我国是一个旅游资源丰富，旅游经济发展潜力较大的国家。近期，“不合理低价游”已经成为危害我国旅游业健康发展的一大原因，作为一种不当低价销售行为，“不合理低价游不仅侵害了消费者和正常经营者的权利，也极大地扰乱了市场正常竞争秩序。本文将从产生原因、争议条款、立法不足、规制手段等方面入手，探讨“不合理低价游”相关司法法律问题，以期我国旅游业更加法律化、规范化、市场化。
2015年10月19日，一名通过旅行团到香港旅游的内地男子，在珠宝店遭到殴打最后身亡的新闻引起了社会各界的关注。对于“不合理低价游”所导致的暴力行为、不正当竞争行为和侵犯消费者权利的行为，旅游局目前颁发了《国家旅游局关于打击旅游活动中欺骗、强制购物行为的意见》和《国家旅游局关于打击组织“不合理低价游”的意见》，其中争议较大的就是对“不合理低价”的认定以及对“不合理低价游”的规制条款。
一、概述
“不合理低价游”是商家通过低价揽客，完全依靠购物的回扣和自费活动的返佣盈利，从而达到排斥行业其他竞争者，占领市场的目的，属于不当低价销售行为。“不合理低价游”产生原因主要是我国对旅行社的设立门槛较低，旅游产品的质量标准细则尚不配套，政府部门的监管、执法力度不足以及消费者的信息不对称。
(一) “不合理低价”的定性
早在2013年《旅游法》第三十五条中，对“不合理低价游”就有所规定，但在司法实践中，目前的规定又缺乏可操作性。对此，国家旅游局颁布两个意见，对“不合理低价”做了列举说明，包括五种情况，可总结为旅游产品价格低于规定、组团社与地接社违规接待和服务的、导游垫付或支付费用的以及法律、法规规定的其他。相比较2013年的《旅游法》，该意见将判断标准细化，但同时，由于旅游业种类繁多，不同的时期、消费者、商家、商品服务等变化因素使当地旅游部门或旅游协会很难做出一条“硬杠杆”，难免会出现一刀切的现象。“不合理低价”不等于“低于成本价”，例如在航空业中，对某次航班中最后几张机票，航空公司一般会以较低价格出售，以保证该航班的上座率，这是正常的市场行为，同样，一个旅行团中为处理最后一两位游客名额时，所采用的降价销售行为属于促销行为，在司法实践中应该作为个案处理。
(二)“不合理低价游”的担责者
2015年10月25日国家旅游局提示：游客参与“不合理低价游”也将受到处理，强调游客明知旅行团是“不合理低价游”与旅行社签订虚假合同，不仅不能获得赔偿，还将受到处理。笔者认为，把游客作为“不合理低价游”的担责者无法无据。第一，如何判断“游客明知”，在市场中常有经营者为了扩大市场份额，促销商品而进行降价，甚至低于成本揽客的促销活动;第二，“不合理低价”难以判断，两个意见对“不合理低价”所列举的五种情况中，消费者可以明知的只有第一项，而后四项一般消费者难以得知;第三，法律没有规定消费者承担审查经营者(或产品成本)的义务，《旅游法》第五十七条规定，旅行社组织和安排旅游活动，应当与旅游者订立合同，此为经营者的义务，如果游客需要对“不合理低价游”负责，那么就意味着游客需承担考查旅游产品的成本和内在质量的义务，在现实生活中是不可能实现的;第四，根据《合同法》，游客与旅行社签订虚假合同属于恶意串通，合同无效，至于游客是否可以请求补偿，是否应受到处罚，处罚的数额比例并没有法律规定。总之，旅客同罚缺少法律依据，在现实中操作性较低，对于“不合理低价游”的担责主体还是应当以旅行社为主，避免监管错位。
二、我国立法不足
针对“不合理低价游”等低价销售商品服务的行为，我国立法散见于《不正当竞争法》、《价格法》、《旅游法》等法律中，以及相关的意见，缺少配套实施细则和相关的司法解释，并未形成一个完整的配套立法体系，且部分法律规定缺乏可操作性，有“一刀切”之嫌，在实践操作过程，各省市根据《旅游法》所指定的细则或条例过于繁琐，不具有针对性，形成“不合理低价游”两极化的局面，即不能满足游客的正常购物需求以及强制购物的两极现象。
(一)立法体系不完善，执行缺乏灵活性
2013年《旅游法》对“不合理低价游”、“强制购物”出重拳，对此类现象实施“零容忍”，地方也根据该法规作出相应配套规定，因此出现了地方制定过于繁琐的条例意见，以至于游客出现“不能满足正常的购物需要”的投诉。部分省市将旅行社安排游客购物限制在旅游合同之中，即使在旅游过程中游客签字同意也不可以改变行程，甚至将规定细化到停留在某一购物街或商店的时间不得超过30或40分钟，同样降低了游客在旅游过程中的满意度。
(二)责任承担不明，法律威慑力不足
