关键词： 司法考试制度/基层司法官/断档/出路
内容提要： 2002年司法考试制度确立和实施以来，逐渐出现基层司法官断档等问题。要解决这些问题，国家司法考试应当区分两个层次，一方面满足现实需要，另一方面选拔“法制精英”。在考试模式上，区分为甲、乙类考试，甲类考试由中央组织，乙类考试为各省自主组织。在报名条件上和考试范围上，两类考试应各有侧重。
司法考试制度是国家司法制度的重要组成部分，是世界上大多数具有良好法治秩序国家培养和选拔职业法律人员通行的一项重要制度。2002年我国举行的首次司法考试标志着国家统一司法考试制度在我国的确立。毫无疑问，国家司法考试制度对规范我国法律职业人员的任职资格、提高我国以法官和检察官为代表的司法官以及律师的综合素质、业务能力和整体水平、推动我国的法律职业化进程等方面具有重大意义。但是，从目前司法考试的实际效果看，也有诸多亟待完善之处。
一、问题的提出
根据司法部有关部门的资料显示，2002年至2004年三次司法考试中，全国累计近66万人次参加司法考试，66400多人考试合格取得法律职业资格，平均通过率（通过人数与实际参加考试人数之比，以下同）在10％左右。[1] 从通过人员的情况看，呈现以下几个特点：
（一）在职业分布上，司法考试通过人员中司法机关所占的比例较低
根据我国有关法律规定，需要取得法律职业资格方能执业或任命的主要包括法官、检察官和律师。Www.133229.coM据此，在理想状态下，通过的66400人中，如果有三分之一进入法官队伍，三分之一进入检察官队伍，其他三分之一从事律师职业，这样基本上能满足三个职业的人才需求。这也是有关专家学者一直认为现有法律专业人才够用的基本前提。然而，空洞的假设并不能掩盖现实问题的存在。“以法院、检察院通过率最高的2004年计算，法院通过3200人，检察院通过2400人，总计5600人”。[2] 依此推算，三年来，法、检系统通过司法考试的总人数约有16000人。也就是说，全国通过司法考试的人员中，司法机关人员只占24％左右。
（二）在地域分布上，东、西部地区差异较大，西部地区通过司法考试的人数比较少
2002年首届司法考试中，全国平均通过率7％。云南全省共通过440人，通过率为4％；贵州共通过128人；青海共通过23人，通过率仅为0.15％；西藏共通过7人。而北京通过2137人，通过率达到12.2％；上海通过1127人，通过率为11％。[3] 这一点在司法机关内部也表现得也非常明显。如检察系统2002至2004的三次司法考试通过的近5600人中，北京、上海、山东等东部11省（市）共通过3300多人，约占检察系统通过总人数的近60％。云南、贵州、陕西、青海等西部12省（区、市）共通过约900人，也就是说，三年来西部地区12个省（区、市）的通过人数仅占通过总人数的16％左右。
（三）在按行政区划设置的层级分布上，基层通过司法考试的人数比较少
据统计，全国检察系统3000多个基层院三年参加考试通过3700人，平均每个基层院每年通过仅为约0.4人。事实上，有1600多个基层院三年来无一人通过司法考试，超过基层院总数的一半以上。在经济欠发达的西部地区这个问题更为突出，西部十二省区有基层院1100多个，770多个院三年来无一人通过司法考试，将近占到西部基层院总数的70％。
以上问题的存在，已经使得基层司法机关特别是西部地区基层司法机关司法官缺额严重，并逐渐显露出司法官断档问题。
二、我国司法考试制度存在的问题及成因
