摘要: 2008年金融危机爆发后，传统的银行业“太大不能倒”原则面临越来越多的质疑与挑战。建立在银行系统重要性与公共性基础之上的“太大不能倒”原则有其合理性一面，但该原则的适用也带来道德风险、竞争原则的破坏、财政负担等巨大负外部性。美国《2010华尔街改革与消费者保护法案》通过建立大型银行清算程序最终放弃了“太大不能倒”原则，同时法案建立了系统风险应对机制以预防大型银行倒闭可能引发系统性风险。该立法反映出美国银行监管的价值取向由“系统风险优先”向“公共利益与系统风险并重”的转变。
关键词: 太大不能倒/银行监管/系统性风险/公共性
一、金融危机引发的讨论
2008年美国次贷危机爆发以来，随着各国政府以前所未有的力度救助危机中的大型银行，人们对银行业“太大不能倒（too big to fail）”这一传统原则的质疑与争论变得越来越激烈，大型银行能否倒闭已成为各国金融监管领域中的核心问题。[1]
“太大不能倒”原则是长期以来被多数国家接受的银行业监管原则，其基本含义是：规模较大的银行倒闭容易引发银行系统风险，因此当这些银行面临财务困难时，政府应当予以救助以避免其倒闭。[2]“太大不能倒”原则有两个特点：一是该原则重在保护银行债权人（包括无担保债权人）利益不受损失，保护的重点是债权人而非银行本身；二是被救助银行需具备一定规模。这里的规模，不仅指银行资产规模，还包括银行在金融系统及经济中的地位与作用。wWw.133229.coM[3]“太大不能倒”银行对金融系统安全具有重要影响，因此也常常被称为“系统重要性银行”（systemically important banks)。[4]
政府对银行的救助行为同时会产生巨大的负面影响。英国金融监管局（fsa）在2009年发表的《对全球银行危机的监管回应：具有系统重要性的银行及其影响的评价》一文中指出了“太大不能倒”原则产生的三大问题：一是道德风险（moral hazard）问题。银行债权人由于预期大型银行会得到政府救助而缺少约束银行的动机，并愿意以更低利率向这些银行提供资金；二是潜在的财政成本以及银行损失的社会化所产生的不公平；三是银行母国由于救助行为可能会使他国受益而不愿意或不能实施救助。[5]由于大型银行“太大不能倒”的巨大负面影响，2008年金融危机发生后，各国政府开始努力探索新的银行监管与危机应对制度，寻求既可以让大型银行倒闭又能保障银行系统安全的机制。这些努力的共同特点之一，就是放弃银行“太大不能倒”原则在金融监管领域的适用。
《2010华尔街改革与消费者保护法案》是美国自1933年“经济大萧条”以来颁布的最重要的金融改革立法，其核心内容之一就是终结了“太大不能倒”原则的适用，限制了政府对大型银行的救助行为。法案建立了大型银行的有序清算机制，通过资本与金融杠杆要求抑制了银行片面追求规模，变革了美联储维护金融系统稳定的方式，建立了严格的保护经济、消费者、投资者与金融业务的监管标准与机制。法案放弃“太大不能倒”原则的目的，在于让银行自行承担经营失败的成本与风险，保证美国纳税人利益不再被迫用来拯救那些大型银行。[6]
美国的这次新立法虽然在法律层面上终结了银行“太大不能倒”原则的适用，但是关于大型银行能否倒闭的争议并未结束，美国新法案制订过程中出现的分歧表明，人们对这一问题的看法远未达成共识。[7]因此，如何在理论上看待银行“太大不能倒”原则、是否应当抛弃该原则、如何评价美国此次立法及其影响等问题具有重要的研究意义。
二、“太大不能倒”原则的历史演进与理论基础
（一）历史演进
“太大不能倒”原则起源于美国。20世纪30年代经济大萧条后，美国银行监管的主要目标是防止银行失败和倒闭。[8]为了这一目的，美国创立了存款保险制度对存款人一定范围内的存款进行保护。根据《联邦存款保险法案》的规定，fdic(联邦存款保险公司）有权对符合条件的银行采取救助措施，符合条件的银行是指濒临倒闭但其经营对社区仍非常必要的（essen-tial )银行。[9]由于美国政府对银行倒闭的谨慎态度以及存款保险制度的建立，美国30年代至80年代初期极少出现银行破产的案例，[10]这一时期美国政府对银行业实际上采取的是全面保护的立场，银行无论规模大小均可得到存款保险及政府其他方式的保护。
