关键词：公租房 法制化 保障性住房 民生
一、公租房的概念与发展
根据《公共租赁住房管理办法》第三条，公共租赁住房是指限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。
在过去的几年中，房地产市场一度呈现过热趋势，居高不下的房价令许多中低收入人群的居住权益受到损害，严重阻碍了我国经济的可持续发展。为抑制房价的过快上升，挤压房地产业泡沫，实现资源的再分配，我国大力推进保障性住房建设，逐步推出经济适用房、廉租房等保障性住房。2010年6月12日，由住房城乡建设部等7部门联合制定了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，伴随着中央号召，公租房在全国各地展开了大规范建设，2011年我国已建成公租房227万套，2012年还将建成230万套。根据“十二五”规划，5年内我国将建设3600万套保障性住房，保障方式由“以售为主、租售并举”向“以租为主”转变，广东、江西等地则明确表示将暂停新建经适房，而以公租房为建设重点。
但是，随着公租房逐步进入运营阶段，各地公租房配租入住情况却令人大跌眼镜：上海首批两个市统筹的公租房项目的出租率不足四成；武汉市公租房入住率仅有23%；就连公租房建设居全国首位的重庆，在第一次摇号配租时也遇到了同样的尴尬。公租房“遇冷”不仅无法对目前的房价进行冲击，更直接造成了公共资源的浪费，与中央保障民生的建设目的背道而驰，我国急需将公租房纳入法制化轨道，以避免公租房的“大跃进式发展”。
二、我国公租房法律制度构建中的不足
（一）立法体系不健全
相比较而言，我国公共租赁住房发展起步较晚，在立法上更是处于探索阶段。首先，在基本法的制定上，《住宅法》在我国住房制度建设中仍处在空白区。许多发达国家都具有较高层次的住宅立法，如美国于1949年颁布《住宅法》，日本于1951年通过《公营住房法》等等。我国早在30年前就将《住宅法》纳入立法进程，但至今都没有正式出台，对住房建设的规制多以政策和规章制度为主，立法层次不高，缺乏长效机制。其次，公租房作为一种保障性住房，其建设还应当受到保障性住房相关法律的规范，但目前我国关于保障房的立法仍然仅停留在层级较低、内容分散的“管理办法”上。据相关报道，2008年10月，十一届全国人大常委会出台的五年立法规划中就包括“住房保障法”，但最近又有报道称，住房和城乡建设部已经开始起草《基本住房保障条例》，此前在历年全国两会上呼声甚高的“住房保障法”，已经退为《基本住房保障条例》。最后，关于公租房的专门立法，2012年5月28日，住房和城乡建设部公布《公共租赁住房管理办法》，为公租房建设和运作提供了基本的法律保障，但我国在国家层面上没有出台统一的公租房法律法规，最高层次的立法仅停留在国务院部门规章中；在地方，目前许多地区还处在摸索阶段，尚未建立公租房管理制度，或者仅出台了“暂行管理办法”、“实施意见”、“实施细则”等，由于各地保障性住房的建设需求和具体情况不尽相同，其规定在具体内容上也各有不同。
（二）准入和退出机制不完善
目前我国在准入机制上主要存在以下两个方面的问题：一是应当如何确定公租房保障对象；二是如何审查申请人的资格。对于公租房的保障对象，由于具体管理办法由地方主管部门根据本地区实际情况确定，使得地方在公租房政策的执行具有一定的随意性，部分地区的规定不甚合理，不利于公租房政策的落实，如某些地区只针对城镇户籍人口等，使公租房的保障范围大大缩小，造成了分配的不公平。此外，由于我国并没有建立类似于个人收入申报的制度，基础信息的不足，就对核定造成了困难，审核部门无法确定申请保障房的家庭和个人的收入、住房及金融资产等情况。
