为什么农民负担问题迟迟难以解决？为什么农民负担过重在中央文件三令五申的减负呼声中依然如故？笔者认为，思维方向错误是其中一个重要原因。迄今为止，绝大多数研究人员仅仅从经济学的角度分析农民负担问题，没有人能够看清城乡二元的社会结构和与此相联系的法律制度在其中的地位和作用。实际上，中国农民的负担问题根本不是农村或农业的问题，而是城乡有别的二元社会结构在农村的表现形式，是中国城乡居民在法律上身份不同一、权利不平等、义务（负担）不一致的必然结果。本文便是沿着这一思路的一次尝试，希望能起到抛砖引玉的作用。
一 减轻农民负担的政策、立法的演进
自80年代中期以来，农民负担过重就是中国社会经济问题中的一个有特色的、复杂的和棘手的问题。中央政府对此十分重视，先后制订了一系列政策和法规要求各地切实减轻农民负担。大致说来，有关减轻农民负担的政策、立法经历了以下三个阶段。
（甲）80年代：减负政策以制止"三乱"为核心
中国农民的负担向来比较沉重。只是在人民公社时代，农民的负担都是由农村集体主要是生产队来承担和履行的，个体农民并没有切身的感受。虽然负担沉重，但没有成为严重的社会问题。自80年代初期始行家庭联产承包责任制以来，农民成为对国家和集体承担负担的主体，开始对负担有了直接的感受。
80年代是农村改革取得巨大成功之际，农民收入快速增长，农民的负担性支出虽然也在不断增加，但增长相对较慢，故从总体上看，这一阶段农民负担问题并不突出。1985年，全国农民负担的总体情况是：农业税47亿元，民办教育16亿元，供养五保户十亿元，照顾烈军属五亿元，文化卫生20亿元，民工建勤义务工20亿元，计划生育32亿元，基层干部和脱产人员补贴70亿元，乱收费40亿元，总计257亿元1，人均31元，占当年农民人均纯收入397.6元的8%。然而，一些地方和部门以"农民已经富起来"为理由纷纷向农民要求"赞助"，乱收费、乱罚款和各种摊派的"三乱"现象开始出现并日益严重起来。1984年山东省对99个乡调查列出农民的税外负担共有11类96项2。针对"三乱"现象有增无减的局面，1985年10月31日，中共中央、国务院联合发布《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》，提出要严格控制集资、赞助等活动，压缩民兵训练规模，控制向农民收取管理费、手续费和其他费用，不得向农民摊派办公费、交通工具购置费、制装费等。
然而，此后对农民的乱收费、乱罚款和各种摊派的"三乱"现象仍然十分严重。不少地区和单位继续违反国家规定，任意增加收费项目，提高收费标准，名目繁多，标准过高；有的随意对群众罚款，什至乱设关卡，敲诈勒索；有的搞建设、办事业不量力而行，强制集资摊派；有的财务管理混乱，监督检查不严，违法违纪现象经常发生。据农业部农民负担监督管理办公室统计表明，1991年能够统计到的农民支出的行政事业费为17.7亿元，各种罚款23.1亿元，集资摊派41亿元，其他社会负担38.1亿元，上述各项合计，农民人均13.8元，占上年农民人均所得的2.5%。由于社会负担很难统计清楚，因此上面仅是农民全部社会负担的一部分。据典型调查，社会负担一般占农民人均纯收入的5-7%3。为此，1990年9月16日中共中央、国务院又作出《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》，要求对现有的收费、罚款、集资项目和各种摊派进行全面的清理整顿，严格审核收费、罚款、集资项目和标准，坚决禁止各种形式的摊派，精简机构，压缩人员，努力减少各种收费，加大了对"三乱"现象的打击力度。
（乙）90年代前期：减负政策以规范农民负担为核心，并开始法制化