司法考试制度最重要的目的是将社会上（主要是法学教育培养出来的“社会产品”）的法制精英选拔到法律职业家队伍中来。[4] 司法考试制度的确立，符合现代司法官管理的规律要求，顺应了我国当前司法改革的需要，标志着中国法治建设和司法官管理制度进入了一个新的历史发展阶段，具有里程碑意义。因此，司法统一考试被学界认为“是中国近年来司法改革方面真的是有非常重要价值的改革”，[5]“是我国自80年代以来所进行的司法改革的最重要成果之一”，[6] 也被学界和社会公众赋予了太多的期望。从总体和长远来看，司法考试的设计目标是实现司法“精英化”，保证国家司法的权威、公正和高效，同时，在法律从业人员中形成共同的法律信仰、理念、思维、知识和技能，加快我国法律职业共同体的形成。从积极角度看，司法考试对司法队伍的影响主要体现在以下几个方面。首先，司法考试促进了司法官队伍素质的提升和司法官队伍的职业化。其次，司法考试促进了司法人员整体素质的提高。司法考试为面向社会选拔司法官和面向社会录用司法人员奠定了制度基础，有利于规范司法人员的录用制度，堵住了司法人员选任上的漏洞，从而提高司法人员队伍的整体素质。第三，司法考试有利于促进法官、检察官和律师对法律职业的认同感及对相互工作的更多理解，减少职业偏见和隔阂。同时，由于是统一的选拔平台，也使得法律职业间的相互调任或流动成为可能。[7] 但是，在现阶段，司法考试也给司法官队伍建设带来了不可忽视的消极影响。一方面，由于司法考试通过率低，造成了基层特别是西部地区司法官紧缺、面临断档等现实问题。另一方面，由于司法考试统一了法律职业资格，促使了司法官与律师间的逆向流动。特别是在许多欠发达地区，尽管通过司法考试的人数本来就少得可怜，但通常的情况都是，考生一通过考试就义无反顾地奔向大城市或立即辞职做律师。
从目前情况看，造成基层司法官断档问题的一个主要原因，就是司法机关特别是基层司法机关现有人员通过司法考试的人数比较少，其数字远远少于每年司法机关因退休、调出、辞职等原因退出司法官队伍的人数。据湖北省某中级法院对全市11个基层法院法官队伍状况进行调查的结果表明，2002年以来，全市法院法官退休63人，离岗退养69人，调离或辞职23人，这些法官90％以上是直接从事审判工作的，而这三年来全市法院通过司法考试的人数仅有24人。司法机关特别是基层现有司法人员为什么很难通过司法考试呢？对此，可以从实施国家统一司法考试制度的社会现实背景进行考察：
（一）司法队伍整体的专业素质比较低
我国的司法官队伍可以说是世界上最庞大的，但就总体而言，我国司法官队伍的整体学历层次、文化水平、专业化程度都比较低，而且相当一部分司法人员的学历是通过自学高考、函授、法律夜大、电教、党校学习等成人教育途径取得，其知识的局限性和素质的结构性缺陷就是一个不容回避的客观事实。2002年10月，国家法官学院书记杨永波和四川法官学院专职副院长周忆在北京大学、全国法院系统法学远程（网络）专升本学历教育工作研讨会的发言中就曾提到过这个问题。[8] 据了解，检察机关的情况也与之相仿。此外，我国对司法官的法律专业素质要求也只是近十多年的事。在建国后的40多年时间里，我国对待法官、检察官与国家行政人员没有本质区别，同属国家干部，都按照党政干部的模式进行管理和选任，考察任用时既没有学历、专业、法律工作经历等方面的特殊要求，也不用经过统一的专业考试，而往往更看重的是政治素质和资历级别。如《人民法院组织法》直到1983年9月修改时才增加了“人民法院的审判人员必须具有法律专业知识”这一款，但仍然没有要求通过统一的专业考试。检察人员更是到1995年《检察官法》颁布实施后才明确规定检察官任职的法律专业知识、法律工作经历等要求。近些年虽然司法机关招录人员都要求具备法律专业知识，并要“凡进必考”。但所谓积重难返，这种长期以来历史沉淀形成的司法人员特别是基层司法人员法律专业素质较低的现实，很难一下适应司法统一考试这个现代意义的法律职业选拔考试制度。所以，司法机关现有人员司法考试通过人数少的状况也就容易理解了。
