论文摘要 伴随着信息时代的到来和建设法治国家的需要，世界各国先后通过立法的形式确立了政府信息公开的制度，我国也不例外。自2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》生效以来，我国在信息公开领域取得了突出的成就，但由于国情的制约和客观现实的限制，我国的信息公开制度相较于西方发达国家仍存在诸多不足，并有非常大的优化空间。本文旨在辩证分析政府信息公开制度实施的成果和仍存在的不足，并为该制度的进一步完善提供切实可行的建议，以充分发挥政府信息公开制度对于完善民主政治和建设法治社会的重要作用。
论文关键词 信息公开 知情权 政府转型 依法治国
一、引言
政府信息公开制度，是指通过立法的形式确保公众能够方便的获得政府信息的法律制度。其核心是政府信息，方式是公开。所谓政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。
在我国的历史上，受到“法藏官府，威严莫测”等愚民思想的影响，人民长期不能够获得国家治理的有关信息，在与国家的关系上始终处于被动接受的地位。1949年新中国建立之后，在宪法层面上确立了人民是国家权力主体的地位。但是，在事实层面上，宪法文本所承载的价值与观念却未能得到充分的贯彻;纸面上的宪法与事实上的宪法没有重合，人民与政府的关系并没有得到真正的改变。公民在长时间内依然不能方便的获得政府信息。而自2008年5月1日开始，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）开始施行，从法律层面对政府信息公开进行了规范。该条例实施以来，政府信息公开的内容不断扩大、程序日趋规范、限制越来越少，法治化逐渐加深。公民的知情权得到了较好的保护。但是，纵观几年来的“三公经费公开”、“官员财产公开”、“博士申请公开武媚娘剪胸依据”等社会热点事件和腐败频发、政府权威下降的现实，不难发现，目前的政府信息公开制度在实践中不能够满足公民日益增长的诉求，这一制度仍有进一步研究和完善的必要。
二、我国政府信息公开制度取得的成就
（一）政府信息公开制度逐步走上法治化
在1987年，中共十三大的报告首次提到政府信息公开，在此后的一段时间内，中共中央办公厅、国务院办公厅相继刊发了《关于在农村实行村务公开和民主管理制度的通知》、《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》、《全面推进依法行政的实施纲要》、《关于进一步推行政务公开的意见》等通知，标志着我国的政府信息公开日趋规范，而2007年通过、2008年5月1日正式生效的《条例》更是使信息公开的建设达到高潮，信息公开的主体、范围、程序、监督和救济措施都有了明确的规定，公民的知情权有了更好的保障。政府信息公开从单方面的恩赐变成了申请人的权利。政府再也不能随意缩小信息公开的范围、更不能没有任何理由的拒绝公开信息，否则公民便可以依据《条例》的规定进行救济。可见，我国的政府信息公开制度的发展，总体体现出法治化程度逐渐加深的特点，是否公开、公开多少再不是由政府单方面决定。
（二）政府信息公开方式多样，成效显著
在很长的一段时间内，我国政府信息公开的方式非常单一，只有主动公开一种，公开与否完全取决于政府的意思。而如今，多样化的公开方式并存，既限制了政府权力，也扩大了公众的参与，取得了良好的效果。其中，主动公开的成效显著，依申请公开也取得了重大的突破，得到了社会的广泛赞誉。
（三）促进政府更好地为人民服务，产生了积极的社会影响
与西方国家相比，我国的政府信息公开最大的特点是基本由政府自身自上而下推动，就其性质而言，不啻于政府的一场自我革命。由于是自我的变革，各级政府进行信息公开的热情相对比较高涨，处处为老百姓利用好信息公开制度着想， 而不是被动等待民众推动制度的实施。在政府的主导下，各级机关比较充分的进行了信息公开，大力建设了信息查阅场所、公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，使公众更方便的获得政府施政的方针和进度，极大的提高了为人民服务的水平。同时，在公开的过程中，充分发挥了公众参与，提高了公众参与政治生活的热情，也改善了政府的形象。
三、政府信息公开制度存在的问题
（一）《条例》位阶较低
《条例》就其性质而言属于行政法规，效力层级较低，在与《中华人民共和国保守国家秘密法》（以下简称《保密法》）等法律冲突时，政府机关多以涉及“国家秘密”为由不予公开，而《保密法》是上世纪80年代指定的法律，其中的规定并不完全适合如今的国情，这就给信息公开制度的运行造成了极大地阻碍。纵观世界各国从最初的瑞典《出版自由法》，到对各国信息公开制度产生深远影响的美国《情报自由法》、《阳光下的政府法》、《隐私权法》，再到其后法国的《行政文书公开法》、澳大利亚、日本等国的《情报自由法》，确立信息公开制度的规范性文件几乎无不是法律。我国在2007年使用行政法规来规定信息公开制度，是出于当时国情的考虑，但随着时代的发展，行政法规效力层级低的缺陷日益显露出来，越来越不能够适应时代的需要，制定《中华人民共和国信息公开法》的时机已经基本成熟。
