论文摘要 对环境非政府组织(NGO)进行了界定，并论述了其现实意义，并从环境NGO参与环境治理的方式出发，剖析了我国环境NGO的法律性质及地位，最后与美国环境NGO的相关立法和实践对比，提出了我国环境NGO未来发展方向和法律应给予其的定位与支持。
论文关键词 环境 非政府组织 法律 地位
随着经济的发展，我国环境问题日益突出，严重影响人类生存的空间。为保护人类共有的家园和维护人类自身的利益，一些社会成员自发的组织起来，建立非政府组织，一起应对当今世界和区域中存在的环境问题，以弥补政府部门在环境治理上存在的不足。在我国，这类环境非政府组织被称为环保社会团体或环保民间组织，归属民政部国家民间组织管理局登记管理。经过十几年的发展，我国的环境非政府组织已具备一定规模，组织数量在2008年达到了3539家，出现了如自然之友、北京地球村等多家影响范围较大的环境非政府组织。
一、环境非政府组织的界定及其现实意义
环境非政府组织(Environmental Non-Governmental Organization,ENGO)其本质是非政府组织(Non-Governmental Organization,NGO)，联合国经济及社会理事会将其定义为其成员是一个或多个国家的公民或公民的联合，并且其行动是由其成员的集体意志根据成员的需要或一个或多个与其合作的团体的需要而决定的一个非赢利机构。清华大学NGO研究所所长王名将其定义为不以营利为目的、具有正式的组织形式、属于非政府体系的社会组织，具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性。美国NGO问题专家莱斯特·萨拉蒙(Lester·M·Salamon)教授认为具有组织性、民间性、自治性、自愿性、非营利性、非政治性、非宗教性的组织可称为民间组织。由上可见，虽然各界对非政府组织的定义有所差异，但是从本质上来讲，非政府组织都具有三项基本属性：非营利性、非政府性、公益自愿性。而就环境本身而言，其基本属性为人及其生存的环境，是公众所共享并需要共同维护，因此环境保护表现出很大的公益性，使得环境非政府组织大量涌现。
在以往的环境治理过程中，政府部门发挥着主导作用，但是在实际工作中，国家在在监督执行相关环境条例条约时往往会受到各种限制，这也就需要更多公众参与环境保护，以独立于企业和政府的身份进行监督和管理，在这个过程中，环境非政府组织所发挥的作用不可替代。首先，环境非政府组织为致力于环保事业的公众提供了参与平台，它代表公众表达意见，与政府和企业进行协商，使得公众的要求得到传达，使得政府环境决策更加民主和科学。其次，环境非政府组织使环境管理从政府监管型向社会制衡型转变，为中国环境管理体制的创新独辟蹊径。最后，环境非政府组织促使公众环境意识及环境道德的形成，有助于推动中国生态文明建设的进程。
二、环境NGO参与环境治理的方式
不同于政府和企业，环境NGO既不是环境执法的指导者，也不是环境污染末端的企业，它们既不会处于政治考虑或服从行政而放弃环境保护的医院，也不会因为经济利益淡漠环境保护的观念。在保护环境方面，它们动机明确，行动统一，时刻以维持人类健康的生存环境为组织的根本目的，采取多种方式参与环境的治理：
1．对政府和企业环保举措的监督。对政府的监督，主要是对环境治理的执法和环境政策的落实进行监督，保证政府部门行政行为落到实处、合理合法；对企业的监督，主要是对其环境策略的实施和生产方式的改善进行监督，督促其采用对环境影响小的原材料和采取清洁无污染的生产方式。
2．环境保护项目的开展。开展各种形式的项目，如环保新技术研发、大气污染的控制与治理、水污染的控制与净化、生物多样性的保护、湖泊富营养化的治理、水土荒漠化的防治、垃圾分类制度的推行、资源回收与利用等项目。
3．对环保理念的宣传和教育。开展环保知识、环境法律的宣传和教育活动，让公众更加了解国家在不同的时期制定不同的环境政策的意图和重要性，关注环境保护的发展动向，力求引起公众对环境问题的注意，激发公众热情参与并成为环境治理的的主体，使环境保护理念深入人心。