1975年，《商业周刊》的一篇文章最早使用“太大不能倒”来描述美国政府对铁路
公司、克莱斯勒公司等大型非银行企业实施的救助政策。[11] 20世纪80年代银行与储贷危机爆发后，由于数量众多的银行陷入危机，美国政府被迫选择大型银行进行救助，“太大不能倒”这一语词开始在银行领域使用。[12]1984年，当时最大的银行之一伊利诺伊大陆银行（continental i1-linois national bank）面临倒闭，fdic与其他监管机构担心该银行倒闭引发银行系统崩溃，根据《联邦存款法》第13(c)（2）节进行救助。fdic向该银行提供20亿美元次级贷款，对所有存款人及普通债权人提供保护，同时动用35亿美元资金购买银行45亿美元的坏账。[13]在1984年9月19日美国众议院银行委员会举行的听证会上，国会议员麦肯尼称：“我们有了一种新型银行，它被称作‘太大不能倒’银行……”。[14]此后，美国银行监管机构创设的“太大不能倒”原则在银行领域流行起来。
与此同时，美国决策者认识到，过分防止银行破产的政策会导致监管过度宽松，延迟关闭危机银行可能会导致更大损失。这种认识很快体现在立法上，1991年美国国会颁布《联邦存款保险公司促进法》（fdicia，以下简称“fdicia法案”），建立了迅速纠正行动（prompt correc-tive action)、保险费条款（insurance premiums）以及最低成本原则（least cost resolution）三项重大制度。其中，迅速纠正行动旨在解决监管过于宽松问题，限制了监管机构在采取监管措施方面的任意性，规定了在银行资本不充足、资本明显不足以及资本严重不足等情况下监管机构应采取的措施；保险费条款要求存在更大风险的银行需支付更多保险费；最低成本原则要求fdic通常情况下选择成本最低的方式处置经营失败的银行。[15]但是，fdicia法案包含了“系统性风险”例外条款的规定，即当面临金融系统性风险时最低成本原则不再适用，fdic在联邦储备委员会建议、财政部认可后，不必遵从成本最低原则选择银行解决方案。[16] fdicia法案很大程度上改变了30年代以后长期奉行的避免银行倒闭的监管立场，允许一般银行的倒闭，但对于具有系统重要性的大型银行，法案通过例外条款允许fdic等监管机构进行救助。fdica法案在立法上最终确立了银行“太大不能倒”原则。
fdica法案颁布后，对“太大不能倒”原则的讨论一直没有停止过，包括一些银行监管机构在内的声音认为，大型银行也应当可以倒闭。2004年美国联邦储备银行芝加哥分行行长曾提出：“大型银行失败就如同疾病、死亡与税收一样会在未来发生，过去（大型）银行的失败常以社会承担高额成本的方式解决，而社会本不需要这样做。”[17] 2008年金融危机爆发后，美国及许多发达国家政府对众多大型金融机构进行大规模救助。[18]政府对大型银行的救助行为遭到了公众的强烈反对，“太大不能倒”原则被推上了争论的风口浪尖。
（二）理论基础
美国等发达国家在20世纪30年代经济大萧条后对银行采取的全面保护立场至80年代银行储贷危机后确立的“太大不能倒”原则，是经历两次金融危机后得出的经验，是特定历史的产物。有学者试图从监管者自身利益、政府对信用分配市场干预等角度解释政府救助大型银行的合理性，[19]但这些角度均未能结合银行自身属性进行分析，缺乏足够的说服力。本文认为，政府对银行尤其是大型银行的救助行为有内在的合理性，其合理性基础在于银行的系统重要性（systemic importantance）及公共性两大特殊属性。
