论文摘要 社会管理既是检察机关履行职责的重要内容、发挥职能的重要领域，也是检察机关必须承担的重要社会责任。当前，如何认识检察机关在创新社会管理中的功能定位、参与方式，是理论和实践均难以回避的问题。浙江省岱山县人民检察院以执法办案风险评估机制为工作切入点，对这些问题进行了积极探索，对检察机关参与社会管理创新工作积累了相对理性的认识。
论文关键词 社会管理创新 执法办案 风险评估
检察机关执法办案风险评估是指业务部门和案件承办人员在执法办案过程中，对检察执法行为是否存在引发不稳定因素、激化社会矛盾等执法办案风险，进行分析研判、论证评估，及时发出预警，制定处置预案，以有效防范和减少执法办案风险的工作机制。从这一机制本质来看，它是在遵循司法规律前提下，做到关口前移，提前预警工作风险；从机制目的来看，是对办案质量进行控制和管理，量化法律的实施程度，消除影响法律权威的不稳定因素；从机制方法来看，坚持内外协同，整合社会资源，形成矛盾化解的合力；从机制保障来看，与刑事和解、检调对接、检察建议等工作相互配合，与司法体制相契合。
一、执法办案风险评估与社会管理创新的关系
（一）契合当前社会管理模式的转型要求
当前，我国社会生活多样、多元、多变的特征日益凸显，整个社会从“单位管理”向“社会管理”转变，社会治安从“单一治理”向“综合治理”转变，社会纠纷解决从“单一机制”向“多元机制”发展。在此背景下，创新社会管理的关键，就是发挥各方治理的能量，促进和完善社会管理，实现由分散化管理向网络化管理，由“单兵作战”向“协同作战”转变。执法办案风险评估过程，就是检察机关针对执法行为可能影响社会稳定的隐患，相关主体共同参与的社会稳定风险防控网络，进一步理顺了各参与主体关系，优化整合各类社会管理资源，形成协同作战社会管理合力，共同化解办案风险。
（二）契合检察机关参与社会管理创新的目标要求
社会管理创新是社会建设与和谐社会理论的深化，与“加强法律监督，维护公平正义”的检察工作主题在价值追求上具有同向性。这就要求检察机关克服消极、被动的运作方式，立足涉检信息预警研判，做到预料在前，应对在先，牢牢把握工作主动权。执法办案风险评估是检察机关适应执法环境的深刻变化，进一步解决自身突出问题、提高执法公信力的有力抓手。它参照经济安全预警评估的做法，以办案效果为预警对象，通过对敏感案件、重点案件提前开展研判，变被动调处为主动应对，变事后处置为事前预防，将风险防范与控制的关口前移，及时消除不稳定因素，切实提高社会管理的针对性和有效性。
（三）契合检察机关参与社会管理创新的定位要求
社会管理创新是适应社会矛盾化解新形势的必然选择，化解社会矛盾又是现阶段社会建设与管理的主要任务。执法办案风险评估立足法律监督职能，契合检察院化解矛盾纠纷的定位要求。首先，它凸显了矛盾化解的全局性。将办案风险防控工作贯穿于侦查监督、公诉、控申、民行等各环节，要求检察人员综合考虑整体思维、辩证思维和法律思维有机结合，实现办案效果最大化。其次，它凸显了矛盾化解的彻底性。坚持以和谐的方式化解纠纷，注重案结事了，积极促成与刑事和解、民行调处、司法救助等延伸机制的对接。再次，它凸显了矛盾化解的互动性。检察机关认真听取各方面工作建议，有利于拓展吸纳民意、体察民情的渠道，提升检察职能对社会管理创新的引导和保障功能。
（四）契合检察机关参与社会管理创新的方法要求
执法办案风险评估是检察机关遵循司法规律，对司法有限性认识的自觉回应。从国家政权架构和社会治理格局分析，检察机关虽然是一条救济权利、保障安全、稳定秩序的制度通道，但在有些情况下并非救济和保障的最优首选。因为它所能支配的社会资源有限，这一途径耗时费力，成本高昂，并且，司法追求程序公正，难以满足社会对实质公正的期待。因此，整合不同社会资源调整和润滑社会关系，消弭矛盾和冲突成为必由之路。况且，在风险评估过程中，检察机关不但要关注个案的处理和当事人的个体权利，还要关注个案背后的体制性因素和社会意义，不但要追求个案的实体和程序正义，更要为实现社会体制转型和社会的普遍正义发挥积极的作用。这既是司法工作的创新，也是社会管理的创新。
二、推行执法办案风险评估的基本做法
2011年2月，浙江省舟山市检察系统正式推行执法办案风险评估工作。岱山县人民检察院将其作为全院重点工作强力推进，使之成为检察机关参与社会管理创新的重要举措。
（一）框定案件类型，严格准入范围
结合以往案件办理情况，并根据案件性质、社会影响力和关注度、对社会导向作用等情况，明确十二类案件应当开展风险评估，主要有：（1）对职务犯罪案件拟作出立案、不立案或撤案决定的；（2）拟作出不逮捕、不起诉决定的；（3）拟作出追捕、追诉、立案监督决定的；（4）拟作出是否抗诉、提请抗诉决定的；（5）对执行机关提请减刑、假释、暂予监外执行的；（6）收押有人身危险或健康隐患的犯罪嫌疑人的；（7）集体访、重复访和因举报而受到打击报复的信访案件；（8）社会各界关注的敏感案件、涉众型犯罪案件或其他存在重大风险隐患的。
（二）覆盖诉讼全程，消除风险盲点