4．公众环保意愿的传达。代表公众意见表达对环境保护的观点，将公众的环保意愿传达给政府相关部门，反应到政府决策过程中，从而制定出的更利于民更利于环境的政策方针和法律法规。
三、我国环境NGO法律性质及地位
1994年由国务院审议通过的《中国21世纪议程》专门设有“团体及公众参与可持续发展”一章，1996年颁布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》也明确了“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用”的政策。但是NGO开展实际工作仅有政策扶持，没有立法支撑显然是不够的。因此，我国环境NGO发展面临的主要问题即是针对环境NGO的立法问题，法律性质定位不明，法律地位不清，与政府间的关系不确定性强，直接影响了我国环境NGO的正常发展，使之履步维艰。
（一）缺乏正式身份
根据《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，我国对NGO实行的是双重管理体制，即民政部门负责NGO的设立和登记，行业主管部门负责NGO的活动管理。因此，NGO想要获得法律承认合法身法，必须在民政部门进行登记，但是作为前提条件必须经过业务主管部门的批准。现实的问题是，环保NGO具有公益性和非营利性，很少有单位愿意担任其业务主管部门并承担责任；同时，民政登记过程中一些不合理的条件也进一步限制了其登记，如《社会团体登记管理条例》中规定“全国性的团体有10万元以上活动资金；地方性团体有3万元以上活动资金；社会团体有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员0；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个”，这一条件对以公益性和非营利性的民间环保组织显得较为苛刻；此外，民政部门认为“如果在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的”，这一自由裁量权过大的规定也导致了环境NGO登记困难。基于以上原因，大多环境NGO都难以在民政部门登记，而是在工商管理局以企业法人的身份注册，较典型的如北京的“地球村”，这不仅与环境NGO的非营利性和公益性极不适应，而且公司纳税人身份使得原本就无直接收入来源的环境NGO维持经营更困难。
（二）组织活动受到限制
我国《社会团体登记管理条例》规定“任何机构只能在登记机关的管辖范围内活动，不得越界，不得进行区域扩张”，而对于环境问题而言，很难以用具体区域进行界定，特别是一些全球性环球问题，其影响范围广、影响人群多、影响时间长，作为环境NGO，其在中国的组织和运作上受到很多限制，开展环境保护活动具有很大的局限性。环境NGO活动能力的限制，使得其对社会、对政府决策的影响力大大减小，使得环境NGO参与环境治理困难。此外，我国《社会团体登记管理条例》还规定，主管单位对于公益机构有直接且全面的管理权力，也就是说环境NGO失去了独立性，自主权也被大大弱化，可以说这与环境NGO本质属性是极为相悖的。
（三）运作资金成难
《社会团体登记管理条例》第四条规定：“社会团体不得从事营利性经营活动。”就环境NGO而言，由于其公益性和非营利性的性质，决定了其没有直接性收入来源，维持它们正常运行的经费通常依靠会费收取、政府资助和企业捐赠获取。由于环境NGO的成员大多数都是自发参与的志愿者，所交会费远不足以维持环境NGO正常经营；而国家对环保事业的投入本来就少，因此对环境NGO的资助也就更少，即使有少部分环境NGO能够得到政府拨款存活，但是这些仅靠政府资助才能存活的非政府性和独立性已深受质疑；同时，对于企业的捐赠，由于环境NGO法律地位的尴尬处境，决定了其在社会的影响力有限，其能接受到的企业捐赠也相当有限。因此，资金问题成为环境NGO无论是组织开展环境活动，还是维持自身正常经营，都是最为直接的问题，限制了其所应具有的社会影响力，不利于这类组织的长远发展。
（四）公益诉讼中诉讼资格缺失