1．基于系统重要性的分析
银行的系统重要性主要体现在两方面。一是银行的经营活动对于金融系统具有重要意义。银行在社会经济生活中发挥着支付中介、信用中介与货币政策中介三大功能。大型银行的中介功能更为重要，是一国金融体系以及经济、社会生活的基础与核心。二是大型银行的倒闭会对银行系统的功能以及金融市场产生重大影响。由于银行相互之间存在密切联系（如银行间拆借业务），大型银行的失败可能引起其他银行的倒闭，在这种传导机制作用下，银行倒闭的负外部性效应会被逐级扩大，最终可能导致银行系统崩溃并引发经济危机。由于这种系统的重要性，大型银行破产的社会成本远远大于中小银行，也远远大于普通企业。[20]
英国金融监管局曾提出银行“系统重要性”的三个判断参数。一是规模，即应根据银行资产的绝对规模或银行相对于某特定金融市场或金融产品的主导作用进行判断；二是银行间关联度，即根据与其他银行间相互借贷规模、相互持有银行融资工具规模、支付系统成员、市场主要交易方等因
素进行判断；三是集团性，即应结合银行所属的金融集团判断其所具有的系统重要性。[21]根据这些参数，大型银行一般均具有系统重要性。2009年2月至4月，在j. p．摩根、花旗、美国银行、高盛、摩根斯坦利等被要求参加“压力测试（stress testing）”的19家美国大型银行中，每家银行资产均超过1000亿美元，这些银行共同拥有美国银行系统三分之二以上资产、半数以上贷款总额、支撑着相当比重的银行信用中介功能。[22]
2．基于公共性的分析
银行的另一特殊属性是公共性。银行的公共性主要体现在其产品的公共性以及利益集合性两方面。首先，银行产品具有公共属性。公共产品是指每个人对该产品的消费并不减少任何其他人对该产品消费的产品。[23]银行提供的服务由社会公众共同享有，一部分人对银行服务的消费一般并不排斥或影响其他人对该服务的消费。由于产品的公共性，银行往往被视为准公共机构（quasi public institution），其金融服务行为也需政府特许。其次，银行具有利益集合的属性。银行的支付、信用以及货币政策中介功能，令几乎所有企业、机构、个体不可避免地成为其利益相关者，其运营及生存与众多利益相关者休戚相关。
银行的公共属性决定了银行业监管不能简单建立在纯粹市场行为基础上，利润最大化的目标会引导银行增加风险性业务从而导致系统不稳定并危及公共利益。[24]银行的公共属性也决定了银行、尤其是大型银行的破产负面影响远超其他企业。一家银行的倒闭不仅导致其他银行的损失，还会导致公共存款人利益损失。在新兴经济体国家，银行与银行业承载了更多的吸收公众存款，其破产的社会成本会更高。[25]
基于银行的系统重要性与公共性，银行破产立法也具有特殊性。立法目的上，银行破产立法更注重通过重组使失败银行恢复经营能力，更强调金融系统的稳定与对公共利益的保护；fdicia法案规定的“系统风险例外原则”正是这一特殊立法目的的具体体现。[26]普通企业破产法律制度则注重保护私人（债权人）利益，着眼于破产企业资产最大化和债权公平分配。[27]两类破产法所保护对象的层级明显不同。实体法上，多数国家选择银行破产适用特别法，普通企业适用普通破产法。程序法上，银行破产程序通常由银行监管机构主导，具有很强的行政主导色彩，普通破产程序则一般由法院主导。
三、“太大不能倒”原则的负外部性
“太大不能倒”原则的适用也会产生巨大的负外部性，产生道德风险、破产竞争秩序、巨额财政负担以及金融系统崩溃等几方面问题。
（一）道德风险
政府的救助行为可能产生严重的道德风险。[28]一方面，由于政府救助在某种意义上属于政府对于银行的担保，银行更愿意从事高回报、高风险的交易，风险的增加则加大了银行失败的可能性，此为银行的道德风险。另一方面，基于政府的担保，银行债权人不再关注对银行安全经营的约束与监督，更愿意以低利率向这些银行提供资金，[29]此为债权人道德风险。市场监管力量的削弱则进一步导致银行作出次优选择。更多银行追求规模增长以便成为“太大不能倒”银行后享受政府担保及其带来的竞争优势。只要大型银行（及其债权人）相信，政府会在他们遇到麻烦的时候帮助他们，他们只会变得越来越大，冒更大的风险，他们取得收益而纳税人则为他们的失败买单。[30]
