〔摘要〕从行政法角度看，服务型政府最大的特点是把风险预防作为行政行为的核心目标之一。从服务型政府的理念、行政行为性质的变化、行政行为手段的创新三方面都能看出风险预防的重要地位。行政法基本原则亦在风险预防的目标下，产生了新的变化：法律保留原则在行为性质与行为方式两个向度上都呈现出两极分化的态势，比例原则的主观化趋势，信赖保护原则在客体、范围、手段的拓展，正当程序原则中“正当”与“程序”之含义的变化，权责统一原则从主体到方式全方位的扩张。这些行政法基本原则的变迁引领着行政法走向新的未来。
〔关键词〕服务型政府；风险预防；行政法原则
〔中图分类号〕df3〔文献标识码〕a〔文章编号〕1000-4769（2012）06-0066-07
一、服务型政府下行政法的特点
纵观当下行政法的发展，从服务型政府下的行政理念、行政性质、行政手段三方面考察，印证了服务型政府在行政法领域最大的特点，即把风险预防作为行政行为的最核心目标之一。
（一）服务型政府下的行政理念考察
若对当下服务型政府的理念进行总结与梳理，可以发现理论界对于服务型政府的指导理念主要有三种观点：（1）服务型政府就是“在公民本位，社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”1；（2）服务型政府“有机涵盖着‘有限政府’、‘有效政府’、‘责任政府’等法治理念的基本内涵与要求”2；（3）服务型政府就是“为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，在此基础上形成的政府治理的制度安排”3。这三种关于服务型政府理念的见解，从不同角度剖析了服务型政府的行政理念，表面上相互独立，但却不约而同都蕴含着风险预防成长的土壤。
1.“公民本位”理念下的风险预防
所谓“公民本位”，可以理解为在公共管理过程中，政府要把公民放在根本和核心的地位，把实现公民利益最大化作为政府工作的首要价值目标，确保公民意志在公共管理中的决定性地位。4真正的公民本位是以了解公民意愿，满足公民需求为核心内容。在现代社会中，公民的需求是由两方面决定的，即一为守成之心，二是进取之欲。守成之心是指公民生活条件发生了极大的变化，物质及精神条件的丰富，使得公民最强烈的需求已从对社会资源的进一步开发利用转向了保护已有的条件，这就决定了此时公民的主要需求之一即是对未来发生风险的预防。另外一方面公民在享受已有成果的同时，在理性的驱动下，对自然及社会资源的进一步开发利用仍然有着强大的吸引力，然而对自然和社会资源的开发是有风险的，这种广泛存在的风险毫无疑问将增大开发成本，甚至使得开发收益成为负值，所以对进一步开发资源的最效率最安全的做法也莫过于对开发行为产生的各种风险进行预防。在“公民本位”的两种不同的思维进路下，其结果是殊途同归，所以“公民本位”理念下的服务型政府必然会把风险预防作为其最主要的职能之一。
2.“有限、有效、有责”理念下的风险预防
在现代法治社会，一个完善的服务型政府必定是法治政府，法治政府是服务型政府的基础，没有法治的基础，服务型政府行使权力就会冒着失去合法性的风险，公民的权利也更容易被侵害，所以在法治社会中的服务型政府必然要遵循“有限、有效、有责”的基本理念。然而，这三种法治理念也与风险预防息息相关：（1）有限政府的角度。有限政府的基本要义在于限定政府权力运行的疆界，通过适当限缩政府的权力，更好发挥市场对经济的自发调节功能，并实现对公民权利的最充分保障。有限政府本身就是预防风险的一种方式。政府并非无所不能，在行政法律关系中，相对人被认为以同样的形象出现，这种在缺乏个别性与真实性的印象下做出的行政行为，很有可能基于对相对人或法律事实的不了解，对相对人的权利带来侵犯，这时行政权力的行使即背离了服务型政府的基本要求。相反，如果基于对相对人理性的信任，在行政主体与相对人间进行协商沟通，做到政府权力只在必要时才运用，才能达到预防由政府“致命的自负”所引起的风险的效果。（2）有效政府的角度。合法公正基础上的效率永远是政府行政时应追求的目标。对效率的定义有许多，各个学科的定位也各有不同，但毋庸置疑的是，如何能够把危险扼杀于襁褓之中的风险预防是有效政府必须面对的问题，也应是有效政府的最终目标之一。（3）有责政府。这里的责任主要指的是法律责任。法律责任是违反了法定义务或契约义务或不当行使法定权利、权力，法律迫使行为人或其关系人所处的受制裁、强制和给他人以补救（赔偿、补偿）的必为状态。5从定义我们也可以看出，当风险成为现实，危险已经发生时，责任就显现出来，所以有责政府更是一种政府积极进行风险预防的机制，一种事前激励、事后补救的制度构建。有效的规制，最终导致危害结果的发生，就要由责任人进行承担各项责任积极进行补救。
