论文摘要 《中华人民共和国安全生产法》对于建立安全生产法律体系，完善安全生产监督管理体制，促进生产经营单位提高安全生产保障能力，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生产和财产安全发挥了显著作用。但是随着社会经济形势的变化，政府机构改革的进一步推进，以及法律本身的滞后等原因，《安全生产法》在现实中面临着诸多不完备、不适应的问题，亟待解决。
论文关键词 《中华人民共和国安全生产法》 以人为本 监管体制
《中华人民共和国安全生产法》（以下简称为《安全生产法》）于2002年6月29日公布实施。该法案的出台源于频发的各种安全生产事故，紧张严峻的安全生产形势。可以说该法的通过与实施是我国安全生产法制建设的一个崭新的里程碑。这对于建立安全生产法律体系，完善安全生产监督管理体制，促进生产经营单位提高安全生产保障能力，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生产和财产安全发挥了显著作用。但是随着社会经济形势的变化，政府机构改革的进一步推进，以及法律本身的滞后等原因，《安全生产法》在现实中面临着诸多不完备、不适应的问题，亟待解决。本文拟结合理论与实践，对《安全生产法》的修改应注意的问题予以论述。
一、《安全生产法》立法理念与价值追求的更新
由于我国的安全生产制度起步较晚，《安全生产法》的出台实属不易。该法案的酝酿过程从1981年的《劳动保护法（草案）》，到1996年的《职业安全卫生法（草案）》，再到2001年的《安全生产法（草案）》，2002年的《安全生产法》，历时21年，几易其稿。而起草法案的主管部门也先后历经了劳动部门、国家经贸委，安监局，几经变化。与漫长的酝酿起草过程相比，草案的审查通过却是非常及时的。2001年11月21日，草案通过国务院常务会议审议，上报到全国人大常委会，2002年6月29日即予以公布。这主要是源于当时紧张严峻的安全生产形势所迫。这也注定了《安全生产法》这一重要的法律对很多问题有着妥协与退让，注定了《安全生产法》的“先天不足”。这种“先天不足”与“后天发育不良”相结合，引发《安全生产法》的修改之路。
“人的安全乃是至高无上的法律”。安全是法律的基本价值目标之一。在2002年《安全生产法》第3条规定：“安全生产管理，坚持安全第一、预防为主的方针”。2005年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中提出“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产十二字方针。而在党中央在十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出要坚持“以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”。这就要求生产经营活动在追求“安全第一”的目标的同时，必须贯彻“以人为本”的宗旨，将“以人为本”作为安全生产立法和执法的基本理念与价值追求。具体包含：
第一，人身权的保障是《安全生产法》的首要目的和终极目标，重塑“以人为本”的安全文化新理念。现有《安全生产法》的立法宗旨定位在“保障人民群众生命安全”、“保障财产安全”、“促进经济发展”，即人身安全、财产安全、经济发展三方面。按照立法的表述，人身安全与财产安全是该法的直接目的，经济发展是其终极目的。而在实践中，重经济发展、轻人身安全的做法亦不鲜见。这种理念急需更新。因为从法理的视角来审视，在人权的若干种类中，人身权、财产权是要优于发展权的。故劳动者的职业安全、社会保障理应是最为重要的关注对象。必须要重塑安全文化的新理念，在“以人为本”的指引下，把保障劳动者的劳动安全、职业健康、社会保障放在首位。