道德风险产生的机制在于政府对大型银行的救助行为会诱发不良“预期”，即大型银行无需对经营不当承担责任，债权人也不会承担向银行投资的风险。在笔者看来，银行与其债权人的这种选择确是一种理性选择，“太大不能倒”原则为这种选择提供了制度环境。
（二）对竞争秩序的破坏
第二个负面效果是对银行业竞争秩序的破坏。出于稳健与安全的考虑，银行业的竞争已经受到一定程度抑制，竞争程度的降低使银行业相对于其他行业更易创造财富，[31]但对失败银行的财政支持则在银行业内部形成不公平竞争，获得救助的大型银行实际上得到更多的优惠待遇，客观上产生了银行业内资源的不公平分配。正如英国金融监管局（fsa）在《对全球银行危机的监管回应：具有系统重要性的银行及其影响的评价》中指出的，财政部门救助及“成本社会化”在银行业中产生不公正竞争。[32]
由于债权人更愿意把资金以低利率提供给大型银行，大型银行享受到低成本融资带来实质性的益处。[33]中、小银行则由于不具备政府担保而支付更高的融资利率，因为债权人会认为在中小银行存款更具风险。调查显示，美
国政府承诺对大型银行救助后，2008年第四季度至2009第二季度期间，美国中、小型银行与拥有超过1000亿资产大型银行之间的融资成本差额由原0.29个百分点上升至0.78个百分点，意味着美国政府实际上向大型银行每年提供补贴约63亿美元。[34]这些补贴成为大型银行在危机后期赢利能力提高的主要原因。
公平竞争秩序的破坏会进一步导致银行业的整体低效以及创新力缺乏。“太大不能倒”原则的应用和对政府救助的预期，不仅会令市场力量作出缺乏效率的投资决定，更会令缺乏竞争的大型银行选择更为低效的经营方式。[35]此外，政府对“太大不能倒”银行救助后对私人银行的控制（如股权持有、更换管理层等）无疑会进一步削弱银行业的创新力与效率。
（三）巨额财政负担
对大型银行救助产生的第三个负面影响是给财政带来巨大负担，并可能引发财政危机。据测算，美国政府在此次金融危机中共需投入23. 7万亿美元用于实施问题资产救助计划(tarp)以挽救金融系统以及美国经济。美国政府通过资金注入、资产收购、并购协助等方式对大型银行的救助已经达到“史无前例的范围、规模以及复杂程度”。[36]与此同时，得到政府救助资金以及通过政府支持的并购交易，大型银行规模却变得更加庞大，[37]美国四家最大商业银行—美国银行、j. p．摩根大通、富国银行与花旗银行四大银行总资产自2007年至2009年增长了30%，其中，美国银行增长51%、富国银行增长138% 、j. p.摩根大通则增长43%，政府支持下的并购是他们的主要增长方式。[38]
上世纪80年代美国银行业规模空前的并购交易后，自1980年至2003年美国银行数量从16,000家急剧下降至8,000家，前十大银行拥有的银行业资产则从22％上升到46%，存款总额从19％上升到41%。银行资产与存款集中在少数大型银行手中，[39]并由此产生了巨大的风险。美联诸前明尼阿波利斯分行前行长盖瑞·斯特恩（gary h.stern）认为，“太大不能倒”原则再也不能继续下去，它将给美国经济带来无法承受的沉重代价。[40] 2010年希腊及其他欧盟国家发生的政府财政危机及主权债务危机表明，政府对金融系统的救助行为很可能会导致政府财政的恶化。原因在于，对大型银行的救助行为并未减少损失，只是向政府及纳税人转嫁了损失，过高的救助成本很可能使政府自身成为下一个危机主体。
（四）金融系统崩溃
