权能分割是实现权利效用的行使方式，在现代民法中有权利化的趋势。我国农地产权改革遵循从土地所有权分离出承包经营权，再从承包经营权分离出经营权的权利分离路径。现行立法和政策为土地承包经营权设定了过多非财产性权能，可将其中的承包土地请求权、续包权等权能归入成员权。
土地所有权、承包权、经营权三权分离是十八大以来新一轮土地改革的核心，不仅为各界学者和专家所力推，而且得到党的最高文件确定，并以专门意见的形式加以推动。加之之前地方实践经验的总结和规范化，对三权分离的产权结构及法权梳理归纳成为土地承包经营权及其流转推进的重点和难点。承包经营权的再分离因土地在三农中的价值、地位和功能加大了分离难度，农地权利的改革是系统工程，牵一发而动全身，法学领域应借此改革形成相对清晰的农村土地财产权体系、理顺农民与集体经济组织的关系，形成较完善的成员权制度，为下一步的修法作出理论准备和技术设计。
基于权能分割的农地产权改革路径
农地所有权分割出农户承包经营权：从债权到物权。实践层面。家庭承包经营制度在全国的确立拉开了农村土地改革的序幕，这种由农户与集体签订契约从公有公营的集体体制中分割出农地部分经营权的创举，是权能分割的星星之火。但分割伊始所有权主体权能相当大，体现为发包权机动地预留权;生产经营计划权;统一经营权;收益分配权等。
自1984年开始，农地权能开始在农地所有权与承包经营权之间进行新的分割，农地的各项权能不断由集体分割让渡给农户。如在占有权方面体现为权能的强化、期限的延长以及落户城镇农民的承包地保留方面。强调集体经济组织不得随意强制收回和调整农户承包地，限制集体预留机动地比例、对“两田制”和“反租倒包”一度禁止，《物权法》作出承包期内不得调整承包地、不得收回承包地的规定。同时对于承包期限一再延长至目前的长久不变。十八大《决定》、2014及2015年中央一号文件均重申承包期限长久不变。落户城镇农民的承包地保留方面，首次表述在《农村土地承包法》，户籍类别限制在小城镇；后国务院户籍制度改革文件扩大到任何城镇类型落户；“带地入城”的提出更增强了承包经营权的产权占有强度。在使用权方面，集体不再直接进行农地经营，承包户获得的农地收益权一再扩大，2006年全面取消农业税的政策及各项种地补贴、农机补贴的发放，扩大了农地收益权。流转方式的创新则体现处分权权能，从转包、互换、出租、转让、入股到允许抵押，强度从债权性处分到物权性处分再到融资性处分，至提出再分离经营权这一权利再生设计，体现着土地承包经营权高度分化的权利实现。理论层面，对他人所有土地的利用有物权性和债权性之分，分别为用益物权和借用权或租赁权。②将债权性的权利塑造为物权可强化产权强度。而土地的所有权人有可能为他人的利益，从其土地完全所有权的“分离”出一部分权能，并使土地利用人以物权性权利的方式得以行使。事实上我国土地承包经营权物权化过程就是这一理论的运用，其再分离仍可遵循这一理论路径。
从土地承包经营权分割出土地经营权：用益权能的再次物权化。在30多年土地权能的不断分割中，土地承包权利从意思债权发展到法定物权。尤其是土地承包经营权的抵押融资困境催生了新的权利实现方式④，预示土地承包经营权有进一步分割的必要。同时土地承包经营权财产属性不充分成为入股等流转瓶颈，制约农地改革向纵深推进。加之农民非农就业的提高和农业生产兼业化的加剧，出现弃耕撂荒，人地关系出现松动;而且随着农村社保逐步建立，土地承载的就业、保障功能减退，为农地土地权利的再次分割提供了契机。
农地权利从债权到物权的演变。事实上农地三权分离自提出之日起就有争议，成为《决定》的内容后争议趋于激烈。代表意见有：根本否定论，认为三权分离无法在法律上表述⑤;债权论。分离出来的土地经营权实则为承包地的租赁权，是债权性质；违背一物一权论。在存在物权和债权区分的情况下，在同一物上设置相近的用益物权是人为地将法律关系复杂化，这种安排是立法技术的倒退。
笔者认为应从土地承包经营权自身权利属性的演变来寻找农地权利演进的逻辑。农村土地承包法制定之时，土地承包经营权的物权性质尚未最终确立，导致土地承包经营权作为债权在使用和流转上存在诸多问题。首先，易受到农村集体土地所有权侵犯。其次，难以形成农业经营的稳定预期。承租人基于租赁关系不稳定风险的考虑，往往追求短期效益，甚至进行破坏性、掠夺性经营，更不会对获租农地进行长期投资以促进其生产力。再次，债权模式下的农地流转缺乏公示公信制度。农地几经流转后，由于权利主体难以有效确定，法律关系过于复杂，极易导致纠纷的产生。
