在我国，人民陪审员制度自20世纪90年代末复兴以来，在制度建构和具体实践方面都有了较为明显的发展，其在司法审判中的地位不断得到强化。与此同时，在人民陪审员制度的实施过程中，“陪而不审、审而不议”等问题始终不同程度地存在着，被司法实务界和法学理论界视为该制度存在的最主要问题。针对这些问题，学者们展开了诸多研究，其中，对上述问题产生原因和解决途径的对策性研究占有很大部分。然而，纵观既有的研究，学者们均将“陪而不审、审而不议”等陪审效果不佳的主要原因归结于人民陪审员缺乏履职必需的法律素质，因而提出将通过各种方式提升人民陪审员的法律素质作为提高人民陪审员制度实施效果的重要路径。
在上述认识的影响下，人民陪审员制度的具体设计和运行也呈现出强调人民陪审员法律素质的倾向。笔者认为，这种普遍存在的理论认识和实践倾向是值得怀疑的。原因在于，人民陪审员制度的首要目的是实现司法民主价值，其原初定位是通过有效发挥人民陪审员在非法律性知识和实践经验方面的优势，使广大人民群众的作用能够在司法审判过程中得到实质性发挥。人民陪审员制度在实施过程中长期存在的“陪而不审、审而不议”等陪审效果不佳问题产生的主要原因，并不是人民陪审员缺乏履职所必需的法律素质，而是具体的制度设计和运行偏离了该制度合理的原初定位，未能有效发挥人民陪审员在非法律性知识和实践经验方面的优势。因此，强调法律素质对人民陪审员履职具有必要性的理论认识、制度设计和运行，注定无法有效解决人民陪审员制度实施效果不佳的问题。笔者在本文中对此展开详细分析，试图从理论上反思目前针对人民陪审员制度普遍存在的这一理论认识和实践倾向，为今后完善人民陪审员制度进而充分实现其司法民主价值提供前提性的理论阐释。
一、人民陪审员制度的原初定位是实现司法民主
在世界范围内，自资产阶级革命以来，起源于英国的陪审制度，除了被其殖民地所继受之外，还先后被移植到许多国家。①部分国家(如德国、法国)还根据国情和传统，在英国式陪审团制度的基础上改造形成了参审制度。陪审制度之所以被许多国家继受或移植，主要是因为该制度被普遍认为蕴含了民主、权力制约等价值，是实现司法民主的重要制度设计。由此，陪审制度不仅被视为一项重要的司法制度，而且被视为一项重要的政治制度。
我国有关陪审的理念和制度设计最早于清末司法改革之际被引入国家立法，体现于《大清刑事民事诉讼法草案》之中，但陪审制度在那时并未得到实施。民国时期，无论是北洋政府，还是南京国民政府，虽然都肯定陪审制度及其理念，但也没有具体实施该制度。人民陪审员制度创建于中国共产党领导的革命根据地时期。新中国成立后，人民陪审员制度最早被1951年9月4日公布的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》确立为人民法院的基本审判方式，②后被1954年《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)和1954年《中华人民共和国人民法院组织法》(以下简称《人民法院组织法》)确立为我国的一项基本司法制度。③
无论是新中国成立之前还是之后，人民陪审员制度之所以被中国共产党领导的人民政权重视，首要的是因为该制度被视为在司法领域贯彻落实中国共产党所坚持的群众路线的主要制度，“是人民群众参与司法活动最直接、最重要的形式”，④被认为有利于加强人民法院与人民群众的联系，有利于在司法领域促进和实现民主。对此，首任最高人民法院院长的沈钧儒在中国人民政治协商会议第一届全国委员会第一次会议上作报告时曾指出：人民司法工作，是依靠人民、便利人民、为人民服务的工作，人民司法工作者应该全心全意为人民服务;因而群众路线是人民司法工作的一个基本问题……基本上的三级二审制、人民陪审、就地调查……均可为这一问题的具体说明”。⑤1953年4月25日第二届全国司法会议通过、5月8日政务院第177次政务会议批准的《第二届全国司法会议决议》指出：人民陪审员参加案件的审判，是吸引人民参与国家管理的重要形式。