80年代后期，农民收入增长缓慢，但农民负担却节节上升，超过了农民的承受能力。1988-91年，全国农民人均纯收入由545元增长到708元，而同期人均农业税便从8.6亿元增长到10.5亿元，人均村提留和乡统筹费也由1988年的28.86元增长到1991年的44.55元4，农民负担（农业税、提留、统筹三项）支出占人均纯收入的比重从1988年的7.2%增长至1991年的8.3%。若加上乱收费、乱罚款等社会负担，则1991年农民负担约占上年人均纯收入的13%。
过重的负担减少了农民对农业生产的投入，严重挫伤了农民发展生产的积极性。针对这一局面，90年代初，中央政府开始采用新措施来制止农民负担的无限制增长。1990年2月3日国务院发布《关于切实减轻农民负担的通知》，明确了除法定税金外，农民合理负担的项目（村提留、乡统筹费、义务工和积累工）及其使用范围，规定了村提留和乡统筹费"一般应控制在上一年人均纯收入的5%以内"。1991年12月7日国务院颁布《农民承担费用和劳务管理条例》，第一次用行政法规的形式界定农民负担的村提留、乡统筹费、劳务的标准和使用范围（村提留包括公积金、公益金和管理费；乡统筹费用于安排乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业），明确规定农民承担的村提留和乡统筹费"不得超过上一年农民人均纯收入的5%"，并规定了村提留、乡统筹费、劳务的提取和管理，规定了奖励和处罚等事宜。1993年7月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《中华人民共和国农业法》，首次以法律的形式将农民负担设定为法定义务：农民依法缴纳税款，依法缴纳村集体提留和乡统筹费，依法承担农村义务工和劳动积累工，并且对向农民的收费、罚款、摊派、集资作出明确限制。一切向农民的收费、罚款、摊派都必须有法律、法规的规定，集资必须实行自愿原则。农民有权拒绝没有法律、法规规定依据的收费、罚款和摊派。
1993年3月19日中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于切实减轻农民负担的紧急通知》，提出"农民负担重的问题，表现在农村，根子在上边各部门。涉及农民负担的摊派、集资、达标活动和行政事业性收费及罚款等方面的许多文件来自中央国家机关和省级国家机关"。因此，要求中央国家机关各部门逐一清理涉及农民负担的文件。7月22日中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》，对中央国家机关有关文件中涉及农民负担的项目作了一次大规模的清理：取消了农村宅基地有偿使用收费等37项不合理的收费项目，取消了民兵训练基地建设达标等43项要求农民出钱、出物、出工的达标升级活动，并要求坚决纠正在农民承担费用的收取与管理方法上各地不同程度地存在的十种突出问题，即：提前预收、层层加码、平调统筹费、弥补财政赤字、按人口和田亩平摊、超标准收费、动用司法或其他强制手段收费、售粮时强行扣款、贷款时强行收费、强行以资代劳。
（丙）90年代后期：减负政策以遏制恶性案件发生，强化领导干部责任为核心
90年代初，因农民负担过重而引起的恶性案件相继被传播媒体报导。1992年3月，湖北省枝江县农民樊哲富因负担过重上访省政府无结果而于省委机关大院附近服毒自杀；5月，湖南省湘乡市农民潘群英因交不起教育集资款而被乡干部牵走一头猪后投水自尽。据全国农民负担监督管理部门掌握的资料，1992年在吉林、湖北、湖南、四川、河北、河南、江苏、安徽和甘肃就分别发生17起因农民负担过重而逼死人命的恶性案件；1993年，全国因农民负担问题引发的逼死人命、殴打致残、较大规模干群冲突等重大恶性案件达30余起；1994年又发生九起因农民负担而引发的死人案件5。中央文件说：到90年代中期，"农民负担重的问题还没有从根本上解决，仍然是当前农民反映最强烈的问题之一，有些地方问题还相当严重。有的地方和部门置中央的三令五申于不顾，巧立名目，向农民乱收费、乱集资、乱涨价、乱罚
