论文摘要：随着我国市场经济的发展和城市化进程的加快，房屋拆迁工作也在大范围内进行，其中，以公共利益名义进行房屋拆迁一直是理论界和实务界争议的焦点。本文借鉴国外关于公共利益的立法例，结合国内理论界比较有代表性的研究成果对公共利益进行解读，并从公共利益的视角出发提出完善我国城市房屋拆迁工作的浅见。
论文关键词：房屋拆迁 法律问题 公共利益
随着改革开放的稳步推进，我国城市化进程明显加快，各地城镇建设取得了显著成绩。但我们也应看到由城市房屋建设及其他公共设施建设过程中所引起的拆迁问题也日益凸显。国家统计局在北京、辽宁、河南、广东等地开展了调查，结果显示存在以下问题：拆迁补偿争议多；拆迁政策宣传不到位；房屋拆迁评估不公开；拆迁户对拆迁中的一些官僚作风十分不满；开发商违约现象严重；个别干部以权谋私；过渡期拆迁居民生活困难多等。这些问题的产生是由多方面原因引起的，其中最重要的原因是城市拆迁利益主体利益关系的不平衡和城市拆迁中公共利益界定的模糊，与之伴随的城市拆迁中公共利益界定的明确性显得越来越重要。本文拟从国外的立法例和我国现有的相关法律规范及各自理论研究成果出发，对城市房屋拆迁项下的公共利益进行一个相对确定的界定，积极觅寻完善我国以公共利益名义进行城市房屋拆迁所处困境的出路所在。
一、关于公共利益的相关立法及其界定
（一）国外关于公共利益的立法概况
美国宪法第5条和第14条规定：“任何人未经正当法律程序，不得被剥夺其生命、自由及财产权”；“任何州政府，非经正当程序，不得剥夺任何人民之生命、自由及财产权”。德国《基本法》第14条规定：“只有为了社会福利才能允许征用”。日本列举了35种政府可以使用土地征收权的事项，并且几乎每种事项均有一部相应的法律来约束，政府没有任意行政权。从上述国家的立法可以看出，除了日本是采取列举的方式明确了与土地征收相关的公共利益的内涵和外延，其余的国家基本都采用了概括主义的立法，并没有解决公共利益内涵和外延的不确定性。
（二）我国法律关于公共利益的规定
我国《宪法》第10条明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其它不动产。”《土地管理法》第22条规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”第58条规定：“国家为了公共利益需要使用土地，可以依法收回国有土地使用权。”《城市房地产管理法》第19条规定，“在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回出让的土地使用权。”从上述法条包含的内容来看，都只是对公共利益做出了一般原则性的规定，而没有具体阐述其内涵和外延。这也导致了实践中由于对概念的模糊理解造成在城市房屋拆迁中自由裁量权滥用的恶果。
（三）公共利益的界定
1.公共利益的内涵争论。有学者指出，公共利益泛指对象不确定的为社会全体或多数人享有的利益，个人利益本源上符合公共利益要求，个人在追求个人利益的同时也满足了公共利益。梁慧星教授认为对公共利益应当采用列举式进行确定，其参与起草的《物权法》第48条将公共利益定义为“公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益”。而王利明教授在其主持起草的《物权法草案学者建议稿》第65条规定：“国家基于公共利益的需要，……”，从中可以看出王利明教授认为应当采用抽象概括的方式来对公共利益的概念进行界定，无需采用正面规定和反面排除的方式对公共利益的内涵加以界定。
从国外理论界的研究成果来看，美国著名学者亨廷顿认为应当从三个方面理解公共利益：一是公共利益被等同于某些抽象的、重要的、理想化的价值和规范，如自然法、正义和正当理性等；二是公共利益被看作是某个特定的个人群体、阶级或多数人的利益；三是公共利益被认为是个人之间或群体之间竞争的结果。日本学术界的观点认为，公共利益或公共福利，应当是社会中个人利益的集合，是调整人权相互之间冲突的实质性公平原理。
上述关于公共利益内涵的争论，可谓是仁者见仁，智者见智。西方法学界至今也未能给公共利益一个明确的定义，公共利益仍处于模糊状态。
2.界定公共利益时应注意的问题。虽然给公共利益确定一个明确的具有可操作性的定义实属难事，但有些问题是我们必须注意的。从上面的关于公共利益内涵的争论，我们可以清晰的看到，不论是从哪一个角度对公共利益进行界定，公共利益均是与国家安全、社会稳定、和社会大众的福祉相关涉的。因而界定公共利益时应将其与政府利益、国家利益、共同利益相区分，不能将它们简单等同，因为公共利益是由公私权利相融合的，而且是社会整体性的，这种整体性有时还表现为区域性的整体性。