在一审案件中，由群众选举公正的人民陪审员参加审判，不仅容易在较短的时间内把案情弄清，因而使案件容易得到正确处理，并且可以提高群众对国家的责任心和主人翁感觉，密切法院与群众的联系”。1954年《宪法》颁布后，著名法学家、时任最高人民法院副院长的张志让也曾撰文表示：人民陪审员制度是人民法院民主化的重要特征。它吸收广大人民群众参加审判活动，使人民群众能以这个形式来直接参加国家管理”。⑥20世纪90年代末以来，人民陪审员制度复兴的主要动因，也依然是加强司法工作的群众路线，“充分体现我国社会主义司法民主”。⑦
衡量人民陪审员制度能否实际发挥效果的根本标准，是在司法审判中能否切实发挥人民群众的作用。显然，只有在司法审判中切实发挥人民群众的作用，使司法审判“更集中地通达民情，反映民意，凝聚民智”，®才能使人民陪审员制度对中国共产党群众路线的贯彻落实、对司法民主的实现不流于形式。为此，首先需要合理定位人民陪审员在司法审判中的作用。由于司法审判活动具有很强的专业性，并且在现代社会，此种专业性有不断被强化的趋势，而广大人民群众普遍缺乏法律专业知识和司法实践经验，因此，在司法审判中，要求他们像职业法官一样发挥作用既不现实，也不合理。当然，普通民众法律专业知识和司法实践经验的不足，可以通过进行培训和参与审判予以弥补，但这样做不仅会大幅度增加制度运行成本，而且短时间内也难以取得实际效果。
加之长时间的培训和参与审判会明显增加参与陪审的广大人民群众的负担，更为关键的是，这将减损人民陪审员制度的民主价值。原因在于，长时间的培训和参与审判必然要求相关人民陪审员长时间在岗，而这些人民陪审员的长时间在岗将直接导致人民陪审员更换频率的下降，进而影响其他民众参与陪审的机会。对人民陪审员在司法审判中的作用做出合理定位，不但要充分考量在司法审判这一专业化领域发挥普通民众作用这一问题所具有的特殊性，而且对该问题的解决不能损及人民陪审员制度所担负的司法民主价值的实现。普通民众缺乏法律专业知识和司法实践经验并不意味着他们参与司法审判缺乏正当性。作为一种复杂的社会活动，司法审判不仅需要法律专业知识和司法实践经验，而且需要其他各种知识和社会实践经验。与普通民众相比，职业法官的优势在于前者，而在其他知识和实践经验方面，职业法官并不必然优于普通民众。
二、人民陪审员制度的具体设计和现实运行倾向于强调法律素质问题
为了通过实施人民陪审员制度在司法审判这一专业化领域充分实现司法民主，虽然相关政策和法律对人民陪审员作用的原初定位着重强调发挥其在非法律性知识和实践经验方面的优势，但相关的具体制度设计和运行并没有严格遵循该原初定位。新中国成立以来，在不同时期，人民陪审员制度的具体设计和运行始终不同程度地强调法律素质对人民陪审员履职的重要性。
(一)对人民陪审员法律素质问题的强调是人民陪审员制度法律地位变化的主要原因
在“文化大革命”期间，我国的法制建设遭受严重破坏，人民陪审员制度名存实亡。1954年《宪法》和1954年《人民法院组织法》关于人民陪审员制度的规定实际上已不再被执行。1975年《宪法》更是删除了关于人民陪审员制度的规定。“文化大革命”结束后，1978年《宪法》将人民陪审员制度重新确立为我国的—项基本司法制度。在此背景下，该制度出现了新中国成立后的第一次复兴。1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《人民法院组织法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》，相继对人民陪审员制度作了详细的规定，该制度被重新确立为人民法院审理一审普通案件的基本审判方式。