款和摊派；有些地方虚报农民收入，超限额提取村提留和乡统筹费，强迫农民以资代劳；极少数基层干部作风粗暴，目无法纪，挥霍、侵吞集体和农民资财，什至动用专政工具和手段强行向农民收钱收物，个别地方酿成了干群冲突的严重事件和死人伤人的恶性案件"6。
恶性案件的一再发生意味着一部分农民对负担的承受能力已经到了极限，表明对农民的乱集资、乱摊派达到了令人无法忍受的程度，引起了党中央和国务院的高度重视。
1996年12月30日，中共中央、国务院颁布《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》（中发1996年13号文件），重申了减轻农民负担的各项政策规定：农业税收政策不变；提留统筹费不超过纯收入的5%；义务工和积累工负担不变；严禁达标升级、集资、乱收费、乱涨价、乱罚款和各种摊派行为；严禁动用专政工具和手段向农民收取钱物；减免贫困户税费负担；减轻乡镇企业负担；减少乡镇机构和人员的开支，等等。接着，对地方各级领导干部特别是县、乡两级领导干部提出了"三项要求"："确保在本辖区内，不出现村提留、乡统筹费突破上年农民人均纯收入5%的村；不违反中央规定出台加重农民负担的项目；不发生因农民负担引发的严重事件和恶性案件"。《决定》强化了地方领导者在减轻农民负担和遏制恶性案件发生问题上的责任，规定：
凡因加重农民负担，引发严重事件和死人伤人恶性案件的，要追究乡、村主要负责人和直接责任人的责任，凡涉及地、县领导责任的，要依法追究地、县党政主要领导的责任，以吸取教训；连续发生严重事件和死人伤人恶性案件的省、自治区、直辖市，党政主要领导同志要向党中央、国务院作出书面检查。
二 减轻农民负担政策和立法为什么没有达到预期结果
十几年来，党中央、国务院对减轻农民负担问题十分重视，三令五申，力度不断加大。先后发布减负文件20余个，减负政策的法制化逐渐加强，减负工作取得了重大的成效。可以肯定的是，如果没有一系列减负政策和法规的颁布和执行，中国农民负担问题就会严重得难以想像。但是，正如中央文件说的那样，农民负担问题至今还没有完全解决，有些地方农民的负担仍然十分沉重，"三乱"现象尚未得到根治，个别地方的问题仍然特别突出，许多地方农民负担随时都有反弹的可能。有人作过调查，在一个县级市，1999年的村提留、乡统筹费总额比80年代中期增加十多倍，一般收取金额占上年人均纯收入的10-15%。农民负担的名目，有的乡镇仍然达30多项。该县级市除法定的农业税和提留统筹费以外的费用高达4,085万元，农民人均承担87.3元，额外负担占负担总额的40%7。
2000年3月，湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平写信给国务院领导，反映当地农民负担的实况。信中说8：
现在农民真苦、农村真穷、农业真危险。开春以来，我们这儿的农民快跑光了。我们这儿的田亩负担有200元／亩，另外还有人头负担100-400元／人不等。一家五口种地8亩，全年经济负担2,500-3,000元。农民种地亩产1,000斤谷子，仅仅只能保本，80%的农民亏本。农民不论种不种田都必须缴纳人头费、宅基费、自留地费，丧失劳动力的80岁的老爷爷老奶奶和刚刚出生的婴儿也一视同仁交几百元钱的人头负担。由于种田亏本，田无人种，负担只有往人头上加，有的村人头负担高过500多元／人。我经常碰到老人拉着我的手痛哭流泪盼早死，小孩跪到我面前要上学的悲伤场面。农民负担一年比一年重，村级集体亏空一年比一年多，乡镇财政赤字一年比一年大。我们棋盘乡不搞任何建设只交上面的税费，发干部的工资，支负债款利息，收支两品，乡村每年净亏1,000万元。
李昌平的信引起国务院领导的重视，国务院领导两次批示要调查和解决监利县的农民负担过重问题。在中央和省政府的干预下，监利县进行了一次规模巨大的整改活动，农民负担减轻了许多。但是，两个月以后，李昌平却由于"伤害了棋盘乡什至全监利县很多人的利益"，被迫辞职到深圳打工。李昌平说，监利县整改两个月解决了一些问题，但深层次的问题、难的问题不可能在这么短的时间内解决。解决监利人浮于事、债台高筑、组织涣散、干群对立、结构单一、经济衰退等突出问题才刚刚起步9。