第二，从“监管”走向“治理”。虽然在2005年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中提出“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产十二字方针。但是目前的安全生产规制模式依然是以专项监管与综合监管相结合的政府监管为主，仍未摆脱“大政府”的羁束，而生产经营单位、劳动者、安全生产中介机构等社会力量尚未发挥其作用，综合治理远未实现。要想以“治理”代替“监管”，必然要求简化政府监管系统，而改之以目标导向和自律导向，通过激励机制和利益诱导机制发挥生产经营者的主观能动性，通过参与机制强调劳动者、工会等力量的监督与制衡，以一种新的多方利益的博弈与平衡来实现立法之目的。这种内源性的治理模式不仅能够克服政府监管力量薄弱之弊病，而且行为方式更为“柔和”，执法成本更低。
二、安全生产综合监管与专项监管的科学合理配置
现行的安全生产监管体制，是综合监管与专项监管相结合的一种模式，历经多年的发展演变，经济体制改革、政府职能转变、政府机构改革都在此留下了烙印。
从1983年的中国劳动保护科技学会，到1985年的全国安全生产委员会，再至1993年的劳动部，1998年的劳动和社会保障部、国家经济贸易委员会下的安全生产局，2001年的国家安全生产监督管理局（国家煤炭安全监察局），2003年国务院新成立的安全生产委员会，2005年国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产监督管理总局和同时成立国家煤矿安全监察局。经过长期的演变与发展，形成了以各级安全生产监督管理局为主体的综合监管和相关行业主管部门为主体的行业监管相结合的监管体制。目前的行业监管与综合监管的权限分配主要有以下几种情形：一是有行业主管部门，且单行法授予行业主管部门对安全生产拥有监管和处罚权限，例如道路交通、铁路、航空、公安消防等行业。此种情形之下应由行业主管部门实施行业监管，安监部门处于辅助、督促、配合的角色；二是有行业主管部门，但是单行法并未授予行业主管部门相应的安全生产监管权。如林业、农业、国土资源等行业。此种情形之下的安全生产监管权主要由综合监管的安全生产监管局来承担；三是没有主管部门的行业，如非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、石油天然气等，由安全生产监管局来承担相应的管理权和执法权。
在这种配置之下，凸显的问题主要表现为：
一是职权的交叉混乱，监管漏洞与重复并存，监管效率低下。目前配置安全生产监管权的法律依据主要是国务院的“三定”方案，由于“三定”方案自身较低的法律效力及其不稳定性，导致安全生产监管权力的配置缺乏准确法律依据，安全生产监管权力存在着边界不清、职责不明、多极多头的难题。由于立法层面对监管权力配置的不明晰导致实践操作的不确定，导致在实际的监管工作中，各部门无法清楚地判明自己的职责权限范围，监管主体不确定性严重，由此导致的直接后果就是监管的真空漏洞与重复交叉，必须依赖于多部门之间的沟通与协调，导致监管成本过大，监管效率低下。
二是权力配置的不科学，法律责任的不均衡。根据《安全生产法》的安排，对于非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、石油天然气、化工、冶金、机械制造这些无主管部门的行业，安全生产监督管理局要承担直接监管职能，即运用法律、经济和行政手段进行安全生产监管，依法查处安全生产违法行为，促使生产经营单位自觉做好安全工作。这种权力的授予无疑是明确的，但是在运行中却面临着操作性难题。因为行业跨度大、技术性强、风险高、事故多发是上述行业的突出特点，但是安全生产监督管理局主要是管理性机构，在专业知识的储备、专业人才的配备上都遭遇技术性监管难题的现实掣肘。