但是，几年后，人民陪审员制度的法律地位出现明显下滑。1982年10月1日起施行的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》(以下简称《民事诉讼法(试行)》)并未将人民陪审员制度作为一项基本制度予以规定，同时将一审民事案件对陪审的使用由原则变为选择。①同年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过现行《宪法》，其中删去了关于人民陪审员制度的规定。至于删除的原因，曾经参与此次宪法修改的肖蔚云教授指出：在讨论中有人提出：人民陪审员制度是我国长期以来实行的一项重要审判制度，对于正确处理案件，维护公民合法权益，有积极的意义，参加审判，实际上就是参加国家管理，是劳动人民当家做主的表现，因此宪法应继续规定这一制度。
综上所述，人民陪审员制度没有被载入现行《宪法》，以及相关法律将该制度在一审案件中的使用由原则降格为选择，典型反映了该制度法律地位的下滑，而上述变化产生的主要原因被归纳为人民陪审员履职必须具备一定的法律素质，而现实条件下能够达到要求的人民陪审员严重缺乏。
(二)人民陪审员法律素质不高被认为是人民陪审员制度运行效果不佳的主要原因
20世纪50年代是新中国成立后人民陪审员制度兴盛的第一个时期。至1956年，全国人民陪审员总数已有二十多万名。⑥20世纪50年代末期以后，人民陪审员制度出现第一次衰落。1961年，最高人民法院曾明确指出：近年来，不少地方对陪审制度在实际上已经没有执行了”⑦新中国成立后人民陪审员制度的第一次衰落，除了法律虚无主义盛行、“左倾”思想泛滥等政治方面的原因外，还有该制度自身运行效果不佳方面的原因，而这主要被归结于人民陪审员普遍缺乏法律素质，因此不能有效履职。
“文化大革命”结束后人民陪审员制度恢复运行以来，其具体运行效果始终受到不同程度的质疑和批评。对该制度运行效果不佳原因进行各种分析的学者不约而同地强调，人民陪审员普遍缺乏履职必需的法律素质严重影响了该制度的实施效果。例如，20世纪80年代初，有论者根据当时山东省某县人民法院人民陪审员制度的运行状况，认为该制度的实行往往徒具形式，走过场，而其主要原因在于“人民陪审员的政策、法律水平较低”。⑧20世纪90年代初，一篇关于海南省10县市人民法院执行人民陪审制度情况的调查指出，人民陪审员制度在实际执行中普遍流于形式化、虚无化，而其原因是人民陪审员素质差，不利于办案”，这主要体现在人民陪审员“不仅没有法律业务知识，而且文化水平普遍较低”。①20世纪90年代末，一位基层人民法院的法官认为：人民陪审员大部分缺乏法律知识，审案时审判人员不仅要向他们介绍案情，而且还要宣讲法律，费时费事;人民陪审员因对法律知之甚少，在合议庭中无法发挥他们的能动性，继而形成陪而不审的普遍现象”。②
(三)提高人民陪审员法律素质的具体措施
在人民陪审员制度实施中长期存在的以“陪而不审、审而不议”为典型代表的陪审效果不佳问题产生的主要原因被归结于人民陪审员缺乏履职必需的法律素质的背景下，当前人民陪审员的制度设计及运行采取多种措施试图提高人民陪审员的法律素质。
培训被视为提高人民陪审员法律素质的主要途径。《决定》特别对人民陪审员的培训问题作了规定。在此基础上，最高人民法院先后出台了多部司法文件。瑏根据法律和司法文件的规定，目前，人民陪审员培训具体分为两种：岗前培训和任职培训。初任人民陪审员在上岗前应当接受履行职责所必备的审判业务知识和技能培训。岗前培训的面授时间一般不少于24学时，内容包括社会主义法治理念、法官职业道德、中国司法制度、审判纪律、司法礼仪、廉政规定、法律基础知识、审判工作基本规则等。人民陪审员在任职期间，人民法院应当根据审判工作的需要，有计划、有组织地对其进行政治理论和新颁法律法规、司法解释的培训，任职培训不得少于20个学时。
此外，现行人民陪审员制度的一些其他制度设计的主要目的也与提高人民陪审员的法律素质直接相关，包括两方面内容：1)对人民陪审员的文化程度设置较高标准。1979年《人民法院组织法》并没有对人民陪审员的文化程度作出规定。《决定》将公民担任人民陪审员的文化程度要求设置在大学专科以上。对此，最高人民法院负责人指出：“人民陪审员同法官一样行使审判权，因此同法官的任职条件，特别是文化程度不宜相差太大，否则，因自身能力、水平较低而难以发挥人民陪审员应有的作用”。
