[论文摘要]消防行政执法作为国家行驶公共管理之一， 其行为也涉及社会诸多方面，直接与人民群众的生命和财产安全、社会稳定密切相关。因此，消防行政执法能否体现公平正义、规范合理，同样是和谐社会建设不可缺少的重要内容。消防执法规范化建设，是公安机关消防机构“执政为民，服务发展”的一项重要内容，事关消防工作队伍建设长远发展的重大战略性、全局性、根本性问题。文章从社会管理创新理念的角度出发，积极探索如何推进消防行政执法规范化建设。
[论文关键词]社会管理；消防执法；规范化；监督执法
一、社会管理创新
社会管理创新，是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。社会管理创新既是活动，也是活动的过程，是以社会管理存在为前提的，其目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。
二、消防行政执法规范化建设的概念及其意义
（一）消防行政执法规范化建设的概念
消防执法规范化既是法制消防最基本的要求，也是对消防执法人员最根本的素质要求。大力加强消防执法规范化建设，是确保公安消防部队严格、公正、文明执法的重要途径，也是提高公安消防部队维护辖区和谐稳定能力和执法公信力的重要举措。作为公安消防部队基层一线执法的主体单位，消防大队承担着最具体最基本的消防执法活动。执法工作开展的好坏直接影响到整个公安消防部队的形象。因此，推进消防执法规范化建设必须立足于基层，立足于实践。只有基层一线执法官兵严格执法、规范执法，才能全面推进消防执法规范化建设。
（二）推进消防行政执法规范化建设的要求
1.思想上的要求。意识是行为的先导，有什么样的执法观念，就有什么样的执法行为。执法理念上不规范，却要使执法行为规范，是绝对不可能的事情。因此，在推进执法规范化建设方面，首要条件是要解决官兵的执法思想问题，必须端正他们为谁执法、公正执法、文明执法的思想意识。
2.程序上的要求。消防法律程序，作为保障人权，捍卫正义，建设和谐消防，具有不可替代的重要作用，承载着独立的价值作用。以追求公平正义为天职的消防监督执法人员，自然必须严格依照程序法的规定来办理消防案件，实现程序本身所固有的价值，从而确保了实体意义上的正义。因此，程序上的消防执法规范化建设，具有重要意义。
3.实体上的要求。实体规范化建设主要包括：一是立法的科学性。制定出来的消防法律粗枝大叶、自相矛盾、含糊不清，要想实现规范执法是不可能的。二是法律规定的抽象性和案件事实的复杂性，实体的规范化建设还必须包括必要的立法解释和系统的司法解释。三是从具体实务来说，实体规范化的关键在于统一消防监督执法人员对于《消防法》及相关法律法规含义的透彻理解。
（三）消防执法规范化建设和社会管理创新的意义
执法规范化建设作为全面推动消防监督执法工作和队伍建设的关键，是确保公正、文明执法的重要保证，也是提高公安消防机构对维护社会公共安全能力和公信力的重要举措。但是对于高度发展的经济社会，消防工作同样面临了规范与创新两个问题。因此消防执法规范化建设和消防社会管理创新之间的关系关涉到执法规范化建设的未来走向。
执法规范化建设是公安部党委在深刻分析当前执法现状，为更好地结合实际履行职责使命，做出的重大战略部署。消防管理作为公安社会管理工作的重要组成部分，消防监督执法的人员能否正确理解执法规范化建设的本质内涵，提升消防管理水平，顺应时代要求，有着十分重要的意义。消防管理是一个社会管理工作，消防执法规范化建设同样是一个随着社会不断变化发展而发展的动态过程，它体现着消防执法工作是否适应时代变化发展的需要，是一种规律性的需求；执法规范化建设引领消防监督员能规范、科学、公正、公平执法，让消防监督员从机械执法、盲从执法走向规范执法、科学执法，从而实现执法自觉。
三、当前消防行政执法规范化建设面临的问题
（一）消防行政执法面临执法环境恶劣，执法任务繁重、执法力量严重不足等问题