而对于其他履行综合监管的领域，安全生产监督管理局也承担着权责不对称的执法困扰。根据法律安排，对于有主管部门的行业，安全生产监管局承担着综合监管的职责，即指导、协调和监督全面工作，主要协调安全生产工作中存在的重大问题，对专项监管工作进行检查督促并提供支持，督察重点行业安全生产工作。这就要求安全生产监督管理局既要履行自己的职责，又不能超越部门权限，干预行业主管部门的工作。这种综合监管机关（安全生产监管局）与行业监管机关（公安、交通、建设等行政机关）之间平行的、横向的行政关系，根深蒂固的安全监管与行业管理于一体的传统使得综合监管形同虚设。但是监管又是综合监管机关的法定职责，一旦出了事故，综合监管机关需要承担相关的责任。这种权责不对称的状况对于安全监管形势严峻的综合监管部门而言是极为不利的。
上述问题的存在，其根本原因就在于对安全生产管理权与安全生产监察权的混淆，未能对此两种权力予以区分界定，未能对这两种权力予以科学配置。安全生产监督管理权限事实上包括两种权力，其一为安全生产管理权。安全生产管理主要指的是行业主管部门对生产经营单位关于安全生产的决策、计划、组织和控制所作出的安全条件评价、安全生产许可、安全生产规划等行为。管理权的实施主体是以行业主管部门为主的行政机关，实施对象为生产经营单位；其二为安全生产监察权（监督权），指的是国家为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展，所实行的检查、处罚等监察行为。监察权的权力主体是安全生产监察局，监察的对象既包括生产经营者，也包括行业主管部门。对生产经营者的监察方式主要表现为罚款、没收、责令停产停业等形式的行政处罚和其他的行政强制行为；而对行业主管部门的监察方式主要是行政处分建议权。
因此，应以《安全生产法》的修改为契机，以安全生产管理权与安全生产的监察权的分离为核心，对安全生产监管体制予以重新界定。第一，在安监局与行业主管部门之间要对监察权与管理权予以划分。有行业主管部门的，由行业主管部门行使安全生产管理权，安监局行使安全生产监察权；无行业主管部门的，将安监局内设机构分为管理型机构与监察执法性机构，实现权力的分离。第二，在立法中分别明确监察权与管理权的法律地位与法律权限。监察权不仅适用于从事生产经营单位，也适用于实施管理权的行政机关。如此，既能解决综合监管部门目前所面临的技术性障碍，又能避免行业主管部门与综合监管部门之间的权力之争。
三、具体明确安全生产中介服务的法律条款
在《安全生产法》的制定中，对安全生产中介服务结构和服务人员的法律地位、权利义务、法律责任做了相应规定。将安全生产中介机构界定为“依照法律、行政法规和执业准则，接受生产经营单位的委托为其安全生产提供技术服务”，其业务范围主要为：依照法律、法规的规定，由政府有关部门或者生产经营单位委托的安全评价、安全认证、安全设备、设施、器材、用品的检测检验以及咨询服务等等。
2004年10月20日国家安全生产监督管理总局颁布了《安全评价机构管理规定》，可见安全生产中介机构在法律地位、法律功能上可以划为监管体系中的一员。因为综合监管部门的安监局的监管主要侧重于“行为监管”，但即使是“行为监管”，也面临着技术性问题，否则不可能实现实质性监管的目标。但是综合监管部门在专业技术上是不具备优势的，而且也不可能单纯依靠增加综合监管部门的技术性工作人员数量，改变其人员结构的方式来解决上述难题。而培育以安全生产中介机构为主体的安全生产技术支撑体系和中介服务体系，把综合监管中的有关安全生产培训教育、技术审核、认证评价、检验检测的工作交由安全生产中介机构予以完成，正好能够弥补上述缺憾。
安全生产中介机构的出现及法律化既是对“小政府、大社会”趋势的一种回应，也是安全生产监管部门积极推动的结果。这就使其自诞生起就存在着独立性不足、依附性较强的弊病，这与社会中介组织所需要的独立性、市场化、社会化相距甚远。具体表现为：
一是安全生产中介机构与综合监管部门之间权责不清。主要表现为理应由中介机构承担的工作，政府监管部门“越位”；而理应由政府监管部门履行的监督指导职能，却出现政府监管部门的“大放手”，严重“缺位”。二是安全生产中介机构的作用薄弱。现有的安全生产中介机构有安全培训机构、安全评价机构和安全卫生监督鉴证机构。其中又以安全评价机构为主，而在其他国家发挥重要作用的保险中介在我国存在空间甚小，其他诸如安全技术装备的科研、开发、设计、实验、使用推广等领域也都极少涉及。这种组织形式的单一，必然导致职能范围的有限，功能的薄弱。另一方面目前已有中介机构自身技术水平不高、市场的趋利性，社会诚信体系的欠缺、社会认识的不足与偏差等因素更加局限了安全中介机构所能发挥的技术支撑作用。