湖北省监利县农民负担如此沉重或许是个别的例子，但农民负担比较重却肯定是二十世纪末和二十一世纪初中国农村的普遍事实。虽然中央的减负政策、法规以及大张旗鼓的监督检查行动在一定程度上起到了抑制农民负担增长的作用，但是由于农民负担有其自身的深层根源和不断扩张的刚性（李昌平被迫辞职的事实说明这种刚性的顽固和强大），农民负担过重的局面未能根本改观。因此在今天，我们仍然不得不承认，中国农民负担问题依然如故，中国农民肩膀上的负担依然是那样沉重。
中央的减负政策的制订来源于对农民负担过重成因的认识，减负政策成效不佳自然与中央政府对农民负担成因认识没有完全到位有关。中发1996年13号文件认为：
加重农民负担的行为屡禁不止，农民负担一再反弹，原因很多，主要是：有些地方盲目追求发展速度，超越了财政的承受能力，以各种名目向农民伸手；有些部门在农村办事情要求过高过急，不切实际地推行达标升级活动，搞形式主义，加重农民负担；有些乡村干部不善于做群众工作，方法简单粗暴，什至违法乱纪；很多地方乡镇机构臃肿，干部队伍庞大，加之集体经济薄弱，干什么都要向农民收粮要钱；现行的农民负担管理办法不够完善，缺乏群众民主监督，农村集体财务制度不健全，等等。
显然，中央减负举措的设计就是直接针对上述这些原因的。
可是，为什么由此而得出的减轻农民负担的举措不能起到很好的效果呢？中央文件抱怨"有的地方和部门置中央的三令五申于不顾"，使中央关于减轻农民负担的方针政策不能完全落实。这固然是一个重要的原因。但是，为什么有的地方和部门敢置中央的三令五申于不顾呢？这或许是更加重要的问题。让我们先来看一看那些敢置中央的三令五申于不顾的地方基层干部怎么说。《新世纪》杂志1995年第2期王慧的文章〈农民负担为何反弹〉引用了许多实证资料。某乡的乡长说："我们乡人口不足2万，每年的财政收入加上县财政的补贴不足40万元，全部用于发放教师工资，尚有5万元的缺口，乡干部以及民办教师的工资、福利、乡里办公经费等一切费用，财政上一分钱没有，在现行财政体制下，只能向农民要"。苏北有一个乡的乡长感叹道："我们这里的乡办企业全部亏损，为了保证干部的工资，我们从去年冬天开始，硬性规定按每头猪20元向养猪户收取生猪屠宰费，后又改为按人头交7元钱的生猪费。这样做虽然不合理，但总得解决干部吃饭的问题吧"。某贫困县的县长什至直言不讳地说："财政体制不解决，将农民负担压缩到5%以内办不到，至少在我们这里办不到"。有一位贫困地区的乡长说10：
现在减轻农民负担的风声紧，我们不敢再集资。但风头过后，我们还得集，不集哪来钱建校、办厂。这些事情都是必须做的，今年不行就明年，明年不行就后年，反正不能让我们乡的企业老办不起来，也不能让娃娃们总守在危房中上课。
这些实证材料一方面说明了中央政策在基础未能落实的原因，另一方面也反映出农民负担沉重的体制根源。从表面上看，这似乎是乡镇机构臃肿和财政体制不恰当的问题。前者，中央文件早已三令五申地要求解决，已经不是未认识到的问题，对此我们也用不着再去探讨。但是，如果一个乡的全部财政收入连支付教师工资都不够，我们就不能认为是乡镇机构臃肿而加重农民负担了。因此，我们更应当关注的是财政体制问题。尽管学术界已经有多人提到了农民负担过重的财
政体制原因，但中央政策的制订人至今也没有从这一角度思考减轻农民负担的对策。一般说来，要解决因财政体制因素而引起的农民负担问题并不难，只需要上级多给一点财政补贴就行了。但问题远远没有这么简单。这样做势必给上级财政最后给国家财政带来巨大负担，这是中央政策制订者不愿看到的。经过一轮思索后，中央政策制订者认为，乡镇和农村要用的钱还是让农民去掏。中央政策制订者之所以不愿让上一级财政乃至国家财政来承担乡镇和农村的社会发展费用，或许根本不是担心国家财政承受不了，而是根本没有从这一思路去想。这在中国是完全可能的。因为长期以来中国特有的二元社会结构就已经在人们的头脑中根深柢固，严重地制约着人们的思维。二元社会结构将中国分为泾渭分明的两大块--城市社会和农村社会，城市社会的事情由国家来办，农村社会的事情由农民自己去办。这样我们就不难理解中央政策的制订者何以不愿意为乡镇负担财政开支的原因。