为最大限度消除风险盲点，将风险评估作为执法办案的前置程序，涵盖了自侦办案、侦查监督、提起公诉、控告申诉等所有重点办案环节。在职务犯罪侦查环节，着重关注线索受理、强制措施采用、办案安全措施、收集和固定证据行为、结案效果等要素。在侦查监督环节，主要是对逮捕的必要性和全面性进行综合审查，提升审查逮捕质量。在公诉审查环节，重点关注案件产生的背景、原因和犯罪嫌疑人、被害人及其家属的诉求，追诉、抗诉的社会认可度，并广泛听取各方意见建议，采取应对举措。在控告申诉环节，重点考虑申诉、赔偿案件的社会导向，部分强制措施的合法性和合理性。在信访环节，密切关注相关当事人的动态，做好对当事人的解释、说服工作，针对反响强烈的案件，及时倒查检察工作存在的薄弱环节，并提出解决方案。
（三）实施分级评估，优化管理模式
执法办案风险评估采用分级评估、分级防控的工作模式。根据办案风险发生的可能性、影响范围以及可能造成的后果等因素分为一般、较大、重大三个等级。一般评估，主要适用于发现部分风险苗头，可能有一定社会负面影响，有化解、处置可能的案件；承办人在案件审结报告中对评估结论进行说明，由部门负责人决定是否开展社会调查。较大和重点评估，主要适用于情况复杂，涉及面广，社会影响较大的案件；承办人应填写《执法办案风险评估表》，提出处置意见，由分管检察长负责，组织业务科室和其他相关部门进行调查，必要时由分管检察长报检察长组织评估。同时，对评定为重大风险等级的，基层院应同时上报市院，必要时，还需报告党委。这种分级评估的方式有利于发挥程序的分流作用，进一步优化检察人力资源配置，统筹大要案办理。
（四）强化程序衔接，推进动态防控
重视对风险情形的跟踪关注，随着风险点和风险度的变化，及时调整风险等级。主要体现为四个阶段：一是风险识别，通过简要案情和不稳定因素的判断，辨识各类危险因素、可能发生事件（如媒体炒作事件、群体性事件、信访上访事件）的原因。二是风险分析。研究现有处置条件下各类办案风险发生的可能性和严重性，以及这种风险是否涉及相关工作部门，是否应与该部门进行沟通协商。三是风险评价。在分析有关风险发生可能性与后果的基础上，按照风险大小进行评估分级，明确防控重点。四是风险处置。通过办案风险的综合分析和评价，形成防控措施报告，拟定媒体炒作事件应急防控方案、群体信访事件预警稳控方案、信访案件稳控化解方案、当事人劝解方案，以及相应的保障措施。
（五）注重协调借力，实现矛盾联调
切实将办案风险纳入到全社会共同参与的社会稳定风险防控大体系，形成化解社会矛盾的工作合力。一是加强与党政部门的沟通协调。重大风险等级的案件，基层院需将《执法办案风险评估表》报送上级检察院或党委，将影响社会稳定因素或需支持、配合的事项抄告相关单位，并及时将案件进展予以通报，争取工作支持。二是延伸检察职能。将刑事和解、民行调处、释法说理、司法救助等工作衔接起来，改进执法办案方式，及时修复社会关系，减少社会对立。三是组织开展后续帮教。协同相关部门做好对免予起诉的未成年罪犯、减刑假释、暂予监外执行等特殊人群管理工作。
（六）落实配套制度，提升运行效果
一是检察研讨制度。通过检委会、专题研讨、条线例会等方式，准确把握法律精神，统一办案尺度，并就评估工作折射的深层次问题开展前瞻性调研，适时转化为规范性意见。二是信息专报和检察建议制度。针对在执法办案风险评估过程中发现的社会管理漏洞，以信息渠道报送上级检察院和党政领导，同时，就普遍性或需要提请注意的问题，向有关部门发送检察建议。三是责任倒查追究制度。将预防和处置办案风险列入检察人员的重要职责，一旦造成重大社会负面影响的，相关人员均应承担相应责任。四是激励考核机制。将执法办案风险评估工作纳入部门和个人年终目标考核，对工作中作出优异成绩的部门和个人，予以表彰奖励，同时，辅以工作通报制度，定期督查反馈，确保风险防控落到实处。
三、推行执法办案风险评估机制的若干体会
（一）要进一步认识检察机关在创新社会管理领域的重要作用
检察权作为法的实施的重要方式之一，通过向社会拓展正义促进社会秩序及其变迁的张力结构，其在创新社会管理中的角色也越来越明显和重要。但是，鉴于国家法律监督机关的性质，检察机关只能依托监督职能的行使介入社会管理，展现其独特的社会管理功能。在实践操作中，需进一步加大工作力度，切实将风险评估要求转化为广大检察人员的自觉行动。
（二）要进一步注重检察权置于社会管理全局中的功能发挥
现阶段社会矛盾涉及多层次的社会关系、多样化的矛盾主体、多方面的利益诉求，不是仅凭检察机关一己之力就能解决的，风险的有效控制和深层次问题的有效解决，都有赖于有关国家机关的协作配合。重点是积极探索将检察机关的执法办案风险评估工作与党委政府部门的社会稳定风险评估进行无缝衔接，以促进联动机制的形成。
（三）要进一步加强检察管理推进社会管理创新
从检察系统内部运作情况分析，开展执法办案风险评估，不仅涉及到法律监督职能的发挥和延伸，同时也涉及到检察机关的检察业务、检察人员和检察政务的管理。在应对各类办案风险过程中，只有协调好包括办案质量、效率、流程、绩效管理在内的各项管理与整个检察管理的关系，形成以检察业务为重心、人事管理为指引、政务管理为保障的综合体系，才能形成检察管理合力，实现从部门各自为战向全院协同防控的转变。