（二）不同层级司法人员的文化素质存在差异
我国的现有司法机关主要分为四级：中央、省（自治区、直辖市）、地级市（自治州）、县。一般来讲，如果抛开地区差异等其他非正常因素，一个法学院毕业生在分配工作上，无论是从收入、日后发展机遇还是充分发挥个人人生价值的角度，其选择去司法机关工作的意愿都是随司法机关的层级而逐渐降低的，即他会首选去中央层次的司法机关（如最高法院），其次才是省、地级市、县。从另一方面来说，司法机关选择法学毕业生的范围是随层级而减少的。比如说，对最高法院，假设有10个职位可以招人，可能会有上千人报名竞争，而对于省高级法院来讲，可能就只有几百个人来报名了，中级法院和县级法院就更少人报名了，所以他们选择毕业生的余地也就越来越小。另外，根据现行检、法系统“凡进必考”制度，而“考试的功能从来都是将一些一般说来更聪明的因此更能通过考试的人从社会中筛选出来，因为一般说来，聪明人总是要比一般人更会应对考试。”[9] 那么相应地，上一级司法机关招到的法学毕业生素质总体上要比下级法院要好。按照这样一个思路，上一级司法机关的人员素质整体上都应比下一级要强一些。事实也确是如此。但现行司法考试并没有照顾到这一点，而用一个标准统一要求从中央到基层四级司法机关的人员，很明显，结果肯定是越到基层考试合格率就越低。
（三）司法考试难度较大
相比以前检、法两家单独组织的初任法官、初任检察官考试，现行司法考试的难度提升很多。比如，在考试内容上，现行司法考试所涉及的范围很广，基本上涵盖了法学教育的主干学科，而以前的法官考试比司法考试的科目要少，主要结合审判业务，不包括国际法、国际私法；以前的检察官考试的涉及面更窄，主要结合检察业务，以刑事法律为主，对民事法律等考核相对较少。在考试形式上，司法考试是四张试卷，试题主要是选择题和案例分析；以前的法官考试和检察官考试是三张卷，试题形式既包括选择、判断、改错形式的客观题，也包括简答、材料分析、案例分析、文书写作等主观题。比较而言，后两者主观题比前者占的比重大，形式多，更注重对应试者实践运用法律能力的考察。而且，司法考试是通过考试合格率来控制考试难度的，这三年的考试合格率基本控制在10％以内。[10] 这也就意味着，不管参加司法考试的人员素质整体上多么优秀，每年最多也只能通过10％。在这种情况下，检、法机关现有人员一边忙于工作，一边复习考试，他们在年龄、时间、精力等方面都处于劣势，根本无法与全身心投入考试的在校大学生、待业人员等竞争，造成了检法现有人员通过率低。
（四）地区差异的客观存在
中国是一个地域极为广阔的大国，同时，中国也是一个多民族的国家。“中国当前的基本国情是：各地区政治经济文化发展不平衡。尽管这一判断已成为老生常谈，在许多言说者那儿已失去了思考的意蕴，但……仍然是今天我们在思考中国法治等问题时绕不过去的因此必须铭记的关于中国国情的两个最基本的判断”[11] 之一。因此，分析司法考试制度也必须考虑这种地区差异。北京大学吴志攀教授也注意到这种地区差异对司法考试产生的影响，他以北京和青海两个区域为例，就两地的高校法学院毕业生人数、人口比例、案件数量、法官数量等进行了具体分析比较。最后的结论是：在未来北京地区的通过司法考试人员将大量过剩，而青海省参加和通过司法考试的人员将严重不足。[12] 事实上，这种状况在东西部地区广泛存在。如果在司法考试政策上不进行适当调整，东西部地区的差异会越来越大，一些发达地区司法专门人才过剩，造成人才积压和人才浪费；而另一些经济不发达西部地区司法专门人才短缺，人才不足，人才断档。这种后果将不利于我国司法制度在全国均衡的发展。