三 二元社会结构把全民所有制变为市民所有制
二元社会结构是80年代郭书田和刘纯彬等人提出的概念，其理论认为：当今中国的社会结构是二元的，一元是城市社会，由具有城市非农业户口的市民构成；另一元是农村社会，由持农村农业户口的农民构成。二元社会结构就是以二元户籍制度为核心，包括二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事业投入制度在内的一系列社会制度体系11。
二元户籍制度是二元社会结构的核心，正式确立于50年代后期。1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》，标志着二元户籍制度正式确立。《条例》第10条第2款规定："公民由农村迁往城市，必须持有劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续"。也就是说，没有城市公安部门的批准，农民不得将户口从农村迁往城市。由于中国长期实行严格控制城市人口增长的方针，国家对城市人口的机械增长实行政策加指标的双重控制方法。政策规定只有在考上大学、参军后担任干部、土地被城市徵用、无劳动能力的家属投靠等几种特殊情况才有资格申请将农村农业户口转为城市非农业户口并迁入城市，但每年批准的名额不得突破该城市原有非农业人口2%的指标限制。这样就意味着绝大多数农民只能世世代代居住于农村，只能世世代代当农民，户籍制度把农民牢牢地固定在土地上。从此，"农民"这一在世界上都是作为职业的词汇，在中国就演变为具有身份性含义的名词。"农民工"、"农民企业家"等词语中的"农民"并非表示这些人的职业，而是表示他们的户口仍然是农村农业户口，他们不从事农业却无法改变"农民"的身份。
如果只有单一的二元户籍制度，农民的身份也只是一般性的身份，那么二元社会结构还不会出现。二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事业投入制度以及业已废止的二元粮油供应制度等一系列社会制度和二元户籍制度相配合，共同建构并维系二元社会结构。二元就业制度把一切正式的就业机会包括在党政机关任职的机会全部交给有城市非农业户口的市民，跑到城市里去找工作的农民只能去做那些市民不愿做的重、累、脏、险的工作，而且都是工资比正式工低得多的临时工。改革开放以来，虽然劳动就业制度历经变革，但在就业权利城乡有别这一方面却始终如此。二元福利保障制度规定住房、医疗、养老、失业等福利待遇只能由具有城市非农业户口的市民或单位的正式职工享受，入城农民和单位中的临时工是无权染指的。当城市明确地把农民排斥于城市就业的大门之外以后，社会福利制度就直接与城市户口联系起来了。有了一纸城市户口，就意味着可以享受各种各样的福利待遇，而对于那些没有城市户口的农民，则只能望洋兴叹了。尽管90年代开始的住房、医疗、养老、失业制度的改革已经在一定程度上对二元福利保障制度有所触动，但在城乡居民不一致、不平等这一方面基本没有什么变化。