3.“公共产品的积极提供”理念下的风险预防
在法学领域，公共产品主要指的是由政府或社会投资提供的基础设施与服务。公共产品的提供同样与风险预防紧密相关：（1）公共产品本身有风险。公共产品的种类繁多，而且大多涉及巨大的工程、高额的投入、使用人数众多，相同的风险下与私人产品相比，引起的危害更高，这些与公共产品本身属性相关的特性决定了公共产品本身的高风险性，如许多国家都把公有公共设施致害的赔偿纳入国家赔偿法的范围。6（2）公共产品的提供就是风险预防的一个环节。其中最典型的就是制度性公共产品，例如行政制度、法律制度等，制度性公共产品的精髓就在于集中社会分散的力量解决问题，依靠已有的经验应对未知的风险，风险预防是其不言自明的功能。
（二）服务型政府下的行政性质考察
现在服务型政府下适用的行政行为更倾向于给付行政、参与行政与透明行政。
1.给付行政下的风险预防
给付行政，是指行政机关不仅要管制他人维护秩序，也要积极地给人民提供产品、设施、服务或其他利益，给人民以帮助和保障，以满足人民的一般性和特殊性需求。7给付行政的基本要求是为行政相对人提供更多的资源和服务，这些资源与服务一方面增强了相对人应对与预防风险的能力，一方面有效地缓解了行政主体与相对人之间对立的情绪，增强二者之间的联络，增强了共同抵御风险的能力。
2.参与行政下的风险预防
参与行政是一种因为有异于行政行为的单方性特点而被提出并受到重视的。参与行政是预防风险的极佳手段，其能有效分散风险。参与行政带有的共同做出行政行为的特点能有效地减少分歧的产生，保证社会的和谐与稳定。
3.透明行政下的风险预防
服务型政府下透明行政问题是政府与公民共同关注的重要问题。透明行政的实质就是把行政行为从决策到实施都置于能受到公众监督的地方，真正要求行政主体做到实体与程序上的无可挑剔，公平公正。一旦行政行为有哪一个环节出现问题，在公众监督下，也能及时迅速地改正，把危害降低到最小甚至避免危害，这种依靠群众监督而预防风险的办法，一方面提升了大众的法治意识，另一方面也磨炼了行政主体的守法意识，最终预防风险的产生，可谓一举多得。
2.向度二：合法性原则下行政行为的职能范围与行为手段
任何行政行为的实施都有不可避免的两个方面，一方面是行政主体行使行政权力的职能范围，一方面是行政主体实施行政行为时运用的行为手段。但是同样在法律保留原则下，行政主体职能范围的界限变得模糊，行政手段却更加严格地被法律保留原则限制。
行政主体职权范围的法律保留的放松，体现在诸多有关行政组织法的变革中，其中最典型的就是集中执法、行政协作的出现。集中执法在实践中被广泛应用，虽然对其作用褒贬不一，但是不能否认其代表了法律保留原则在服务型政府下对于行政主体职能范围的放宽。法律保留原则在职能范围的放宽并非偶然，而是有着深刻的原因：风险预防目的指引下的行政活动面对的风险问题超越以往，这些问题带有专业性、混合性，它们的解决更多情况下需要几个不同职能范围的行政主体通力合作才能达到风险预防的效果，如果严格按照法律保留去行使职能，其结果往往会与风险预防这一目标相违背，也不符合服务型政府服务之理念。
行政手段的推陈出新往往给人以一种错觉，行政主体能够自由创造并适用各种行政手段，但真实情况并非如此，而且对于这些让人目不暇接的新型行政手段，法律保留原则应呈一种更严格的限制状态，原因在于：（1）新型行政行为作为一个新的行政手段在许多情况下，是某一地区根据其地区经验的积累而形成的，未经立法承认前，并非适合所有地区；（2）新型行政手段还面临着与其他行政行为和行政救济手段衔接的问题，贸然地适用很可能造成行政相对人无法进行救济的情况，从而无端增加了社会风险。
（二）比例原则的主观化趋势
与法律保留原则的两极分化不同，在风险预防观念的作用下，比例原则正经受着巨大的变革，这个变化的最大表现就是比例原则的主观化。
1.传统行政法下比例原则的客观性
传统行政法上的比例原则有三方面内容，即特殊性、必要性、比例性。严格来说，比例原则自其诞生起就带有相当的主观色彩，因为比例原则本身就是判断的标准，但是由于传统行政法下的比例原则主要指向的是传统行政法领域，以排除已出现的妨害、社会管理为目标，行政行为的实施结果与行政目的价值相对确定，能够为行政机关较为准确地衡量，所以比例原则的相对确定成了传统国家行政领域稳定的保障。