不过，《决定(草案)》最初关于公民任职人民陪审员的文化程度并没有如此规定，而是要求“有一定的法律知识或者其他专业知识”。只是由于在全国人民代表大会常务委员会审议《决定(草案)》的过程中有委员提出“具有大学专科以上文化程度就表明在某些方面具有一定的专业知识或者法律知识”，②因此《决定》关于人民陪审员必须具备的条件最终删除了“有一定的法律知识或者其他专业知识”的表述。这充分表明，立法者将人民陪审员的文化程度设定在大学专科以上，其目的显然是保证人民陪审员具有较高的法律素质。(2)对人民陪审员设置较长的任期。《决定》第9条规定，人民陪审员的任期为5年，且没有对人民陪审员每年参与陪审的时间予以限制，也不禁止连任。该制度设计既是为了适应只有通过长时间的培训和参与审判人民陪审员才能积累起相应的法律素质这一客观规律的需要，也是为了降低制度运行在保障人民陪审员法律素质方面支出的成本，因为频繁更换通过长时间实践提升了法律素质的人民陪审员，显然不经济。
三、对人民陪审员法律素质的强调偏离了司法民主的原初定位
如果仅从促进人民陪审员有效履职、切实保障人民陪审员制度运行效果的角度衡量，强调并强化人民陪审员的法律素质显然具有合理性。对人民陪审员制度运行效果的重视，也充分表明我国立法及司法机关并非将该制度止步于形式化。但是，从司法民主的角度衡量，人民陪审员制度的具体设计和运行对人民陪审员法律素质的强调却明显偏离了该制度的原初定位，减损了该制度的司法民主价值。这主要体现在以下三方面：
第一，为了充分实现司法民主，陪审制度应使尽可能多的普通公民有资格参与司法审判。为此，国际社会通行的做法是对陪审员(参审员)的任职资格不做过高要求，尤其是在文化程度的规定方面，各国(地区)陪审员(参审员)的任职资格体现出明显的“平民化”色彩。例如，在法国，参审员仅被要求可用法语读写。③在曰本，陪审员仅被要求完成初中教育，®而日本早在20世纪70年代初就已经基本普及了9年免费义务教育。⑤在美国，陪审团成员仅被要求能用英语完成陪审任务。⑥在西班牙，陪审团成员仅被要求具有读写能力。®在我国香港特别行政区，根据《陪审团条例》之规定，陪审员仅被要求“对在有关的法律程序进行时将予采用的语言所具有的知识，足以令他明白该等法律程序”。
与此明显不同的是，我国法律关于公民担任人民陪审员的文化程度要求明显偏高。虽然相关司法文件对此作了例外规定，如《最高人民法院、司法部关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》第2条规定“对于执行该规定确有困难的地方，以及年龄较大、群众威望较高的公民，担任人民陪审员的文化条件可以适当放宽”，但由于具有大专以上文化程度是法律的原则性要求，加之在该要求的影响下，法院以及司法行政部门在遴选人民陪审员时普遍持有“学历越高越好”的倾向，因此，实践中人民陪审员具有大专以上学历的比例很高。2013年10月22日发布的《最高人民法院关于人民陪审员决定执行和人民陪审员工作情况的报告》显示，在全部的人民陪审员中，大专以上学历的占84%。①而至2014年5月，人民陪审员中大专以上学历的人数已达到85%以上。②而国家统计局《2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)》显示，截至2010年11月1日，全国人口中具有大学文化程度(指大专及以上)的人口约1.2亿，③占全国总人口的比重仅为8.93%。由此观之，我国现任绝大多数人民陪审员，就文化程度而言，只产生于我国人口的很小一部分，这明显降低了人民陪审员制度在实现司法民主方面的作用和意义。