第四个负面作用是可能引发金融系统崩溃与金融危机。政府对大型银行的保护在金融危机本身产生的过程中起到了非常重要的作用。[41]前已述及，作为对政府救助承诺的理性反应，债权人降低了对银行的约束，而银行则更易从事更高风险经营活动，从而提高了银行失败的可能性，也提高了政府救助行为的可能性。高额救助成本要求政府筹集巨额资金，通常情况，通过发行货币收益融资成为政府主要的融资方式，而对通货膨胀的担忧反过来促使金融市场参与者们从事导致货币快速贬值的交易，最后，货币贬值与金融危机引发严重的经济衰退。[42]虽然金融危机的原因应当是多元的，但政府隐性担保无疑是一个重要原因，正如巴塞尔银行监管委员会分析1997年亚洲金融危机原因时指出的，“危机爆发前的亚洲金融机构承担过度风险，部分原因是由于他们的债权人被给予了隐性政府担保。”[43]
四、美国银行监管新立法及其评价
“太大不能倒”原则为大型银行提供了风险庇护所，财政与纳税人被迫承担大型银行经营失败的风险与救助成本，这种状况在2008年金融危机爆发后受到越来越多的批评，要求终结政府对大型银行救助的呼声也越来越高。美联储主席本·伯南克曾表示：“随着金融危机的缓解，现在是采取行动以降低今后危机发生可能性与危害的时候了。”[44]但决策者却面对着两难选择：关闭失败的大型银行可能会在短期内引发系统危机，而继续救助大型银行则延续道德风险、破坏竞争秩序、巨额财政负担、金融系统风险加剧等长期性问题。不难理解，在能够根本解决大型银行破产对金融系统的威胁之前，决策者很难下决心放弃“太大不能倒”原则。[45]
美国《2010华尔街改革与消费者保护法案》另辟蹊径，在这种两难困境中作出近乎两全其美的选择：既放弃了“太太不能倒”原则以防止金融系统重蹈覆辙，又通过制度创新充分防范系统性风险，化解了放弃“太大不能倒”与系统性风险之间的矛盾。该法案对“太大不能倒”原则的放弃、保护投资者与消费者利益、防范系统性风险以及更严格监管标准等内容表明，美国关于大型银行监管的态度发生了根本性转折，并已经确
立起一种全新的银行监管价值取向。
新立法的核心内容之一，是通过建立大型银行清算机制终结了“太大不能倒”原则。首先，法案设立大型银行专门适用的“有序清算程序”(orderly shutdown)，允许经财政部、fdic及美联储一致同意并取得法院批准后，fdic可以对失败的大型银行或金融公司进行清算；其次，要求大型银行及金融机构定期制订破产计划（funeral plans)，为其倒闭后的处置程序与方法提供基本框架，未按要求提交计划的公司将面临更高资本要求、业务增长限制或者资产剥夺等方面的制裁。再次，法案要求股东与无担保债权人承担银行失败后的损失，管理层与董事将被解雇。同时，法案要求fdic只能在可由银行资产偿还的范围内融资，且该债务属于优先受偿范围。[46]
考虑到银行“太大不能倒”原则据以成立的前提—银行的系统重要性与公共性—依然存在，从逻辑上讲，要使关闭大型银行具备可行性，就必须通过制度安排抵消大型银行破产的负面效果。否则，放弃“太大不能倒”原则就可能蕴含着巨大风险，即使决策者决定放弃“太大不能倒”原则，也会考虑到系统性风险而在大型银行失败时不得不再次施以援手。[47]美国《2010华尔街改革与消费者保护法案》正是通过一系列配套制度保障了放弃“太大不能倒”原则的可行性。首先，法案遏制银行规模的过快增长和交易过度复杂化。新设金融稳定监管委员会（the financial stability oversight council）负责系统风险的监控，并在银行规模与交易复杂程度增长时向联邦储备委员会提出强化资本、金融杠杆、流动性、风险管理的建议；根据沃克尔规则（volcker rule）禁止银行及其附属机构、控股公司从事自营交易向对冲基金、私募股权基金提供资金，与对冲基金与私募股权基金的关系受到严格限制。此外，加强支付、清算与结算监管，针对建立具有系统重要性的金融市场工具以及金融公司支付、清算与结算的统一风险管理标准与特殊监管框架。