可以看出，现行司法考试制度设计至少忽视两个问题，一是在强调法律职业者（法官检察官律师）之间统一考试的同时，忽略了法律职业内部的层级问题，在中国这样一个泱泱大国，对所有法律职业者通用一个标准，就好比要求某一基层县医院与北京协和医院的医生专业技术水平一致，虽然主观愿望是好的，但在现实肯定是行不通的。二是制度设计过于理想化，忽略了（至少没有充分估计到）中国司法队伍的现状及各个地区间的差异。虽然现行司法考试对西部地区也有降分等政策倾斜，但效果并不理想，所以就出现了法律职业专门人才分布不平衡，基层特别是西部地区基层司法官严重不足并断档等问题。
从上面分析可以看出，影响基层司法官断档的众多因素中，很重要的一个因素就是现有司法人员通过率低，在现行司法考试模式不变的情况下，由于受地区间差异、现有司法人员特别是基层司法人员素质较低等影响，这种状况将会长期存在。影响基层司法官断档的另外一个重要因素，就是已经通过考试的人员不愿进入基层特别是西部地区基层司法机关，司法考试这个“法律人才的蓄水池”并未起到蓄水解旱的作用。对于司法考试合格人员来说，通过了国家司法考试就意味着有更多的选择，这些选择在各个方面都要比去基层司法机关收益更多，而且收益的差距相当巨大。在现有司法官的收入、预期收益、职业地位没有得到有效改善之前，这种巨大的收益差别将促使这些人员向收入相对较高、职业前途相对说来更为广阔的大中城市、地区和行业流动。同时，基层司法机关现有的司法考试合格人员也很难留住。在市场化的今天，这种趋势单靠意识形态和道德说教是无法改变的。但是，提高基层司法官的收入、职业荣誉感等涉及诸多体制问题，又是不可能在短期内实现的，这也就意味着，影响司法考试的这些因素都很难在短期内有所改变。因此说，如果不对调整现行的司法考试政策，基层司法官断档问题不仅不是短期的阵痛，而且将会越来越严重。所以，调整司法考试政策的一个重要前提，就是要使司法考试制度对应于中国的经济发展、司法官队伍整体素质以及司法体制等社会大背景。
注释：
[1]http： //www. legalinfo. gov. cn/sfks/2005-05/30/content_145407. htm.
[2]http： //www. legaldaily. com. cn/bm/2005-06/01/content_147233. htm.
[3]何凯：《实施国家司法考试制度对边疆民族地区的影响》[j]，《中共云南省委党校学报》2003年第3期。
[4]丁相顺博士在“司法考试、司法官遴选、司法官培训制度”专家研讨会上的发言，参见《司法改革报告——司法考试、司法官遴选、司法官培训制度》[c]，法律出版社2002年版，第33页。
[5]贺卫方、魏甫华：《改造权力——法律职业阶层在中国的兴起》[a]，《司法改革报告——法律职业共同体研究》[c]，法律出版社2003年版，第422页。
[6]信春鹰：《国家司法考试需要相应的制度支持》[j]，《中国律师》2002年第4期。
[7]孙谦：《中国检察制度论纲》[m]，人民出版社2004年版，第323页。
[8]http： //edu. chinalawinfo. com/news/tongxun_tf. asp#3.
[9]苏力：《法官遴选制度考察》[j]，《法学》2004年第3期。
[10]http： //www. legalinfo. gov. cn/sfks/2005-05/30/content_145407. htm.
[11]苏力：《道路通向城市——转型中国的法治》[m]，法律出版社2004年版，第36页。
[12]吴志攀：《司法考试与地区差异》[j]，《政治与法律》2004年第1期。