第二，为了充分实现司法民主，人民陪审员制度应使尽可能多的普通公民有机会参与司法审判。为此，许多国家对陪审员的任职都采取“案结职了”的方式，即公民被选为陪审员后，只参加一个案件的审理。例如，在美国，陪审团在案件开庭审理前临时组成，案件审理完毕旋即解散。在日本，陪审员的选任也“采用一案一组庭而非任期制”。④在俄罗斯，“同一人在1年之内最多只能有1次作为人民陪审员出席审判庭”。⑤一些国家虽然对陪审员的任职规定采取任期制，但严格限制任期内人民陪审员每年参与陪审的时间。例如，在德国，参审员任期为4年，“每年任职12天”⑥
与此形成鲜明对照的是，我国法律对人民陪审员规定了较长时间的任期，实践中，任职十几年甚至20年的人民陪审员也不鲜见，®有的地方甚至出现“专职人民陪审员”。⑧人民陪审员的长时间任职乃至连任，无疑明显减少了其他公民参与审判的机会，这在人民陪审员任职的文化程度标准之外，再次减损了人民陪审员制度在实现司法民主方面的作用和意义。
第三，为了充分实现司法民主，人民陪审员制度应使普通公民能够在司法审判中切实发挥作用。根据我国相关政策和法律对人民陪审员作用的定位，人民陪审员制度的具体设计和运行，应强调并充分发挥普通民众在非法律性知识和实践经验方面的优势，使普通民众的大众思维与法官的职业思维形成互补。这一定位在充分考虑到在司法审判这一专业化领域发挥普通民众作用这一问题所具有的特殊性的同时，有效兼顾了人民陪审员制度的司法民主价值。然而在实践中，人民陪审员制度的具体设计和运行偏离了上述定位，以不同形式强调法律素质对人民陪审员履职的重要性。当下关于改进人民陪审员制度实施效果的各种改革措施，均围绕提高人民陪审员的法律素质展开，从最高人民法院到地方各级人民法院，均通过进行集中培训或定期培训等方式，力图强化人民陪审员的法律素质。然而，这样做不但没有有效实现在司法审判中切实发挥普通民众作用的目的，“陪而不审、审而不议”等情况仍然较为普遍，而且导致有关充分发挥普通民众在非法律性知识和实践经验方面的优势的制度设计问题被忽视。
四、人民陪审员制度的完善应回归司法民主的原初定位
就类型而言，我国的人民陪审员制度整体上属于参审制，司法裁判权不在人民陪审员与法官之间进行分割，人民陪审员与法官共同行使认定事实和适用法律的权力。在陪审团制度中，陪审团的作用之所以明显，从根本上说，不是因为其掌握了对审判而言不可或缺的知识和实践经验，而是因为其垄断了对案件事实问题的认定权，法官对案件法律问题作出的判决必须依赖陪审团对事实问题的裁决。与之相比，在参审制中，法律并没有直接赋予人民陪审员任何垄断性的权力。在此情况下，人民陪审员对审判发挥实质性影响，有赖于其掌握对审判而言“有用”的知识和实践经验。此种知识和实践经验，既包括法律知识和实践经验，也包括非法律性知识和实践经验。前者就一般情况而言显然不是普通民众的优势之所在，许多普通民众对法律的了解十分有限。
强调人民陪审员履职必须具备一定的法律素质、将人民陪审员制度运行效果不佳的原因归结于人民陪审员缺乏履职必需的法律素质等论点产生的原因，是相关论者没能正确全面地认识人民陪审员制度设立的目的和价值。人民陪审员制度不仅是一项法律制度，也是一项政治制度，这决定了该制度的具体设计和运行不仅要实现司法公正，也要实现司法民主。而围绕提高人民陪审员法律素质展开的制度设计及其运行，明显减损了人民陪审员制度的司法民主价值，因此并不可欲。为了充分实现人民陪审员制度的司法民主价值，今后完善该制度的合理路径，既不是通过培训等手段强化人民陪审员的法律素质，也不是将人民陪审员的权力限缩于认定事实，而是回归制度的原初定位，通过具体有效的制度设计，充分发挥人民陪审员掌握的非法律性知识和实践经验对审判的作用，而其关键在于通过有效的甄别筛选机制，使普通民众在司法审判中“人尽其才，才尽其用”使参与陪审的普通民众在每个案件中均能依靠其所具备的非法律性知识和实践经验成为审判所依赖的“专家”，对审判结果发挥实质性影响。