首先，没有良好的消防行政执法环境。一是部分群众消防安全意识淡薄，对消防法律法规和消防安全常识一知半解，对消防安全抱有侥幸心理，对存在的火灾隐患不能积极主动地整改，对正常的消防监督检查等执法活动产生误解，认为消防执法是与其过不去。二是部分领导对消防执法认识产生偏差。为了地域发展和获取更多的财政效益，地方政府和行政机关不断加大招商引资力度，经常对一些打招商引资招牌的企业进行不应有的“袒护”，甚至不惜作出干预消防执法的规定，置国家《消防法》于不顾，致使招商引资过程中经常会出现“重经济效益、轻消防安全”的现象。
其次，消防行政执法面临执法任务繁重，执法力量不足等难题。消防执法任务日趋繁重，执法力量严重不足。随着经济的日益发展，社会不断进步，消防工程审核验收，消防监督检查等执法工作任务在不断增加，要完成这样艰巨复杂的消防执法工作任务。需要有大量的消防执法人员；还要有足够的物资技术条件和财力的支持。而现有消防执法机构设置还存在不配套不完善的问题，大部分基层大队只有两至三名防火参谋，消防执法保障机制尚未成熟，严重影响消防执法工作的有效开展。
（二）在消防行政执法过程中，还面临着消防监督执法方面的问题
1.消防监督执法人员不稳定，执法人员素质参差不齐。由于公安消防机构实行的是现役体制，消防监督执法干部不得不面对交流、更换频繁的实际。由此造成了两个弊端：一是消防监督执法人员业务素质难以通过长时间的积累和沉淀的方式提高。二是任期较短也往往造成监督执法存在短期行为，消防监督执法工作缺乏连续性和长远规划。其次，消防监督执法人员的素质参差不齐。目前，消防监督执法人员中经过业务知识系统培训的人员并不多，许多监督执法人员都是通过不断的自我摸索和经验积累来逐步提高监督执法水平，执法队伍素质参差不齐，思想活跃、功底扎实、经验丰富的优秀消防监督执法人员极其缺乏，从而严重影响了消防监督执法的质量。
2.消防监督执法“重罚轻纠、以罚代改”的现象未彻底消除。消防监督执法过程是一个发现问题的过程，更是一个解决问题的过程，其根本目的是彻底整改辖区内存在的火灾隐患，避免火灾事故的发生。然而，由于不少群众消防安全责任意识的淡薄，必须依靠消防监督人员经常性地、主动地深入社区和企事业单位开展细致、周密的消防监督检查，才能及时发现各类消防违法行为。实践中，有的消防执法单位在办案时，只注重罚款，而对违法行为可能产生的严重后果及应当采取的有效措施重视不够，查过隐患、发了通知书、罚过款后再无下文，对火灾隐患不能积极督促整改，时常走进“重罚轻纠、以罚代改”的误区。
（三）在消防监督执法过程中，存在严重的不规范现象
1.监督检查不规范。个别单位在消防监督检查中图形式、走过场，不能严格按照执法程序进行抽查，对列管单位存在的隐患情况底数不清，情况不明；有的在检查前，不制定抽查计划，发布抽查公告；有的在检查中不认真、不细致、不严格，对查处出来的较大隐患问题，只是口头告知单位，或仅限于填写检查记录，对方签字了事，不填发《责令限期整改通知书》责令其限期改正，或到期不按时复查，未整改到位也不进入处罚程序，出现执法中断现象；有的虽然下发了法律文书，但只提一些容易整改的问题，而对整改难度较大的火灾隐患避而不谈；有的对火灾隐患单位反复检查，但不下决心指导整改，导致火灾隐患始终存在，留下诸多不安全因素；有的在监督检查后不能及时汇总分析，通报公布。
2.执法程序不规范。一是执法程序不到位。个别执法人员对责令限期整改到期该复查的不按时复查，对单位不整改或整改不彻底的，不依法实施消防行政处罚；对逾期不履行行政处罚决定的，不能依法强制执行；实施行政处罚、具备听证条件的，不告知当事人有要求听证的权利。二是行政处罚不准确。个别单位对行政处罚的程序把握不准，搞不清立案、调查取证、权利告知、处罚呈批和下发处罚决定书的时间顺序。不同程度地存在处罚在前，调查取证、审批、听证在后；集体议案在前、调查取证、听证在后，权利告知与行政处罚同时进行等执法程序方面的错误。三是法律文书送达不规范。有的法律文书未注明送达人和所送文书的名称与编号，有的送达回执上受送达人没有签收。
3.执法方式不规范。在执法过程中不同程度地存在执法方式简单、粗暴，伤害群众感情的现象。少数执法者以管人者自居，说话办事态度蛮横，使一些正常的执法活动激起群众不满，引起执法对抗。在行风行议评比中，群众对消防执法态度提出质疑，导致执法工作局面较为被动。
此外还存在着行政处罚不规范、调查取证不规范、法律文书不规范，档案管理不规范等现象，限于篇幅，在此不一一阐述。