在退出机制方面，《办法》在第四章第二十七条规定了下列行为应当退回公共租赁住房：转借、转租或者擅自调换；改变公租房用途；破坏或者擅自装修，拒不恢复原状；在公租房内从事违法活动；无正当理由连续6个月以上闲置公租房。第三十一条规定了下列情形应当腾退公共租赁住房：经审核不符合续租条件的；获得其他住房并不再符合配租条件的；承租或者承购其他保障性住房的。虽然《办法》对退出情形做出了具体规定，但是，由于缺乏有效的监督管理机制，尤其是对租赁行为合法性的审查具有较大的难度，就难免让有些人“钻空子”，加之《办法》对为违法行为处罚不力，违法成本较低，“骗租”现象频频发生，违背了公租房制度构建的初衷。
（三）责任机构不明晰，公租房质量有待提高
国外许多发达国家都有专门的公租房管理机构，如瑞典的公房经营公司协会、新加坡的组屋发展局和香港的房屋委员会和房屋署等，而我国政府机关在公租房建设中的责任分工并不明确，管理机构也不健全。除了重庆等地区有公租房专门机构外，其他地区大多是决策执行混在一起，多头管理难以协调，决策运行效率低下。此外，由于分工不清，责任不明，监管不力，许多地方在建设公租房上单纯追求数量上的增长，使建设工程流于形式。如有些地区将公租房建设在离市中心较远的地方以降低成本，还有的地区为了尽快收回投资成本，对公租房的租金定价较高，仅略低于市场价格，而国外公租房租金约占市场租金的50%～80%。
三、完善公租房法律制度构建的建议
（一）将公租房纳入法制化轨道
为切实使公租房制度的落实，让公租房建设成为一项民生工程，就必须制定全面的发展规划，不断加强立法保障，而不能单纯追求数量规模的增长，忽视制度构建。在宏观上尽快出台《住宅法》、《基本住房保障法》等相关法律，指导地方工作，保障公租房制度的运行；同时，针对公租房的实际建设情况，与时俱进，因地制宜，进一步明确相关管理机构的职责和权力、强化法律责任，建立监督机制，加大惩罚力度，避免盲目建设，使公租房建设都有法可依。
（二）完善准入和退出机制
在准入方面，应当进一步对公租房保障对象进行了明确，并尽快建立起一套居民资产监管系统，对居民的收入、房产等相关信息进行登记，并在相关部门进行共享，以便于查本文转自www.dylw.net第一论文网询和审核申请人的准入资格。在此基础上，再制定合理的分配方案，采取综合评分或者摇号的方式合理分配公租房，如德国和英国按照收入等指标进行排名，并根据综合分确定分配对象，而日本则由抽签方式确定。
在退出机制上，应当在退出方式上进行灵活调整，比如，在德国，有14%的收入超过规定上限的低收入家庭仍然租住在政府保障房中，但是他们应当按市场租金交纳房租；另外，还应加强对不合法租住行为的监管，一方面应当对工作人员进行有效的监督，坚决杜绝违规操作行为，同时还应加强对住户的监督，否则，难以保证公租房的公平分配，使有需要的人群真正受益。尤其应当加大惩罚力度，提高其投机成本，严厉打击骗租行为，以英国为例，英国政府起初对骗租者的处罚仅停留在民事处罚层次且罚款很少，随后，骗租现象频频发生，于是，英国政府不得不对骗租者实行刑事处罚以制止日益增多的骗租行为。
（三）明确政府责任，实现科学管理
为保障公租房政策的贯彻落实，应当借鉴发达国家的经验，设立专门机构负责公租房建设，切实将住房保障问题纳入到政府职能中，解决中低收入人群的住房问题，实现由管理型政府向服务型政府的职能转变，加强对管理机构及其工作人员的监督，避免违规操作和腐败滋生。此外，在政府机构具体履行职能时，还应在建设前举办民意调查或者听证会，建立有效的利益表达渠道，进行充分的市场调研，避免出现“供非所求”，使公租房建设能够真正落实公租房福利的初衷，满足人们的生活和工作需要。
公租房已经成为我国保障性住房中的主力军，其建设对于完善我国住房保障体系，保障公民的居住权益具有重要意义。随着公租房建设规模的不断扩大，法制化的构建更应当逐步推进，否则，不仅将造成社会资源的严重浪费，更会失信于民，与公租房政策保障民生，实现住有所居的目标背道而驰。
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