这些运行障碍还需通过法律制度的完善来予以解决。在《安全生产法》的修订中，应该从以下几个方面予以突破：
一是从市场准入、市场监管等角度进一步明确政府对安全生产中介服务机构的监管权力与责任。按照“严格条件、严格标准、严格程序、严格管理”的要求对安全生产中介服务机构予以监管，建立诚信评估制度和责任追究制度。
二是要培育安全生产中介服务机构的市场化。必须打破政府统管所有安全生产服务的计划经济模式，要充分利用社会资本，建立多元投资主体模式，实行安全生产服务建设与运营的产业化和市场化，形成以政府投入为引导、企业投入为主、金融和保险机构参与的多元化安全生产投资融资体系，引导社会资金投入到安全生产领域。尤其是要建立工伤保险与事故预防相结合的机制，将一定比例的工伤保险费用用于事故预防。将意外伤害险、责任险等商业保险引入安全生产领域。
四、强化安全生产法律责任
《安全生产法》虽然对安全生产法律责任主体进行了明确，但是依然存在一些问题：一是法律责任的全面性。《安全生产法》法律责任的规定主要限于行政责任，包括两方面：一是对负有安全生产监管职责的行政机关及公务人员的行政处分；二是对生产经营单位及其主要负责人和有关人员、安全生产中介服务机构及其工作人员的行政处罚。而对于民事责任和刑事责任的规定相对有限。
法律责任的有效性。目前对安全生产法律责任的法律规定，除了《安全生产法》外，《生产安全事故报告和调查处理条例》《安全生产许可证条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《危险化学品安全管理条例》、《安全生产违法行为行政处罚办法》、《工伤保险条例》等法律法规都有所涉及。这些立法时间的不同、立法背景的差异导致各法之间出现矛盾不一致的地方。例如《安全生产法》对生产经营单位违法最高经济处罚只有20万元，但是后出台的许多法律法规规章中的罚款最高限额对此都有突破。
《安全生产法》第八十条规定：“生产经营单位的决策机构、主要负责人、个人经营的投资人不依照本法规定保证安全生产所必需的资金投入，致使生产经营单位不具备安全生产条件的，责令限期改正，提供必需的资金；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿。有前款违法行为，导致发生生产安全事故，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，对生产经营单位的主要负责人给予撤职处分，对个人经营的投资人处二万元以上二十万元以下的罚款。”这一处罚方式对于私有企业而言几乎没有任何意义。这一条款之所以这么规定，是因为立法当时的主要监督对象是国有企业和集体企业，私有企业或外资企业只处于次要地位。但从现在的执法环境来看，从事生产经营的企业中，非国有企业所占的比重要大于国有企业，且在安全生产投入与管理的自觉意愿和实际能力上都要明显弱于国有企业。因此，无论是所欲达成的立法目的，还是实践操作的有效性，这一条款规定都形同虚设。
法律责任的可操作性。《安全生产法》中常用的行政责任方式是行政处罚，如责令停产停业、罚款。行政处罚的实施本身并不困难，但是真正要落实执行却障碍重重。若生产经营单位对责令停产停业的行政处罚置之不理，又或拒不缴纳罚款，安监部门只能申请法院强制执行，因为《安全生产法》并没有授予安监部门相关的强制执行权。这种模式不仅要受到诉讼期限的约束，还要承受隐患变事故的风险。
上述缺陷，在《安全生产法》的修改中，必须要予以修改和完善。既要对安全生产法律责任做以整体架构，形成民事责任、行政责任、刑事责任衔接一体的责任体系；又要从微观上保证法律责任的明确性、有效性、可操作性。以一个规范的法律责任体系来保障《安全生产法》的有效落实，实现其立法目的。