四、加强社会管理创新思维，推进消防执法规范化建设的建议
（一）牢固树立现代化的执法理念，努力提升执法规范化建设水平
一是要牢固树立公平正义理念。追求公平正义是每一名消防执法人员的执法价值追求，在执法实践中，要追求执法结果公正，执法程序公开，使执法相对人能够全过程了解。消防行政执法更多的是对消防社会管理中所出现的诸多矛盾的调和，达到现实矛盾的法治和谐状态。因此，消防行政执法是一门法、理、情平衡统一的艺术，这就需要消防监督人员要有公平正义的执法理念，用法治化解消防社会管理中得现实问题，实现民意与公平正义的最佳对接。二是牢固树立理性、文明、规范的理念。理性执法体现了执法人员对法律法规的自觉遵守；文明执法体现了执法人员行使公权力是为了更好的为广大群众服务，重在服务；规范执法是通过长期执法活动实践的系统总结，体现了执法的现代水准，这要求消防监督员在执法实践中积极规范自己的行为，并在实践中不断总结创新。三是执法方式的人性化理念。消防执法的相对人一般是因为不了解国家相关技术、标准、规范和行政要求而导致的消防违法，是置于我国行政管理社会体制下的相对人。在消防执法中，我们要既让当事人感受到法律的权威，执法如山，又要让执法相对人感受到法律的人文精神，执法如水，从而让其学法、懂法、守法，从而来规范消防社会消防管理。
（二）改善执法环境，增强全民消防法制意识
消防工作进入法制化的一个重要标志，在一定意义上说是人们的自觉守法。但是，一段时间来，人们重效益，轻安全的思想严重，消防法制观念淡薄。因违章操作、值班人员脱岗等现象而引发的火灾时有发生。还有不少人不懂法、不知法。在一些地区，依法办事的自觉性不强，甚至干预消防执法、抵触消防执法。因此，要深入开展普法教育，加强消防法律、法规的宣传教育，切实改善消防执法环境，增强全社会、全民依法治火的观念和消防法律意识。不断转变权力至上观念，树立法制权威观念；转变人治观念，树立法治观念；转变义务本位观念，树立义务权利统一观念。
（三）创新监督机制，强化监管，为规范执法提供监督保障
及时、有效的执法监督，是理性、文明、平和执法的重要保证，要坚持多管齐下，确保消防监督执法权力行使到哪里，监督的触角就延伸到哪里。一要创新监督机制建立由纪委、督察、防火监督等部门组成的执法监督联席会议制度，定期汇总分析和评估执法状况，对出现的苗头性，倾向性执法问题，及时向有关单位和个人发出预警，责令整改。着力加强事中监督，并以此为载体，健全完善由纪委提供违法问题信息，防火监督部门法制业务处（科）室认定事实和性质，纪委和政治部门实施责任追究的联合督查工作机制。二要推进民主监督。依托考核人才库建设，建立由各执法业务骨干组成的案件考核考评监督组，并随机选定考核监督员确保执法考评的客观公正。三是严格奖惩制度，完善激励机制和竞争机制激励。要将平时考核与阶段考核、年度考核的相机结合，又要从充分调动执法主体的主观能动性入手，以考核考评为导向，将执法规范化建设同干部的晋职晋衔、立功受奖等挂钩，切实将执法规范化
建设责任落实到每名执法人员，要着力改进“奖不心动、罚不心痛”的情况。
（四）加强执法队伍管理，增强执法人员事业心和责任感
由于基层执法工作点多、线长、面广，长期与社会单位打交道，消防监督执法人员难免与形形色色的社会人员接触，容易受社会不良风气的影响。在基层执法单位的管理教育上存在一定死角，导致队伍在作风养成上易出现“懒散焕”和“稀拉松”现象。为此，必须进一步加强对监督执法干部的纪律作风和革命人生观、军人价值观教育，大力弘扬新时期公安消防精神，忠诚履行职责使命，自觉遵守条令条例和部队各项规章制度，热爱消防，爱岗敬业，吃苦耐劳，乐于奉献，努力完成好各项消防执法任务。
五、结语
加强社会管理创新理念的培养，积极推进消防执法规范化建设是深入贯彻落实科学发展观、实践“三句话”总要求、积极适应时代发展进步、不断满足人民群众的新期待为出发点的具体体现，是一项全局性、基础性、长远性的重大战略任务，公安消防机构作为一支重要的执法队伍，应清醒地认识到自己所肩负的历史使命和神圣职责，切实加强领导，进一步转变消防执法观念，加大消防执法力度，规范消防执法行为，提高消防执法质量，为社会稳定和经济发展创造良好的消防执法环境。
