检察院)根据申请或通过其他途径，对该决定进行审查监督，纠正其错误的一种制约机制。wWW.133229.cOm这是各国普遍采取的做法。例如，在法国，检察官对刑事案件原则上处于可以进行自由选择的地位：或者作出决定不提起追诉(不予立案侦查或归档不究)，或者决定发动公诉(提起追诉)。如果检察官认为具有下列情形之一的，可以作出不予立案决定(归档不究)：(1)追诉不能得到受理，如公诉已经消灭(犯罪人已经死亡、大赦、撤回告诉、时效已过等)；(2)不具备犯罪的各项构成要件，或者证明有罪的证据不足；(3)提起追诉不适当(考虑犯罪的社会危害性、犯罪人的性格等因素)；(4)侵犯个人利益的案件，被害人与犯罪人已经达成和解，或者经过调解，双方达成协议并付诸执行。对于检察官的不予立案决定，控告人、告发人可以按照级别，向上一级检察官或检察长提出申诉，要求追诉。上级检察官或检察长经审查，可以向下级检察官发出发动追诉的命令，下级检察官必须执行。【2】如果检察官作出不起诉的决定违背了社会利益，检察长就可以向其提出意见，甚至总检察长也可以向其提出应当遵守的意见。【3】
(二) 法院或法官的司法审查机制
法院或法官的司法审查机制，是指以法院或法官的司法审查权来制约检察官自由裁量权的一种机制。这是大多数国家所采取的做法。该制约机制具体包括以下几种形式：
1.预审机制。预审机制是由预审法官或治安法院对检察官的起诉裁量权进行监督制约的一种机制。这是英美国家采取的做法。英国预审有两种形式，即书面预审和言词预审。书面预审，就是检察官向治安法院提出起诉并提交有关证据，在法庭上，检察官告诉法官，全部证据均以书面陈述的方式提出，其副本已交被告方，然后法庭向被告方宣读控诉内容，询问被告人对起诉方的书面陈述是否提出异议，如无异议，法庭就正式接受检察官的控诉和书面陈述，决定正式向刑事法院移送起诉。被告方若有异议，愿意提供证据或要求传唤证人，法庭则改为言词预审，即双方当事人用言词提供证据并进行口头辩论，法庭根据辩论结果，作出驳回起诉或者移送起诉的决定。【4】可见，治安法院的预审不是确定被告人是否有罪，而是审查检察官的起诉决定是否有足够的根据。
在美国多数州，检察官决定起诉后，为了避免检察官滥用起诉裁量权，也规定了预审程序。对被告人指控重罪的案件通常要进行预审，但下列案件不必预审：(1)在预审前，检察官已经提交大陪审团的案件；(2)轻罪案件(多数司法区是不预审的)；(3)被告人对指控作认罪答辩的案件。预审的主要目的是确定有无支持指控的可成立的理由，【5】正如美联社的一则报道所说：“所谓预审，就是确定是否有足够的证据，证明一个人符合检察官的指控。”【6】预审时，检察官应当提供足够的证据以证明其指控的重罪有可成立的理由。如果预审官认为检察官的指控不存在可成立理由的，则撤销指控；只有预审官认为该重罪控诉存在可成立理由的，检察官才可提起重罪控诉。
2.法院的审查机制。在德国，自20世纪80年代以来，采取了起诉便宜主义，即在刑事追诉利益不大，优先考虑程序的经济性或者有其他的法律政治利益与刑事追诉相抵触时，尽管存在犯罪事实，检察官仍可不予起诉。【7】但是，对于某些案件，检察官作出不起诉前，必须经法院审查同意。根据《德国刑事诉讼法》第153条的规定，这些案件包括：犯罪行为轻微的案件；对公众利益危害不大且可用某些惩罚性措施替代刑事责任的轻罪案件；法院可以免予刑罚处罚的案件；犯罪嫌疑人有悔罪表现的犯罪案件等。由此可见，德国采取起诉便宜主义，赋予检察机关一定的起诉裁量权后，为了防止该权力的滥用，将检察机关的某些不起诉权置于法院的审查制约下。