笔者认为，在对公共利益进行界定时，有必要厘清公共利益拆迁与商业利益拆迁二者的区别。二者在房屋拆迁的过程中是首先需要首先被定性的问题。然而，我国现有的法律规定并未对二者做出现实的区分，其弊端是显而易见的。在政府部门自由裁量权的干预下，公共利益拆迁与商业利益拆迁二者的界限不清，易导致公共利益拆迁的变质，把商业利益拆迁中平等主体之间的民事行为纳入具有强制性的公法范围调整，使公共利益拆迁和商业利益拆迁都带有很强的行政色彩，公益事项演变成开发商、拆迁人、甚至政府部门的私利。
3．公共利益的特征与判断标准。在考虑到了这些因素之后，我们有必要进一步关注公共利益所具备的特征及其判断标准，以便在公共利益陷入理论解释困境时，尚能通过个案较为合适的解决有关公共利益的案例，实现司法权利救济功能。有学者认为，城市拆迁中的公共利益应与下列公共利益的性质和特征相吻合。第一，公共利益是一个动态的概念；第二，公共利益具有共享性；第三，公共利益具有可实现性；第四，公共利益最终可以还原为特定类型、特定群体的私人利益；第五，公共利益要符合以人为本的发展理念；第六，公共利益符合比例原则。
而对于公共利益的界定标准，学界提出了可行的标准界线。彭小霞认为从以下方面努力：第一，坚持合法原则和比例原则，这能实现法治的效率化；第二，坚持公共受益的原则，这是公共利益的实质所在；第三，坚持公平和补偿的原则；第四，坚持权责统一性的原则，完善相应的责任机制；第五，坚持公开公正、增加透明度的原则。钱天国建议，在界定征收行为的公共利益目的时可考虑以下三条界线：其一，公共利益的共享性禁止征收为特定的对象谋取私利；其二，公共利益的非商业性决定征收不适用于直接追求商业利益的经济活动；其三，公共利益的最终需要并不禁止非公共利益的附带实现。可知，这些标准界线凸显了维护公共利益时所必须秉持的合法、成本效益，权利救济，公众参与，非盈利的利益整体性等理念。
二、完善我国公共利益拆迁的策略
针对我国法律规定的现状和国内外关于公共利益拆迁理论研究的实际，笔者认为完善我国的公共利益拆迁应从法律实体规定和程序性方面努力。
（一）法律规定的完善
在法律规定方面我国可以借鉴日本的方法，尽可能多的列出属于公共利益范畴的事项。除了列举之外，还要设立一个概括性的规定，即采取列举加概括的立法模式。这一方面可以参考之前已提及的梁慧星教授的观点。同时，对公共利益所涉及的事项除了正面列举外，考虑到公共利益所具有的宽泛性特征，还需设立一个排除性条款，明确哪些事项不属于公共利益的范畴。从而以正反两方面的规定尽可能的正确指引公权力裁判时自由裁量权的行使。
（二）征收程序的完善
程序公正的保证是实现正义的必要条件，公共利益拆迁的合法合理实施依赖于程序的科学设计。
1.在肯定只有国家具有征收征用权的情形下，应在法律法规授权的范围内进一步明确以公共利益为由进行房屋拆迁的主体，统一具体的负责机构。目前全国各地具体负责以公共利益进行房屋拆迁的执行机构比较复杂，有的是土地管理部门，有的是房管部门或其他，甚至各部门均有权介入，加剧了房屋拆迁的复杂局面。
2.设置和完善相关当事人公开参与的正当程序，保障行政相对人的听证权、知情权、陈述权、申辩权、参与决策权等民主权利和程序权利。
3.正确对待被拆迁人的补偿问题。具体包括以下几个方面：一是设立补偿标准要参照市场因素，切实维护被拆迁人的物权价值；二是尊重被拆迁人选择评估机构的权利，确保其平等地位；三是进一步明确房屋面积的确定依据和房屋用途的认定标准，进一步保证赔偿标准的科学性。
4.设置有效的事后救济程序。在“有限政府、法制政府”理念的指导下，监督政府在处理公共危机时的行政权利的行使，确实保障受害人的受偿权和申辩权。
5.行政机关与司法机关应恪守各自的职权范围，不能以整合的公权力调整公共利益拆迁中的纠纷，这有侵犯私权的危险存在。尤其是司法机关应有权对行政执法所涉及的公共利益进行审查，以体现自身作为维护社会正义最后一道屏障所应具备的社会功能。
三、结语
城市房屋拆迁是我国现时推进城市化的必要举措，但因其涉及多方的利益博弈而使问题层出不穷。这些问题中，公共利益拆迁问题占据重要地位。因此，理性而科学的赋予公共利益以应有的意旨就显得十分重要。然而，囿于公共利益界定时所蕴含的模糊性和宽泛性等弊端，无法对其进行具有可操作性的定义，为自由裁量权的滥用提供了可能的空间。这又与法治社会的构建宗旨相违背。因此，有必要遵循合理而适法的行政手段、司法保障、私力救济等方面的举措来对公共利益进行解读，以求对城市化的健康平稳推进产生积极的建设性作用。
