论文摘要 检察建议在检察机关维护国家法律统一实施，参与社会管理创新方面发挥着重要作用，本文以北京市某区人民检察院2012年发出的检察建议作为分析和研究的基础，对检察建议的基本情况、取得的成效、存在的问题等进行探讨。
论文关键词 检察建议 职务犯罪 诉讼监督
根据《人民检察院检察建议工作规定》（试行）第一条的规定，检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。检察建议在检察机关维护国家法律统一实施，参与社会管理创新方面发挥着重要作用，本文以北京市某区人民检察院2012年发出的检察建议作为分析和研究的基础，对检察建议的基本情况、取得的成效、存在的问题等进行探讨。
一、基本情况
2011年12月26日至2012年12月25日，北京市某区人民检察院共发出检察建议233份，其中诉讼监督类18件，占总数的7.7%（发往公安机关14件，发往人民法院4件）；综合治理类149件，占总数的63.9%；职务犯罪预防类65件，占总数的27.9%；其他类1件，占总数的0.4%。
共收到检察建议回函118份，回函率50.6%，其中1件建议表彰类检察建议得到回函，职务犯罪预防类回函率为81.5%，综合治理类回函率为38.9%，诉讼监督类回函率最低，为33.3%。
二、主要成效
（一）职务犯罪预防类建议在促进发案单位建章立制方面取得良好效果
职务犯罪侦查和预防部门在办案过程中将打击与预防职务犯罪工作相结合，针对相关单位存在的职务犯罪诱发因素及制度漏洞等问题，帮助发案单位认真分析原因并提出对策，及时发出检察建议，取得了良好的整改效果，进一步推动了职务犯罪预防工作的展开。该院先后对部分国家机关、国有大中型企业、重点科研单位等发出检察建议，帮助相关单位在廉政风险防范与控制、党风廉政责任、财务监督、反腐倡廉教育等方面完善制度，加强领导干部廉洁自律和警示教育方面取得突出成效。多家发案单位高度重视检察院发出的检察建议，组织有关部门认真研究，针对检察建议提出的问题和建议逐条分析，并制定了落实检察建议的具体措施，整改效果明显。
（二）诉讼监督类检察建议在促进司法公正、强化法律监督方面取成效显著
事实上，从已经回函的诉讼监督类检察建议来分析，公安分局、人民法院对部分诉讼监督类检察建议非常重视，相关公安分局等都先后对发出的检察建议回函，并明确表示根据检察建议提出的问题采取全局通报、对民警进行教育等措施落实检察建议。如该院监所处在驻所检察工作中，发现在押人员边某过量服用药物，某区看守所在病犯管理方面存在制度不够健全等问题，针对以上问题，检察院依法向某区看守所发出了检察建议书。某区看守所收到检察建议书后，高度重视，认真落实检察建议书整改要求，重点加强了发药监督、重点人员监控、加强监所案例等方面。
（三）在完善社会管理和发案预防方面成效明显
先后就有关单位违法招用未成年人、生产经营中存在的管理漏洞及安全隐患、建立健全安全防范措施、完善公司安全保密制度、加强法制宣传教育等方面发出检察建议，有关单位在收到检察建议后，加强了法律宣传教育，完善了工作制度，充分体现了检察机关立足检察职能积极参与社会管理，加强社会服务方面取得的成效。
开展检察建议工作的经验做法有两点：
一是制定了《检察建议工作管理办法》。根据最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定（试行）》、北京市人民检察院《北京市检察机关检察建议工作实施细则（试行）》，结合该院检察工作实际，制定了《检察建议工作管理办法》。《办法》确定了分类、规范、动态管理，个案检察建议与类案、综合检察建议并重，部门协调配合的原则；明确了可以提出检察建议和不宜提出检察建议的情形；明确了检察建议的审批程序、管理和责任部门、跟踪落实等内容，为检察建议工作提供了可操作性的规定，提高了检察建议工作的规范化程度。
二是严格落实检察建议的跟踪落实制度，切实发挥检察建议的功效。承办部门和承办人严格落实检察建议的跟踪、督促落实工作，及时了解和掌握被建议单位对检察建议的采纳落实情况，督促被建议单位及时整改并作出书面回复。建立检察建议约谈和实地回访制度，综合采取电话联系、约谈和实地回访等多种方式跟踪检察建议的落实情况。
三、存在的主要问题及建议
（一）检察建议书与检察意见书、纠正违法通知书等其他文书存在混用的现象