3.上诉法院审查庭的审查机制。在法国，检察官对重罪(可能判处五年以上监禁或死刑的犯罪)决定追诉后，是否正式提起公诉，必须经上诉法院审查庭审查决定。根据《法国刑事诉讼法》的规定，检察官认为属于重罪案件时，应当向预审法官提出控诉状(或称公诉意见书)，然后预审法官开始预审。预审结束后，预审法官应通知被审查人并将案卷转送检察官。如果被审查人在押，检察官应在一个月内提出最终起诉意见书；如不在押，提出最终起诉意见书的期限为三个月。预审法官如果在规定的期限内没有收到起诉意见书，则可作撤案裁定；如果收到起诉意见书，预审法官则要对全案进行审查。审查后，如果认为案件没有充分证据证明嫌疑人犯罪的，即作出不予起诉的裁定；如果认为案件有充分的证据证明嫌疑人犯有违警罪、轻罪时，则分别作出向违警罪法院、轻罪法院移送案件的起诉裁定；如果认为嫌疑人的行为构成重罪时，则必须裁定将案卷移送上诉法院审查庭进行审查。预审法官作出向上诉法院移送裁定后，应将案卷和有关证据一并移送检察官转交驻上诉法院的检察长。检察长收到案卷材料后，制作公诉意见书，连同案卷一起提请上诉法院审查庭进行审查。上诉法院审查庭在对案件证据进行审查、听取检察长和当事人律师的意见和辩论后，如果认为被审查人不构成犯罪或指控的罪证不足，即宣告不予追诉；如果认为被审查人构成轻罪或违警罪，即分别裁定向轻罪法院或违警罪法院起诉；如果认为有充分证据证明重罪指控的，则裁定向重罪法院起诉，然后检察官才能正式向重罪法院提起公诉。
4.强制起诉程序。根据《德国刑事诉讼法》第171-175条的规定，检察院不支持要求公诉的申请或者侦查终结后决定停止程序时，应当通知告诉人，同时阐明理由。如果告诉人是被害人的时候，在通知书中要告知可以声明不服和提出声明的法定期限。若被害人不服检察院的决定时，有权在通知后的两周内向检察院的上级官员申诉。不服检察院上级官员的拒绝裁定时，被害人可以在通知后一个月内申请州高级法院裁决。【8】这时法院既可以要求检察院移送所掌握的证据，也可以进行必要的调查，然后作出裁定。如果认为没有足够的提起公诉理由时，驳回申请；如果认为申请正当时，裁定准予提起公诉。检察官必须执行裁定，正式提起公诉。这就是《德国刑事诉讼法》所规定的“强制起诉程序”，该程序旨在保护被害人的正当权益，有效防止检察官滥用不起诉裁量权。
5.自诉程序。通过自诉程序监督检察官的自由裁量权是指当检察官对某一案件的证人行使豁免权时，如果受追诉者不服，可以向法院提出自诉或申请，要求追究该证人的刑事责任，法院因此审查检察官作出的豁免决定是否正确的程序。这是英美国家的做法，例如1978年英国发生了“特纳诉检察长”一案。该案检察长为控诉特纳犯抢劫罪，豁免了其同谋者萨格斯的罪行，特纳不服，向内政部请求允许其对萨格斯提出自诉。内政部尚未对此作出决定，特纳的律师就成功地向治安法院提出了申请，要求对萨格斯发出传票，追究其已向警察承认的抢劫罪。然而检察长则认为，要求追究萨格斯的刑事责任是不公正的，决定自己承担诉讼责任，这样就引起了“特纳诉检察长”案。法官最后经过对案件的审查，认为检察长作出的豁免决定符合公众的利益，是公正的，决定不追究证人萨格斯的刑事责任。【9】由此可见，检察官在对有关证人免予或终止追诉方面的豁免权，还受到被追诉者启动自诉程序的限制。
(三) 被害人的起诉机制
被害人的起诉机制，是指被害人不服检察官的不起诉决定，通过提起诉讼的方式来监督制约检察官不起诉裁量权的一种机制。这是那些允许被害人自诉或者提起附带民事诉讼的国家所普遍采取的一种制约机制。例如在法国，如果检察官作出不起诉决定，受害人在接到检察官不起诉通知后，有权向刑事法院提起民事诉讼，同时可以要求刑事法院对刑事部分进行审查，这时检察官就必须进行公诉。【10】这种机制可以有效地维护被害人的利益，防止检察官滥用不起诉裁量权。