土地经营权的物权塑造：用益权能的物权化。随着社会经济的发展，权利分割越来越深化，就不动产用益物权而言，权能分割的层次性增强，并存在另一维度的分割—“权利上的权利”。以权利作为用益物权客体的立法可追溯到罗马法，经历了从消费物到权利的过程。瑞士民法则通过把土地权利扩张解释为土地以实现用益物权的物权保护。这意味着土地上设定的用益物权理论上可以成为另一新的用前物权的客体。现代民法从侧重物的所有转向物的利用，对于土地这种财产的利用更是层层分割，土地承包经营权这种土地的核心用益物权在农地利用效率不断提高的形势下也不例外，将土地承包经营权的部分收益权能分割出，完全可以实现不与原用益物权相冲突，同时也使分割出收益权能用益物权化的新权利类型。
三权分离的功能目标
现土地所有权、承包权、经营权三权分离遵循强化农户对土地的权利保护的路线和放活经营发挥土地这个物的财产价值和资产价值的主线，那么三权分离的功能目标就可表述为：土地所有权承载所有制功能，是公有制中集体所有制的体现，事关国体政体和稳定大局，不可动摇;土地承包经营权体现农民与农村集体关于土地经营的重大关系，以虚化集体所有权的方式赋予农户经营土地的用益物权，承载着公平解决温饱问题的社会保障功能，同时农户对土地享有财产价值的物权属性日益显现;农民分化、农业生产兼业化及人地关系松动的新时期，分离出土地经营权，遵行进一步物权化并强化用益物权实现方式的权利思维，将使土地的占有、使用和收益等用益权能真正财产化和资本化，尤其是要解决抵押融资和入股问题，以解决现代农业发展的资金短缺，目标在于发掘土地的发展功能，满足新型农业经营主体对土地经营的入股需求以及集体资产股份制改造等要求。
简言之，土地所有权体现所有制的实现目标和发展壮大集体经济，提高集体经济组织成员整体福利的功能;分离后的土地承包经营权，作为联系农户与集体的法权设计，仍是一项独立的用益物权具有相应的权能，并且负担着起点公平的成员生存保障功能和稳定发展集体经济组织功能;土地经营权的功能目标应是完全不受身份限制和处分限制的全流通用益物权的财产和资本价值。
土地承包经营权的分离与成员权的建构
成员权是与团体对应存在的概念。农民成员权是户籍制度、地权均分制、土地生存保障以及保持农村集体经济组织稳定等因素共同作用的结果。成员权属于民事权利，本质上是综合性财产权，内容由自益权与共益权组成，也可分为实体性权利和程序性权利。农村集体经济组织成员权的身份性只是取得方式的特殊之处，除此之外，成员权也可以通过签订合同或加入社团的法律行为取得。成为一个私法团体的成员主要是以享有私法上的财产权利为目的。就农村集体所有制下的土地产权实现而言，农户基于身份和签订承包合同的双重原因取得财产性质的土地承包经营权，其内容以占有、支配和使用承包地进行收益为目的，其上的使用权能具备可转让性，具备在其用益权能上设定新的用益物权的条件，在物权法修改完成的前提下，土地经营权析出，承包权契合成员权的法制构造，可归入成员权，以体现土地承包经营权与其基本权利—土地所有权的结构关联。这样一来，分离后的承包经营权剩余的其它财产性权能如转让或出租土地经营权、土地使用的监督权、经营权人重大违约或违反法律强制性规定时收回经营权终止合同权利等符合一般用益物权的法权构造，这样的分离逻辑符合《决定》关于“所有权、承包权、经营权”三权分离的政治目标和功能定位，也符合财产权利权能分离所遵循的“（集体）土地所有权—（成员）土地承包经营权—（土地经营者）土地经营权”的物权分离路径，能够在法权构造上自洽，同时在立法技术和修法成本上具有优势，只需在《物权法》中增加土地经营权的用益物权类型，同时完善与农村土地权利有关的成员权保护体系。这样能较好地实现《决定》设定的多重改革目标，土地经营权析出增加了农户土地承包经营权的权利强度，为农户获得来自土地的财产性权利提供了途径；同时土地经营权人的物权保护为规模农业和设施农业等现代农业提供了产权效益，有助于农业现代化程度的提高。对成员权的构建是集体经济有效实现的权利基础，为进一步理清“农村集体”、“农村集体经济组织”等概念提供前提，为集体经济的发展壮大提供产权绩效，可以最大程度地释放这一轮土地改革的制度能量，并对农民、农业和农村事业形成制度和法律保障。
(作者单位：长治学院法律与经济学系;本文系山西省高校人文基金项目“晋东南创意农业推进路径研究”成果，项目编号：2014247)