本来，从我国社会制度和宪法方面来看，是不会有农民负担问题的。我国是社会主义国家，生产资料全民所有制是主要的所有制形式。全民所有制意味着全国人民都是全民所有制财产的所有权人。同时，我国又是人民主权国家，包括农民在内的一切公民都是国家的主人，也就是国家资源和财产的主人。《中华人民共和国宪法》规定：城市的土地和矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。至于对工厂、矿山、企业、事业以及街道、公园等公共设施乃至整个城市，所有权归属也大体遵循同样原则，即农村中农民投资的企业属于农村集体所有，其他财产属于国家所有即全民所有（除了一部分属于城镇集体所有以外），国有企业、国有事业和政府机关等都是全民单位。可见，从这一宪法规定来看，农民不仅没有吃亏，而且获得了双份权益：作为农村小集体的所有人拥有对集体土地和财产的所有权，作为国家公民拥有对城市的土地、公共设施和全民单位财产的所有权。同时，农民的身份也是双重的：他们即是农村集体的主人，也是国家城市和全民单位的主人。
然而，这仅仅是宪法的规定，农民能不能把这宪法权益转化为实际利益，还要看具体的政策和法律的规定。可是，城市居民凭藉着二元就业制度、二元福利保障制度和二元粮油供应制度的支持，实现了对国家资源和全民财产独自占有事实（由于这些资源和财产都集中在城市），进而把国家资源和全民财产视为自己独有的财产。占有的事实要比所有权重要得多，生产资料是会为其占有者带来收益的。一般说来，一个人占有的生产资料越多，他得到的收益就越大。宝钢职工的收入之所以比一般小型钢铁厂的职工高，不是因为二者的能力有明显差异，而是因为前者比后者占有更多国有生产资料。这里的"占有"是指劳动者与生产资料结合。马克思、恩格斯认为："所有制是（生产资料）对他人劳动力的支配"12，即所有制就是生产资料与劳动力的结合方式。由于二元就业制度不允许作为国有生产资料所有者的农民与市民一道占有国有生产资料，也就是说，农民无法实现与自己的生产资料直接结合，而唯一占有这些国有生产资料的市民就成为实际上的真正所有者。这样，农民就很自然地被排斥在全民所有者的实际名单之外：农民仍然是国家资源和全民财产的名义所有者，仍然要对国家承担纳税等应尽的义务，但在分配红利时农民就没有份了。于是，城市居民就成为国家和全民的唯一代表，"全民"即市民，市民即"全民"，国家所有制即全民所有制就成为市民所有制，国家的城市即全民城市也就成了市民的城市，比如，北京就成了北京人的北京，上海就成了上海人的上海。
当市民以二元社会结构把农民排斥于全民的范围之外而独占国家资源和全民财产后，农民在宪法上的双重身份最终回落到单一身份农村集体的所有人。这样，市民便以国家资源和全民财产为基础来发展城市，并且独享城市发展的经济和文化成果，国家（包括地方各级政府）的财产收入便成为城市居民的财政收入，只能用于城市的建设和市民的发展（指在体质、技能、文化程度、精神状态等方面的提高）；而农民就只能依靠农村集体所有的资源和财产来求生存和发展，农村建设和农民发展就完全由农民自己解决。也就是说，城市的建设和市民的发展由国家负担，即由国家（包括地方各级政府）财政收入负担，农村建设和农民发展则由农民负担。由于人数相对较少的市民占有着代表生产力发展方向且能够增值的、
能够带来最大利润和税收的现代大工厂、大企业、大公司等国家生产资料，而人数相对较多的农民却只拥有较少的且难以增加的社会资源（19亿亩土地），在这种资源配置严重不均的前提下，城市和农村各自独立发展，其结果对谁有利可想而知。
四 二元公共事业投入制度在农村表现为农民负担
二元社会结构的具体制度形成了城乡隔离体系，它将城市和国家、政府、"全民"的一切交给市民，将农村扔给农民，二者相对独立，各自发展。从我国政权层次的设计上看，乡镇是最低的一级政权单位，属于政府的范畴，乡镇事务本应该由国家负责，但这时二元社会结构对农村作广义理解，把乡镇的事务基本上划归农村，让农民去承担。这样，乡镇一级教育、计划生育、民兵训练、优抚、道路建设等事项的开支乃至一部分乡镇干部的报酬都要由农民来负担。由于在"五统筹"中，教育款统筹即农村教育事业费附加是最重要的一块，再加上学校集资、收费在法定农民负担之外的负担中具有重要影响，故我们在这里以乡村教育问题为例来分析一下现行农民负担过重的制度成因及其不合理性。