(四) 特定组织的审查机制
特定组织的审查机制，是指某些国家设置了特定的组织对检察官自由裁量权予以审查制约的机制。目前各国主要设置了三种特定组织，对检察官自由裁量权进行审查：
1．英国的皇家检察监督机构审查机制。为了保证检察官公正执法，英国于2000年12月成立了皇家检察监督机构(ｔｈｅｃｒｏｗｎｐｒｏｓｅｃｕｔｉｏｎｓｅｒｖｉｃｅｉｎｓｐｅｃｔｏｒａｔｅ，简称ｃｐｓｉ)。【11】
ｃｐｓｉ监督检察官自由裁量权的内容包括两方面：(1)对检察官已经处理过的案件进行审查。对检察官已经处理过的案件，如果案件当事人不满提出申请，或者ｃｐｓｉ的监督员发现重要证据说明案件处理存在问题或者社会公众反响强烈，ｃｐｓｉ小组有权调取检察官处理的案卷进行审查，也可以询问有关人员和进行必要的调查，根据调查和审查的结果，对案件的质量作出评价，如果发现问题，则向检察长提出改进建议。(2)监督检察官的整体工作情况。ｃｐｓｉ的小组通过以下方式来考察检察官在行使自由裁量权过程中是否存在问题：到各地检察院进行实地考察；与不同级别的检察官交谈；走访与检察官有联系的机构(目前ｃｐｓｉ与警察局、法院、保释机构、大学、各委员会等组织和机构建立了广泛的联系)，听取他们的意见；亲自参加治安法院和刑事法院的审判，观看和旁听检察官的出庭情况。如果发现问题，则向检察长提出建议。在此基础上，ｃｐｓｉ每年要对检察官整体工作情况，向总检察长报告，报告约10多万字，内容十分详细(包括情况介绍和具体分析)，从而对检察官在行使自由裁量权方面的整体情况进行监督。
2.美国的大陪审团审查机制。在美国，大陪审团是由法院确定的有法定资格的公民组成的一个审查案件的团体，通常由12至23名成员组成，各州人数不尽相同。大陪审团的职责就是根据检察官提出的案件情况和自己调查的情况，确定检察官控告犯罪的理由是否成立，决定是否对被告人提起公诉。美国联邦和一半以上的州实行大陪审团制度。《美国联邦地区法院刑事诉讼规则》第7条规定：“可能判处死刑的犯罪应当用公诉书起诉；可能判处一年以上监禁或者劳役的犯罪应当用公诉书起诉，如果被告人放弃公诉书起诉，则该罪也可用起诉书起诉；其他任何犯罪，可以用公诉书起诉或者起诉书起诉。”【12】可见在美国联邦，选择大陪审团公诉是被告人的一项权利(死刑犯罪除外)。某些州也规定了被告人的这项权利。被告人选择大陪审团提起公诉后，检察官应向大陪审团提交一份罪行控告状(或称公诉书草案)，然后大陪审团进行调查，收集证据。在调查过程中，检察官应提供有关证据，以支持其控诉。经过大陪审团调查、讨论后，如果有法定数额成员(通常为12名)认为指控嫌疑人犯罪有可成立理由的证据，即决定提起公诉。如果大陪审团认为证据不足以支持重罪控诉，但能证明嫌疑人犯有轻罪或微罪时，可以指令检察官向主管法院提出相应的起诉。如果大陪审团认为证据不足以进一步控诉，则作出不提起公诉的决定，撤销案件，释放在押的犯罪嫌疑人。由于美国大陪审团的成员选自民众，属于代表民意的组织，因而它体现了民众对检察官自由裁量权的监督和制约。
3.日本的检察审查会审查机制。在日本，由于刑事诉讼采取了起诉便宜主义，检察官对一切刑事案件的起诉或不起诉都拥有充分的自由裁量权。为了防止检察官滥用不起诉裁量权，保证该权力的行使能够反映民意，日本于1984年设置了检察审查会，并制定了《检察审查会法》。根据该法规定，检察审查会为民选机构，由11名成员组成，其成员由具有众议员选举权的公民以抽签方法确定。检察审查会的一项重要职责就是根据申诉人的申请或基于自己所掌握的材料，对检察官的不起诉决定是否正确进行审查。