检察建议书和纠正违法通知书都是检察机关履行法律监督职能的重要手段和形式，但是在实践中，对二者的适用范围、对象等存在着认识不清、界限不明等现象，这在一定程度上限制了二者各自作用的充分发挥。根据《人民检察院刑事诉讼法律文书格式样本》中所述，检察建议书是人民检察院在办案过程中，对有关单位在管理上存在的问题和漏洞建章立制，加强管理，以及认为应当追究有关当事人的党纪、政纪责任的，向有关单位提出检察建议时使用。纠正违法通知书是检察机关对公安、法院和司法行政机关在立案、侦查、审判、刑罚执行等诉讼环节中是否合法行使检察监督权的文书，是人民检察院依法纠正侦查机关、审判机关、执行机关的违法活动时使用的文书，具有明确的法律效力。根据《人民检察院诉讼规则》的规定，检察机关发出纠正违法通知书的，应当根据侦查、审判、执行机关的回复，监督落实情况；没有回复的，应当督促侦查、审判、执行机关回复。也就是说，纠正违法通知书是有法制强制约束力的，不能与检察建议混用。实践中，存在着以检察建议替代纠正违法通知书的情况。
以向某公安分局发出的《检察建议书》为例，该《检察建议书》反映某公安分局在2006年将高某某被抢一案在公安“综合查询信息列表”中登记认定为“李某、王德某”所为，但是并未将高某某被抢案的卷宗随李某等三人抢劫案移送审查起诉，对李某等三人抢劫案的起诉书及判决书也没有认定该起事实。《检察建议书》认为某公安分局在此案的处理上存在重大瑕疵，导致被害人利益受损。根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百六十四条规定，“对于犯罪事实清楚，证据确实、充分，犯罪性质和罪名认定正确，法律手续完备，依法应当追究刑事责任的案件，应当制作《起诉意见书》，经县级以上公安机关负责人批准后，连同案卷材料、证据，一并移送同级人民检察院审查决定。”某公安分局未按程序移送，应当属于公安机关在刑事案件的侦查、移送审查起诉中的违法问题，对此问题，应当属于检察院侦查监督的内容，应当用纠正违法通知书，但是却以检察建议的形式进行纠正，影响了对公安机关刑事侦查监督的力度。
其他以检察建议替代纠正违法通知书、检察意见书及其他法律文书适用的情况主要有：公安分局未在法定期限内作出是否立案决定、辨认程序违法导致辨认笔录无证明力、询问、讯问笔录不规范，没有侦查人员签名、未在法定期限内及时将嫌疑人被刑事拘留的情况告知其家属、法院判决对被告人身份认定有误要求纠正法院判决的检察建议、追逃建议书等等。
（二）各类检察建议回函率总体不高，诉讼监督类回函比例较低
今年检察建议回函率总体为50.6%，其中，职务犯罪预防类回函率相对较高，诉讼监督类回函率最低，仅为33.3%。分析其中的原因，在查办职务犯罪案件的过程中，为了突出办案的社会效果，职务犯罪预防处和职务犯罪侦查部门密切合作，加强了与发案单位、受文单位的沟通和联系，由于从初查、立案到审查起诉直到出庭支持公诉，检察机关与发案单位在一定程度上均会保持密切联系，这使得发案单位对检察机关的检察建议内容更容易接受，因此建议的回函率相对较高。而综合治理类检察建议，由于检察机关仅在审查批准逮捕或者审查起诉等个别诉讼环节接触案件，与发案单位、受文单位联系较少，因此，回函率也相对较低。对于诉讼监督类检察建议，发往单位都是承担着刑事诉讼职能的公安机关、人民法院等，因此，检察机关对此类诉讼监督类的检察建议也是最慎重、查找问题相对来讲也是更加准确、有针对性的，但是此类检察建议的回函率却是最低的，这既与收文单位对检察建议重要性缺乏深刻认识，也与检察机关的检察建议并无刚性约束力有密切关系。
（三）部分检察建议质量不高
个别检察建议书严重雷同，不同发案单位、不同的案件特点和发案原因，却提出相同内容的问题分析和整改建议，甚至直接套用“模板”，只替换单位名称与犯罪嫌疑人姓名，这种现象直接损害了检察建议的严肃性和权威性，同时也削弱了检察建议的重要作用。如对发生在不同校园的寻衅滋事案，发出的检察建议书严重雷同。除此之外，个别检察建议还存在建议针对性不强、没有依据事实部分、对被建议单位无明确问题和要求、仅要求被建议单位将落实情况函告我院但并未提出明确日期等质量问题。
针对以上情况，笔者建议：
一是规范法律文书的适用。对检察意见书、检察建议书、纠正违法通知书的适用范围进行明确。
二是加强对检察建议的管理，提高检察建议的质量。严格执行《检察建议工作管理办法》的规定，加强对检察建议的审核与监督，通过不定期抽查、统计分析等形式对检察建议进行管理，切实提高检察建议的质量；加强对检察建议系统录用情况的检查与监督。
三是加强对控申部门的线索分析信息的挖掘与利用。通过不同角度的研读，制定风险研判类预防建议。