1986年9月11日，国务院转发了国家教委、国家计委、财政部、劳动人事部《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》，其中第22条意见规定："城镇，凡国家举办的中小学新建、扩建、改建校舍所需的投资，按学校隶属关系，列入主管部门基本建设投资计划，并予以照顾。农村中小学校舍建设投资，以乡、村自筹为主。地方人民政府对经济有困难的地方，酌情予以补助。"也就是说，城镇中小学属于由国家举办的学校，由国家和地方财政拨款建设，农村中小学则是农民自己的学校，由农民自筹资金兴办。而且，由于乡统筹费中的教育费附加的总额有限，一般尚不够建设乡级中学和行政村（高年级）小学，这样在农村中数量最多的自然村（低年级）小学的建设费用仍然需要农民来承担。而且不仅建学校如此，教育经费的分配也是如此，城镇中小学可以得到比较充分的政府财政预算为经费，而农村中小学得到的财政预算经费就少得可怜。1998年全国财政预算内教育经费支出共1,528亿元，高等学校占336亿元，中等专业学校占109亿元，中小学930亿元，其中农村中小学只有465亿元13。由于农村中小学学生数目比城市多得多，农村中小学的这点财政预算一般不够发公办教师的工资，因而教师的办公经费、教学器具和图书资料的购买也只得由农民负担。1998年安徽省合肥市市区普通初中生均政府预算内公用经费支出（指用于公务费、业务费、设备购置费、修缮费、业务招待费等的支出）为359元，而农村地区为主的合肥市长丰县则为16.1元，肥东县为14.8元，肥西县为7.8元（显然，这几块钱还集中于城关镇初中，而农村初中几乎完全空白）14，相差十分悬殊。政府财政不拨款，农村教育的费用自然落到农民的头上。据估算，每年农民缴纳的教育费附加约占农民纯收入的1.5%，全国一年达上百亿元（1998年为165亿元）。实际上，由于在教育附加费之外，农民还需要参加教育集资（1998年53亿元）、摊派和支付学校的乱收费，农民在教育方面的真实负担远远不止这些。据农民负担执法检查中了解的情况，1992年一般地区农村学生收费的状况是：小学生每年180元左右，初中生每年300元左右，高中生每年500元左右。另据报导，湖南省汉寿县新兴乡，1992年下学期就有201人因交不起学费而停学，占应入学人数的18.3%15。
实际上，国家义务教育的范围是不完全的。只有城镇中的中小学教育才是真正意义上的国家义务教育，即由国家、政府出人、财、物而举办的教育。农村中的中小学教育大体上是"民办义务教育"，即除了公办教师的工资是由国家和当地政府财政支付的以外，基本上都是农民自己掏钱而举办的教育。可以说，在中国二元社会结构下，国家对农村教育基本上是不负责任的，是没有尽到完全义务的，在经济落后、地方政府财政薄弱的地方更是如此。《中华人民共和国义务教育法》其实是一部国家城镇居民的义务教育法。由于农民本是中国经济力量最为薄弱的社会阶层，到今天还有数千万农民连饭都吃不饱，更多的人无钱买衣御寒，无钱买药治病，哪里还有钱办学和送孩子上学？于是，中国农村教育就势必陷入这样一种尴尬局面：在经济落后的中西部省区的广大农村，要么出现"娃娃们总是在危房里上课"或辍学在家，要么出现向农民集资、摊派学校建设费或者超标准收学费而农民负担沉重，二者必居其一。也就是说，如果城乡有别的二元教育投入制度继续存在的话，那么农民负担过重的问题就基本上是可避免的。
农村教育如此，农村其他公共事业的投入更是如此。公共事业负担城乡有别的二元体制决定着中国农民负担的程度。在城市，一切公共设施包括幼儿园、图书馆、体育场、福利院、公园、道路、供电设施、供水设施、公共交通以及所有政府管理机构的建设经费和开支均由国家、政府和全民单位负担。对此，城市居民不必从既得收入中掏出一分钱，即不需要交"提留"也不需要交"统筹"。但在农村，情况就不一样。农村必须民办中小学（前述已作分析）、民办医疗、民办文化事业、民办道路、民办水电以及其他农村中的一切公共设施。