如果检察审查会有8名以上成员认为检察官的不起诉决定不正确，则制作建议纠正不起诉决定的决议书，并送交申请人、作出不起诉决定的检察官及其上级检察官。虽然该决议对检察官没有约束力，但由于检察审查会的成员选自国民，其决议反映民意，同时检察审查会的决议要公之于众，晓之于民，因而具有道义和舆论的力量，从而促使检察官采纳检察审查会的建议。而且如果上级检察官认为该决议有充足的理由和根据时，检察官则应当采纳该决议并提起公诉。日本的这种制度是针对检察官独占起诉而设置的，其目的在于以社会公众的力量来监督检察官自由裁量权的行使。
二、我国检察官自由裁量权制约机制存在的问题
根据《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)的规定，检察官享有一定的自由裁量权，为保证该权力的正确行使，我国也设立了相应的制约机制。
(一) 我国对检察官自由裁量权的制约机制
根据法律规定，我国对检察官自由裁量权设立了以下三种制约机制：
1.申诉机制。根据《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》规定，检察机关作出不起诉决定后，应当及时将不起诉决定书送达被害人或其近亲属及其诉讼代理人。被害人如果不服，可以自收到决定书后7日内向上一级检察机关申诉，请求提起公诉。上级检察机关应当进行复查，并将复查结果告知被害人。上级检察机关如果认为不起诉决定错误的，有权撤销下级检察机关的不起诉决定，作出起诉决定，交下级检察机关提起公诉。
2.复核机制，即公安机关不服检察机关的决定，要求上级检察机关予以复核的机制。这是我国特有的对检察官自由裁量权进行监督制约的机制。根据《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》规定，公安机关对检察机关不批准逮捕的决定，认为有错误时，可以要求复议。如果意见不被接受，可以向上一极检察机关提请复核。上级检察机关应当立即复核，作出是否变更的决定，从而发挥对检察官不批准逮捕裁量权进行监督制约的作用。此外，公安机关移送起诉的案件，检察机关决定不起诉的，应当将不起诉决定书送达公安机关。公安机关认为不起诉决定有错误时，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级检察机关提请复核。上级检察机关接到公安机关的复核意见书后，应当进行审查，并将复核决定书送交公安机关。如果上级检察机关认为不起诉决定有错误时，有权撤销不起诉决定，作出起诉决定，交下级检察机关执行。
3.被害人的自诉机制。根据《刑事诉讼法》第145条的规定，检察机关作出不起诉决定的，应当通知被害人。被害人不服检察机关不起诉决定的，可以自收到决定书七日内向上一级检察机关申诉，请求提起公诉。上级检察机关应当进行复查，并将复查结果通知被害人。被害人不服上一级检察机关维持不起诉决定的，有权向人民法院起诉。被害人也可以不经申诉，直接向人民法院起诉。
(二) 我国检察官自由裁量权制约机制存在的问题
在我国，虽然法律对检察官自由裁量权设立了上述三种制约机制，但是从司法实践效果看，这些制约机制未能有效地发挥作用，检察官滥用自由裁量权的现象还时有发生。通过调查研究分析，笔者认为，我国对检察官自由裁量权的制约机制，主要存在以下问题。