（二）公开范围不明确，政府机关裁量权过大
对于信息公开的范围，各国均采用“以公开为原则，不公开为例外”的方针。因此，确定信息公开范围最关键的一点就是明确划定“例外”的界限，不属于“例外”范围内的信息，政府机关就应该主动公开或者依照公民的申请进行公开。根据《条例》的规定，除国家秘密、个人隐私、商业秘密原则上不予公开之外，行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。而对于公开什么样的信息足以“危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”没有统一和科学的解释，在实践中多由政府拍板确定。显然，这是一种不受监督和制约的权力，实际上也造成了政府机关以各种理由拒绝本应公开的信息。范围的不明确，使得《条例》的可操作性大打折扣，损害了公民的知情权，也容易滋生暗箱操作和寻租腐败。
（三）救济措施不够完善
公民对于有关信息公开的具体行政行为提起诉讼时，往往遭遇立案难、胜诉难的困境。究其原因，在于部分地区的司法部门对于《条例》有所误读以及缺乏可供适用的细则。在实务中，很多人认为只有当与信息公开有关的具体行政行为与申请公开的公民有直接的利害关系时，法院才应当受理，而通过对“直接利害关系”进行比较严格的解释，进一步限制公民针对与信息公开有关的具体行政行为提起诉讼。但有学者一阵见血的指出，在当事人依法提起了政府信息公开的申请，而被申请的政府机关做出了不公开决定、部分公开决定或者逾期未做出任何决定之后，该申请的当事人就应有资格提起与政府信息公开有关的行政诉讼。当事人提起行政诉讼的资格不应该被无端限制，否则政府信息公开法与传统上的行政程序法就毫无区别，制定政府信息公开法的意义也就难以得到实现。同时，对于应主动公开而行政机关未公开的信息，依当然解释，在申请公开被拒绝后，公民同样可以提起行政诉讼。
四、进一步完善信息公开制度的建议
（一）制定《中华人民共和国政府信息公开法》
信息公开制度本身的重要性与《条例》效力层级低的固有缺陷之间的矛盾决定了《条例》不可能长期适合社会的需要。而事实上，由于效力层级低于《保密法》导致的政府机关滥定国家秘密以拒绝公开信息的问题已经严重影响了信息公开制度的实施效果。制定一部统一的《中华人民共和国政府信息公开法》既可以有效解决这一问题，又符合国际发展潮流，使我国的政府信息公开工作真正做到有法可依。
（二）坚持“公开为原则、不公开为例外”的原则
“以公开为原则，不公开为例外”的原则应该是政府信息公开制度的根本原则，政府信息公开制度想要取得良好的效果，离不开对这一原则的坚持。我国目前的《条例》未明确规定这一原则，在具体条文中更有违背这一原则的规定，这不得不说是《条例》的重大不足。在立法层面上，立法者应该明确不能公开的信息的范围，并对这一范围进行科学而权威的解释，提供可供判断的明确标准，不能任由政府机关任意扩大解释;在执行层面上，政府机关应该及时、完整的公布应公布的信息，对公民公开信息的申请也应持宽容的态度，不能够无端设置障碍，对于确属不能公开的信息，应当向申请人说明理由。
（三）规定诉讼细则，完善救济措施
申请信息公开的司法救济缺失的原因在于《条例》的规定太过笼统，缺乏可供实施的细则，对于一个与政府信息公开有关的争议，法院缺乏进行判断的法律依据，因为不愿受理此类案件，即便受理，原告胜诉的几率也远远小于普通的行政诉讼。因此，制定与政府信息公开行政诉讼有关的实施细则或者司法解释是十分必要和紧迫的，只有有了明确的法律依据，司法这一保护公民权利的最后一道屏障才能够有效运行起来，并利用法院的判决对政府机关进行监督，进而倒逼政府机关依法公开政府信息。
五、结语
法律意义上的信息公开制度在我国出现的时间并不是很长，中间取得的成就是无法抹杀的，而现实存在的问题更是不可忽视。从事物发展的规律来看，对政府信息公开制度的实践是一个不断深化的过程，其间伴随着观念的不断更新和制度的持续优化。对这一制度的完善，离不开政府和公众共同的努力，没有政府机关的推动，信息公开制度寸步难行;没有公众的积极参与，信息公开制度只是徒有虚名。应该看到，现在总的趋势是在向着积极地一面发展，在十八届四中全会做出全面推进依法治国的部署的背景下，政府信息公开制度促进民主和法治的实现、保障国家长治久安的重要意义必将得到更强的重视，制度本身也必将得到更好的贯彻和实施。