此外，在农村唯有乡、镇政权是一级政府机构，其工作人员的工资可由政府财政来支付，但乡、镇一级政府的行政编制十分有限，不足以管辖几十平方公里的地域和数万人口，只得设立许多以农代干人员和临时管理人员。这些额外人员的工资从何而来？只能由农民负担了。故乡统筹费中用于优抚、道路建设等的一块，常被乡镇政府挪用为"养人经费"。挪用的经费当然不够，故农民需要承担乡镇政府乱收费、乱摊派、乱罚款等额外负担。县级政府什至地级政府的有关部门也要向农民伸手"创收"以增加"养人经费"和增发奖金。村民委员会是农村基层群众性自治组织，不是一级政府机构，但却必须有人来进行各种管理，承担自治组织的各项职能，实际上是一级准政府机构。这些准政府机构及其工作人员国家不负担，故只能由农民来养了。因此，需要农民交纳村提留管理费，以用于村干部的报酬和管理开支。
五 结语
通过以上分析，我们可以知道，农民负担是二元社会结构即二元户籍制度、二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事业投入制度等在农村的表现形式。如果说二元社会结构在城市里表现为市民特权的话，那么它在农村就表现为农民特殊的义务即农民负担。可以肯定的是，如果没有二元社会结构，没有农业户口和非农业户口的区别，农民（实质意义上而非身份意义上的农民）就不会有特定的农民负担了，更不会存在农民负担过重的问题。世界上只有中国才有二元社会结构，也只有中国才有农民负担问题，难道这是一个简单的巧合吗？可见，二元社会结构正是中国农民有负担并且负担沉重的根源。
中国农民负担问题不仅仅是农民负担过重的问题，农民负担本身就是不合理、不合法的。农民负担是中国城乡居民在法律上身份不同一、权利不平等、义务（负担）不一致的必然结果。身份不同一、权利不平等、义务不一致是与我国宪法体现出来的公民平等原则相矛盾的，把农民排斥在国家资源和全民所有制财产的实际所有权人之外的制度也是直接违背宪法规定。
因此，研究中国农民负担问题一定要从分析二元社会结构着手，一定要从保障公民权利和义务平等的角度来思考彻底解决农民负担的难题。80、90年代的中央减负政策和立法都是在不触动城乡二元社会结构的前提下设计的，农民的身份、地位、权利、义务没有任何改变，所以不能真正减轻农民的负担。要彻底解决农民负担问题，决不能停留在"减轻农民负担"的程度，
而必须在法律上彻底废止"乡统筹"等税外农民负担。为此，有必要改革城乡二元社会结构，尤其是要改变二元公共事业投入制度，其中最重要的是国家要对乡村的义务教育承担真正的义务。我们有理由认为，当法律规定农民的权利、义务都和市民完全平等的时候，当"负担"一词不再与农民的身份联系在一起的时候，便是农民负担问题得到彻底解决之时。
注释 ：
1；2 中华人民共和国财政部《中国农民负担史》编辑委员会编著：《中国农民负担史》，第四卷（北京：中国财政经济出版社，1994），页405；398-99。
3；4；5；15 李茂岚主编：《中国农民负担问题研究》（太原：山西经济出版社，1996），页86；97、98；127；106。
6 中共中央、国务院：《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》（中发1996年13号文件），1996年12月30日。
7 萧扬：〈做一个现代农民有多难〉，《中国改革》，2000年第6期。
8 参见黄广明、李思德：〈乡党委书记含泪上书，国务院领导动情批覆〉，《南方周末》，2000年8月24日。
9 参见〈含泪上书国务院的乡党委书记突然辞职〉，《南方周末》，2000年10月16日。
10 参见王慧：〈农民负担为何反弹〉，《新世纪》，1995年第2期。
11 参见郭书田、刘纯彬等著：《失衡的中国》（石家庄：河北人民出版社，1990）。
12 《马克思恩格斯选集》，第1卷（北京：人民出版社，1972），页37。
13；14 杨周复主编：《中国教育经费统计年鉴 1999》（北京：中国统计出版社，2000），页15；419。