1.上级检察官(或检察机关)的监督方式具有很大的随意性。在我国司法实践中，上级检察官(检察机关)常常对下级检察官(检察机关)行使的自由裁量权进行监督，这对于保证检察权行使的正确性，及时纠正检察官的不当决定，防止错案发生，都是非常必要的。但是，从我国的检察实践看，上级检察官(或检察机关)对下级检察官行使自由裁量权的监督制约，往往是以口头指示的方式作出的。口头指示的方式，虽然灵活、简便，但具有很大的随意性，不利于对检察官自由裁量权进行有效的监督制约，甚至容易导致检察权的滥用。例如，在实践中，有的上级机关或上级领导，通过打电话、当面交代、让人带话等方式向承办人发出指示，要求其如何处理某个案件或者某个人。这种监督制约方式的随意性，不仅不能发挥对检察官行使自由裁量权的监督制约作用，而且会干扰甚至破坏检察官自由裁量权的正确行使。
2.被害人自诉制约机制不尽合理。我国法律虽然规定，被害人不服检察机关的不起诉决定，可以径行向法院起诉，即所谓的公诉案件转化为自诉案件。但是，这种公诉转自诉的方式不尽合理，存在以下问题：(1)以自诉制度制约公诉制度，不符合历史发展趋势，有损于国家公诉权的权威性。从诉讼制度发展历史看，公诉制度代替自诉制度是历史发展的必然趋势，即使在保留自诉制度的国家里，自诉的范围也在不断缩小，公诉的范围不断扩大，因而公诉权获得了优先的地位，并为当今各国法律所确认。而且在现代各发达国家，也不存在运用自诉权制约公诉权的制度，这表明以自诉制度制约公诉制度不具有合理性。(2)自诉权可能被被害人滥用，从而使法院徒增讼累，造成司法资源的浪费，不符合诉讼经济原则。(3)被害人难以完成取证、质证、证明等诉讼活动。因为法律规定，被害人的自诉必须达到“有证据证明”，法院才能受理，而在被害人提起自诉前，原不起诉案件的所有证据都掌握在检察机关手中，被害人很难获得证据。即使辩护人获得了有关证据，但由于公诉案件的复杂性，被害人也难以完成法庭审理过程中的质证、证明等诉讼活动。
3.缺乏社会公众力量的监督制约机制。在我国，对检察官自由裁量权的制约机制主要是公安司法机关之间的制约机制，缺乏社会公众力量的参与，因而是不完善的，必然影响监督制约的效果。因为根据法律规定，公安机关、人民检察院、人民法院在刑事诉讼活动实行分工负责、互相配合、互相制约的原则，公检法三机关之间在刑事诉讼活动中的关系是十分密切的，再加上司法人员的专业一体化趋势，更增加了司法人员之间千丝万缕的联系。这种现实状况必然导致对检察官行使自由裁量权监督制约的弱化，使得社会公众对我国上述制约机制的不信任甚至丧失信心。这可从我国公民对“焦点访谈”等节目的关注程度、公民申诉不断增多的现象等得到印证。此外，我国目前由于种种原因，司法腐败现象还十分严重，这也表明缺乏社会公众力量参与的制约机制是不完善的。
三、完善我国检察官自由裁量权制约机制的构想
上述分析表明，我国法律规定的关于检察官自由裁量权的制约机制仍存在一些问题，需要充分借鉴国外的有益经验，建立以下制度来健全我国制约检察官自由裁量权的机制。
1．上级检察官(或检察机关)书面化的指令机制。针对司法实践中上级检察官(或检察机关)口头指令的普遍性，为了防止口头指令的弊端，发挥上级检察官(或检察机关)监督制约方式的有效作用，应当改变上级检察官(或检察机关)口头监督制约方式，建立书面化的指令制度。指令的书面化，意味着上级检察官(或检察机关)对下级检察官的监督制约，只有以书面形式发出指令时，才对承办案件的检察官具有拘束力，该检察官才能遵照执行。如果上级检察官(或检察机关)的指令不是以书面形式作出的，就不能对下级检察官产生约束力，承办案件的检察官就有权拒绝执行。