目前，不当低价销售行为法律责任体系主要是行政责任和民事责任。国家旅游局出台的两个意见分别对旅行社和旅行社相关责任人给予行政处罚。民事责任方面，一般不当低价销售行为可依据《反不正当竞争法》第二十条向侵权人寻求赔偿，《旅游法》第六十条、第七十条对旅行社不履行或履行不符合约定的，规定依法承担继续履行、赔偿损失等违约责任，解决了之前司法案例中诉讼竞合的问题。但是，这种赔偿损失中是否包括精神赔偿损失，法律没有明确;其次，是否应当区分受害人的直接损失和间接损失，将间接损失的浮动比例与1倍以上3倍以下的赔偿金协调起来。我国现行刑法对不当低价销售行为罪并无明文规定。
(三)行政执法力度不强，监管不到位
2013年10月发生在云南香格里拉景区的游客与导游是冲突事件中导游强迫游客参加所谓“行政象征收费项目”的自费项目，旅行团游客对导游的行为向迪庆州旅游局发起投诉，却遭到该旅游局人员的辱骂并强迫删除音频证据，经过媒体报道后，涉案旅行社被处以10万元罚款及停业1个月，迪庆州旅游局的执法人员也掉离了该执法支队。可见，执法人员与旅行社相互勾结，执法不力的行为使法律变为一纸空文，相关法律对涉案执法人员处罚不明确，力度不大，助长了地方的“部门保护主义”。
三、国外旅游立法借鉴
(一)美国
美国的旅游产品质量和旅游行业不正当竞争的立法体现在联邦立法和地方立法两部分。1979年美国出台的《全国旅游政策法》，共分为三编，同时成立了全国旅游政策委员会和旅游游览发展公司。为了防止出现旅行社无序竞争的状态，旅游单行法规对开设旅行社的资本、管理人员等条件做了规定，其中还包括需要两个航空公司承认的条件，可谓十分严苛。除了对旅行社的直接规定，配套实施了保护公园和景区的法律，餐饮业法律以及运输业法。
(二)欧洲国家
英国对于旅游业的监管主要体现在判例法上。在制定法方面，1969英国发行了《旅游发展法》，对旅游业中的餐饮、住宿行业实行严格的登记审查，对其进行定期检查，同时也设立公共基金支持餐饮、住宿业不断完善其基础设施和配套设备。值得注意的是《关于包价旅游、包价度假、报价旅行的指令》和《旅行代理人条例》都是对旅行社保证旅游产品质量所做的规定，涉及到导游的管理和培训、景区的选择和保护等内容。
(三)日本
日本政府实行政府指导，宏观调控的政策，其立法包括三个方面：旅游基本法、旅游专门法和与旅游相关的法规。基本法和专门法主要解决加强基础设施建设、提高旅游产品质量、旅游行业准则和处理办法等问题。《旅行业法》规定旅行社等经营者从事旅游商品服务，必须取得注册登记，另外，还规定了“旅程保证”，即分别对旅行社和游客造成行程变动所承担的责任规定了不同的补偿比率。另外，《翻译导游法》和《国际旅游振兴法》则是旨在提高导游的素质和服务水平。
四、“不合理低价游”法律规制的建议
(一)完善专项法体系，弥补法律空缺
针对立法体系不完善，重复立法和操作性低等问题，国家应完善专项法的体系，配套各项条例意见。现有的《旅游法》只是确立了一个框架，且地方性的规章和条例与《旅游法》并没有完全吻合或是较好协调，对于某些现实运用较多的法条，应当配以法律解释或条例加强其可操作性。在立法方式方面，应当针对不同的旅行团，不同的旅游行业制定不同的规章制度，避免“一刀切”的问题。除了跟团式旅游之外，对于目前发展较快的自主游，互联网旅游合同等加快立法步伐。
(二)提高执法人员素质，多部门配合监管
经济可持续发展的背景下，许多省市的主要经济发展动力由资源开发转向旅游业，部分地方旅游行政部门实行当地旅游业保护主义、因此，国家应保证执法人员的执法权，鼓励其开展违法检查监督活动，加强对执法人员的培训和法律宣传，及时发现、预防违法旅游活动，认真处理消费者对经营者的投诉。其他部门也应配合相关部门监督、查处、取证“不合理低价游”，不让违法者钻空子。
(三)加强旅游业自身管理，提高导游保障水平
旅行社之间，旅行社内部应形成行业规范，对不正当的竞争行为实行内部解决，在多数“不合理低价游”案件中，受害者除了游客之外还有正常经营的旅行社，因此，国家旅游局应当鼓励其他正常经营的旅行社进行维权。同时，旅行社应加强自身规章制度建设，加强对本社导游的培训，提高导游待遇，减少“人头费”，导游擅自改变行程等现象的出现。
五、结论
“不合理低价游”是不当低价销售行为在旅游业中的体现，旅游业中的不当竞争行为归根结底是旅游市场体制缺陷、旅游市场自身规律所共同导致的后果。探讨“不合理低价游”的法律规制，只有从市场主体和规制方法入手，国家完善立法，加强监管，经营者行业自律，服务创新，消费者明辨是非，大胆维权，对于受到“不合理低价游”侵害的消费者和正常经营者，政府应鼓励其维权，拓宽维权渠道。规制方法方面，充分运用法律手段、行政手段、经济手段，既保证旅游市场的活力，又发挥宏观调控的作用。
作者：冯毅捷 来源：法制与社会 2016年13期