在出现环境问题时，采取公益诉讼更容易保护受害者的合法权益。但在我国，由于环境公益诉讼制度的缺失，公众受到环境侵权时往往无所适从。环境NGO作为环境公益诉讼的重要力量，在国外环境公益诉讼中发挥着重要的作用，但是在我国环境NGO始终没有发挥其应有的法律作用，究其原因，这主要是在我国《民事诉讼法》虽然规定了代表人诉讼制度，但代表人诉讼的判决只对进行了权利登记的受害人有效，在诉讼时效期间内未登记权利的，则不适用判决结果。而我国《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。所以，在我国现行的诉讼法体系中，环境NGO只能以社会团体的身份支持公民的诉讼，但不能以自己的独立身份出庭，这就在很大程度上削弱了环境NGO对环境问题的社会监督作用。
四、美国NGO立法实践对我国的启示
（一）美国环境NGO的立法与实践700
在美国，环境NGO的注册登记是在公司法、税率法等有关法律下进行的，注册登记程序非常简单，进行顺利半个小时即可完成登记。其注册登记一般流程为：在州一级先正式注册为法人机构，陈述其组织目的、法人注册文件和规章制度，然后向国税局申请免税地位，得到国税局认可后，其获得的批准永久有效，并可在全美国任何地区使用。
在美国的环境立法中，环境NGO充当着立法者、看家狗与吹哨者、私人检察官三种角色。充当立法者，主要是通过给予国会院外压力，试图去影响法律之制定与拨款过程；通过公共听证、建议与评论，参与政府规章之决策。在美国，环境NGO有着庞大的公众群体，以美国环境保护基金协会(EDF)为例，其会员逾30万人，150个全职人员，其一半以上都是科学家、律师、经济学家等专业人员，由此可见，其对美国环境立法有绝对的影响力。充当看家狗与吹哨者，主要是指当政府机构拒绝遵守自己的规则和规章，或者有其他违反环境法的行为时，环境NGO进行即时监督指正，对于企业行为，环境NGO的作用同样如此，其对企业的监督指正使得企业承担起比法定责任更高标准的环保责任，实施更严格的环保企业行为。充当私人检察官，是因为美国赋予公众作为控诉方或私人检察官的权利，国会在许多法律中，如《清洁空气法》、《清洁水法》等，都设置了公众诉讼条款，允许公众实施环境法的权力起诉危害其环境权益的第三方，因此，环境NGO可以像政府一样使用诉讼威胁的方式，促使自愿遵守法律，而且环境NGO还可要求法庭为了阻止继续的侵犯，为环境违法确定民事赔偿金额。由此可见，美国环境NGO得到了法律的充分认可，在法律上处于一个强有力的位置，从而能够有效的参与本国环境治理，发挥环境NGO应有的作用。
（二）对我国环境NGO立法定位的启示
1．建立多渠道的环境NGO注册登记方式。为取得法律上的合法地位，环境NGO在开展活动前须进行注册登记。在我国，环境NGO民政注册较为困难，工商注册又要增加大量税务支出，为改变我国环境NGO注册问题，可建立多去的环境NGO注册方式，既鼓励环境NGO进行民政注册，也同样支持环境NGO进行工商注册，并可在税务部门申请免税处理。
2．建立完全独立于企业要独立于政府的环境NGO。环境NGO的主要性质在于其非政府性、非营业性，因此是绝对的独立于政府和企业存在。为廓清与政府部门的关系，体现出行为的独立性，应尽量避免主要依靠国家财政拨款营运，为解决其资金问题，我国可效仿美国出台退税政策鼓励企业及个人捐助环境NGO。
3．推行行之有效的环境NGO公众参与制度。公众参与制度的实现有赖于政府部门具体措施的实施，这就要求首先政府信息公开化，方便环保民间组织联合社会力量对污染企业进行监督，提升环境管理水平；其次，提高环境NGO参与环境治理的作用，将一些社会管理和公共服务职能交给民间组织，如在环境影响评价公众调查环节，存在着大量敷衍了事、后台操作的情况，若该项工作移交独立的第三方环境NGO来负责完成，其可信度将大大提高。
4．构建环境NGO公益诉讼权利制度。公益诉讼权利制度的缺失是我国环境立法非常大的缺陷，这直接导致了环境权益受害者面对环境侵害时显得无所适从。环境NGO公益诉讼权利制度的建立有利于强化环境NGO在法律上影响力，增加环境NGO对环境问题的社会监督作用。并且，我国环境NGO公益诉讼的重点应放在促使政府完善或执行环境法规上，而不是直接用在监督一个个污染源上，才能发挥环境NGO公益诉讼的最大监督效用。