应当指出的是，检察官(或检察机关)指令的书面化，是就检察官处理案件的自由裁量权而言的，它并不排除上级检察官(或检察机关)在行政管理活动中口头发出的指令。在我国建立上级检察官(或检察机关)指令的书面化，至少有以下几个方面的好处：(1)有利于上级检察官(或检察机关)对下级检察官进行有效的监督制约，保证下级检察官正确理解和贯彻执行上级的指令，避免由于指令不明所引起的误解。因为无论是上级检察官个人的指令，还是检察委员会的决定，以书面形式表达，较之口头形式，更容易做到准确无误，因而更容易对下级检察官进行指导，防止下级检察官假借上级的名义办案，从而可以有效地对下级检察官的自由裁量权进行监督制约。同时，上级检察官(或检察机关)指令的书面化，也容易被下级检察官理解和执行。(2)有助于促使上级检察官(或检察机关)慎重行使其自由裁量权，减少或避免自由裁量权行使的随意性。实行上级检察官(或检察机关)指令的书面化，在客观上能够促使上级检察官在发出指令之前，认真负责地考虑其指令的必要性和正确性，减少对具体案件盲目、不负责任的指令，防止上级检察官因人情或因受贿而滥用自由裁量权，从而可以起到对自由裁量权进行监督制约的作用。(3)有利于增强下级检察官的责任心，促使其正确行使自由裁量权。因为实行上级检察官(或检察机关)指令的书面化，必将大大减少上级检察官(或检察机关)对具体案件发出指令的数量，改变下级检察官办案依赖上级检察官(或检察机关)指令的状况。这在客观上必然促使下级检察官学会独立自主地分析办案过程中遇到的各种问题，并正确认识和运用其自由裁量权，对案件作出正确处理。总之，建立上级检察官(或检察机关)书面化的指令机制，可以有效地对检察官的自由裁量权进行监督制约，保证检察官自由裁量权的正确行使。
2.法院的审查制约机制。在现代刑事诉讼中，重视对被害人权利的保护是保障人权的重要发展趋势。但是，如何保护被害人的权利，则是各国刑事诉讼研究的重要课题。在我国，为了防止检察官滥用自由裁量权，更好地保护被害人的权利，设立了公诉转自诉制度。但是，该制度却存在许多问题，有必要对其进行完善。为此，有学者建议，应当借鉴德国的强制起诉制度或日本的准起诉制度。【13】但笔者认为，虽然德国和日本的上述制度有其合理之处，但也存在不可忽视的弊端。德国的强制起诉制度的主要弊端是：一方面该制度不符合“法官中立”的要求，也破坏了审判机关“不告不理”的原则；另一方面强制检察机关违背自己的意志提起公诉，难以达到追究犯罪、保护被害人权利的目的。日本的准起诉制度的主要弊端为：一是将公诉权交由律师来行使，违背了公诉权的职权原则，即违背了追究犯罪的公诉权只能由代表国家和公共利益的专门机关行使的原则；二是由于律师缺乏独立性，将公诉权交由律师行使，难免出现法官将其意见强加于律师或者律师为了获得案源而迎合法官的现象，从而导致庭审流于形式，不利于司法公正的实现。因此，我们不应当借鉴德国和日本的制度，而应当根据我国的实际情况对公诉转自诉制度进行改革。笔者的具体设想是将其改革为法院审查机制，即法院对检察机关的不起诉决定进行审查制约的机制。也就是说，当被害人对检察机关的不起诉决定不服时，有权申请法院予以审查，法院应当对检察机关不起诉决定是否正确进行审查。通过对案卷和有关材料的审查，如果法院认为被不起诉人的行为构成犯罪，需要追究刑事责任的，应当建议检察机关提起公诉；如果建议不被检察机关所接受，可以要求其上级检察机关督促执行。通过这种改革，既可以克服公诉转自诉制度的弊端，也可以起到制约检察官自由裁量权的作用。
3.检察监督委员会的制约机制。针对我国缺乏民众参与制约检察机关自由裁量权的现状，笔者认为，可以借鉴英国ｃｐｓｉ和日本检察审查会的做法，在我国成立检察监督委员会，建立检察监督委员会的制约机制。其具体设想是：在各级检察机关所在地区，从社会团体、学校、企事业单位等机构中，选举出9-15人组成检察监督委员会，该委员会的成员必须具有广泛的代表性并精通刑事法律且在当地具有较高的威望。该委员会的任务是负责审查当地检察机关作出的各项决定是否正确。如果案件的有关人员对检察机关的决定不服，均可以向该委员会申请审查。如果该委员会认为检察机关的决定不正确的，则制作建议检察机关纠正决定的决议书，送交申请人、作出决定的检察机关及其上级检察机关，同时向社会公布，以促使检察机关接受检察监督委员会的意见，从而实现以社会公众力量来监督制约检察官自由裁量权的目的。