[48]其次，限制政府机构的救助行为。法案允许美联储在金融系统不稳时为运营良好的银行或具有系统性影响的金融交易提供资金支持，但任何紧急贷款计划须经财政部长批准，且不应针对个别银行，贷款必须有充分担保作为前提。新立法同时限制fdic对银行的债务担保。fdic向有清偿能力的参保银行提供债务担保被限制，只有在出现系统风险威胁时，经美联储、财政部同意，总统向国会申请后方可实施，且全部成本应由受担保银行偿还。[49]这些制度为“太大不能倒”原则的放弃提供了保障。正如美国参议院银行、住房与城市事务委员会主席多德（dodd）所表示的，“我们找到了一条终结‘太大不能倒’救助的道路，确保没有任何一家金融机构今后可以拖垮我们的经济”。[50]
笔者看来，美国这次新立法反映了其银行立法基本价值取向已由一元的“系统安全优先”向二元的“系统安全与公共利益并重”转变。银行是多重利益集合体，其运营及破产不仅涉及到股东、存款人及纳税人等众多利益，还可能涉及银行系统安全。银行破产立法的实质就是在这些利益中作出权衡与取舍。上世纪30年代经济危机后，保护银行系统安全成为美国银行业监管的最为核心的价值取向，对银行系统安全的保护优于对任何主体（包括对全体纳税人）的利益保护。80年代储贷危机及2008年金融危机中美国政府对大型银行的救助，实质是牺牲纳税人利益以保证整体银行系统的安全，并以滋生道德风险、破产公平竞争为代价。《2010华尔街改革与消费者保护法案》割裂了大型银行破产与系统性风险之间的“必然”联系，立法者建立起“维护公共利益与保护银行系统安全并重”的新价值取向。应当说，这种新价值取向更加社会化，是一种社会导向型而非纯市场导向型的价值取向。
人类历史上每次重大变革都是博弈的结果。美国2010立法新价值取向的确立，是华尔街代表的金融集团与美国公众博弈的结果，也是代表中产阶层的民主党与代表富人阶层的共和党博弈的结果，同时也是华盛顿与华尔街博弈的结果。民主党执政的华盛顿政府站在了社会利益与公共利益的立场上，这次新立法，虽然仍带有较强的折中性与妥协性，如最初国会草案中设立“系统性应对基金”的方案由于共和党的反对而被迫取消，[51]但可以肯定的是，对公共利益、纳税人利益的保护已成为美国银行业监管的新核心价值取向之一。
如果以更纵深的大历史观来审视美国这次新立法，笔者以为，对“太大不能倒”原则的放弃不过是人类智识前进中的又一轮回而已。回顾历史，对银行监管的认识与立场似乎总在轮回式前进，从朝向一个极端转向朝向另一个极端。事物的矛盾性决定了人们对包括大型银行破产在内的问题存在认识对立，注定不会有终极答案。
这种矛盾性与不确定性使每次重大变革更像对危机与痛苦的本能反应，这也是为什么美国“几乎所有的重大立法均发生在出现危机的时候”的原因。[52]理论上，由于先发优势、信息不对称、更替成本以及其他市场不完备等因素原因，一旦形成某种认识以及建立在这种认识上的监管结构，这种结构会延续下去，只有出现危机后，立法才可能作出反应，对原有法律制度以及市场结构进行调整。[53] 20世纪30年代后，对危机的本能反应使防范银行倒闭和保护金融系统安全成为美国银行立法与监管的单一价值取向，80年代储贷危机爆发后，这种价值取向开始松动，美国政府允许小型银行的倒闭但仍然依照“太大不能倒”原则对大型银行提供担保与救助。2008年金融危机爆发之后，已无力承担的巨大财政负担以及纳税人利益的巨大损失让人们再次本能地选择改变：放弃对大型银行保护的承诺。但笔者相信，这并不意味着美国政府今后将不会对任何大型银行进行任何救助，当对失败银行救助的成本小于银行破产带来的损失时，政府对大型银行的救助仍可能再次出现。因此，美国的这次银行立法注定不是最终立法，下一次危机来临时，新的监管理念与制度变革还将再次出现。
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