在我国建立检察监督委员会的制约机制主要有以下好处：(1)有利于减少当事人的申诉，增强社会公众对司法的信任感。在司法实践中，由于司法机关之间具有特殊的利害关系，使得当事人乃至社会公众对司法机关之间的监督措施缺乏信任，导致当事人不服案件处理决定时，到处申诉、越级申诉等现象。建立检察监督委员会后，由于该委员会是由社会上有威望的人士组成，是中立的组织。所以该委员会的审查决议具有客观公正性和较高的权威性，能够被当事人和社会所接受，从而客观上可以起到减少当事人申诉，增强社会公众对司法信任的作用。(2)有利于引导社会公众关注司法活动，增强司法活动的透明度。目前的司法改革，虽然制定了一些司法公开的措施，但与社会公众的期望相比，司法活动的透明度仍显不够，需要进一步增强。建立检察监督委员会后，由于该委员会本身是由社会民众组成的，再加上该委员会的决议要向社会公开，必然会引导社会公众关注司法活动，从而增强司法活动的透明度。(3)有利于加强对检察机关自由裁量权的监督力度。虽然我国法律规定，任何公民都有权对检察机关进行监督，但由于我国目前缺乏对检察机关进行监督的专门民间组织，致使公民的监督处于分散状态，再加上一般公民的法律素质较低，难以形成有分量的监督意见，因而难以起到应有的监督作用。而建立检察监督委员会，则可集中一批精通法律的权威人士，提出有分量的监督意见，从而可以提高对检察机关自由裁量权的监督力度。
注释：
【1】转引自左卫民、周长军：《刑事诉讼的理念》，法律出版社1999年版，第1页。
【2】【10】参见[法]卡斯东•斯特法尼等：《法国刑事诉讼法精义》(下)，罗结珍译，中国政法大学出版社1999年版，第503-505页，第502页。
【3】参见《法国刑事诉讼法典》，余叔通、谢朝华译，中国政法大学出版社1997年版，第18-19页。
【4】参见王以真主编：《外国刑事诉讼法学》，北京大学出版社1990年版，第172-173页。
【5】有些州通过预审确定此案应否送交大陪团处理，被告人应否受大陪团询问。
【6】转引自林达编著：《世纪审判》，吉林人民出版社1996年版，第35页。
【7】参见《德国刑事诉讼法典》，李昌珂译，中国政法大学出版社1995年版，第15页。
【8】被害人可以通过自诉途径追究的犯罪行为，检察机关经过法院同意而作出不起诉的案件以及因政治原因、引渡、驱逐出境等不起诉的案件，依据《德国刑事诉讼法》第172条第2款之规定，是不准许被害人申请法院裁定的。因而被害人申请法院裁定的案件范围是极其有限的。
【9】参见[英]李约翰•丁•爱德华兹：《英国总检察长》，王耀玲等译，中国检察出版社1991年版，第538-540页。
【11】2002年4月笔者参观了该机构，听取了该机构负责人关于该机构的详细介绍。
【12】王以真主编：《外国刑事诉讼法学参考资料》，北京大学出版社1995年版，第227页。在美国，由大陪审团决定起诉而制作的文书称公诉书(ｉｎｄｉｃｔｍｅｎｔ)，由检察官决定起诉而制作的文书则称起诉书(ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ)。
【13】参见陈光中主编：《刑事诉讼法实施问题研究》，中国法制出版社1999年版，第181页。
