[摘 要] 陇南山区交通不便，农村土地贫瘠，农业生产的经济效益差。自农村土地承包到户以来，该地区农业经济得到快速的发展。但是，从法律的视域观察该地区农村土地承包经营权的运行，还存在许多问题。本文通过实地调研，发现的主要问题：农村土地承包经营的法律意识淡薄；土地弃耕、抛荒现象严重，但相应的政策法规未能跟进执行；承包方不遵守法定的义务，随意改变土地的用途；个别家庭占有的山林、山坡未经依法登记，未取得相应的许可证书；农村土地承包家庭成员的数量不断变动，但承包的土地面积没有相应的调整；村民自发开垦的土地，没有依法进行确权登记。本文通过问题分析，提出了农村土地承包经营权的保护路径和限制措施，为该地区农村土地承包经营权利的完善提供理论参考。
[关键词] 陇南山区；农村土地；承包经营权；保护；限制
【中图分类号】 F321.1 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2014）01-163-2
陇南山区位于甘肃南部，地势西北高，东南低，平均海拔1000米。土地面积2.79万平方公里，占全省面积的8.67%。全市土地分为三个地貌类型区：一是东部浅中切割浅山丘陵盆地地貌区；二是南部中深切割中高山地貌区；三是北部全切割中高山地貌区。该地区属于秦岭山地，坡度较大，坡度超过25°的土地占总土地面积的55.86%，90.17%为坡地。自十一届三中全会以后，以家庭为单元的农村土地承包经营体制建立起来，极大地调动了农民生产的积极性，当地的农业经济得到了飞速的发展。但是，在取得成绩的同时，也逐渐产生了许多问题亟待解决。特别是在承包经营权利的保护与限制方面，应当不断的调整平衡点，适应农业经济发展的新形势。
一、陇南山区农村土地承包经营权出现的问题分析
（一）农村土地承包经营的法律意识淡薄。据实地调研发现，该地区大部分村民搞不清自己所耕种的土地所有权归谁，在被调查的80名村民中，23人认为土地的所有权是属于自己的，占比28.75%。35人认为土地的所有权归国家，占比43.75%。而只有22人认为土地的所有权属于村民委员会（农村集体经济组织），占比27.5%。说明村民对农村土地承包经营的法律知识掌握甚少，法律意识淡薄。
（二）土地弃耕、抛荒现象严重，但相应的政策法规未能跟进执行。该地区坡陡土薄，农业生产的效益低下。当地农民通过比较利益分析，大部分选择外出务工，不愿意在家耕种土地，弃耕、抛荒现象严重。特别是土壤肥力差、交通不便的山坡地，抛荒现象甚为严重。根据我国《农村土地承包经营法》的有关规定：“承包人连续两年弃耕抛荒的，发包人有权终止承包合同，收回发包的耕地。”但是，当地的农村集体经济组织和相关的行政管理部门，并没有严格依照相应的政策法规跟进执行。
（三）承包方不遵守法定的义务，随意改变土地的用途。我国《农村土地承包经营法》第17条规定，承包方应当维持土地的农业用途，不得用于非农建设；依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害。但是，该地区的农村土地在承包经营期间，私自建住房、厂房的现象非常普遍，严重影响了农村承包土地的农业用途，给土地造成了很大的损害。由于经济社会发展落后，当地农民的封建愚昧思想依然存在，为了寻求更好的“风水”，许多农民将自己承包的肥沃土地埋葬老人，作为自家永久性的坟地，给土地造成了永久性的损害，农村承包经营家庭的权利无限扩大，侵害了农村集体经济组织的土地所有权。
（四）个别家庭占有的山林、山坡未经依法登记，未取得相应的许可证书。该地区个别家庭经营着成片的山林、山坡，在树木的维护、植被的保护方面做出的贡献是值得肯定的。据调查了解，这些山林、山坡大部分属于继承“祖业”，解放前就一直由其祖宗经营管理，这些农户自始至终的认为自己拥有山林、山坡的所有权，并不清楚自己经营管理的山林、山坡的物权法律关系。这些山林、山坡未经依法登记，未取得相应的许可证书。部分山林、山坡的经营者持有与农村集体经济组织签订的承包契约，当地人称为“文约”；但还有部分经营者没有任何相关产权的证明。我国《农村土地承包经营法》第61条明确规定：“本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包，未向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书的，应当补发证书。”但有关的执法部门并没有依照法律的规定进行依法登记，要求这些林地、坡地的承包经营户办理使用权证书。
（五）农村土地承包家庭成员的数量不断变动，但承包的土地面积没有相应的调整。我国《农村土地承包经营法》第26条第二款规定：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”第三款规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”但是从陇南山区农村土地承包的现状来看，举家迁入城市的农民，并没有按照法律的规定将承包的土地交回发包方，有的无偿借给亲戚朋友耕种，有的出租给他人耕种，每年收取一定的租金或粮食。自十一届三中全会后农村土地承包到户以来，该地区几乎所有的家庭成员数量都发生了变化，这一变化一度成为农村经济社会发展的瓶颈问题，通过婚姻、出生、死亡等事件引起的农村家庭成员的变动，不能与相对静止的家庭承包土地面积相协调，造成了土地多的家庭用不完，土地少的家庭极度不够用的现象，严重影响了该地区农村经济社会的科学发展。近几年来，由于该地区农业种植的效益低下，外出务工的村民越来越多，这一问题才得到初步的缓解。
（六）村民自发开垦的土地，没有依法进行确权登记。改革开放以后，农村土地承包到户，农民的生产积极性得到极大的提高。随着农业人口的增加，该地区开垦的土地数量急速增加，甚至连不具备生产能力的陡坡陡峭，都被开垦出来。近年来由于在家务农和外出打工比较效益的衡量下，这些陡坡陡峭已经弃耕，但开垦的痕迹依然存在。对于新增的农村开垦土地，该地区的农村集体经济组织并没有做过统计，相关的行政执法部门也没有依法进行确权登记。
二、农村土地承包经营权的保护路径
（一）加强村民关于三农法律知识的学习，提高村民的法律意识。首先加强农村法制教育，利用开会、布置工作、党团活动等时机，组织村“两委”干部、党员、村民小组长学习三农法律知识；组织送法上门，分发宣传资料；利用高音喇叭、村部宣传栏和召开村民代表大会等形式向村民宣传三农法律法规；邀请法学专家、法律实务的工作者给村干部和小学生上法制课等；普遍开展“学生带法回家”活动等途径加强村民关于三农法律知识的学习。农村的图书室是农村的重要文化设施，也是农民学法的好场所。农村图书室应有一定数量的法律藏书，特别是涉及三农的法律书籍。订阅一些法制报刊，建立定期开放和图书借阅制度，配备负责任的图书管理员，为农民学法提供服务，提高村民的法律意识。
（二）规范农业行政执法的程序，培育农业农村执法的良好环境。近年来，我国制定出台了比较完善的涉农法律法规，内容涵盖农业、农村、农民的各个方面。但从陇南山区的执法现实来看，并没有将这些法律落到实处，严重制约了该地区农村经济的可持续发展。分析这些涉农法律没有严格执行的原因发现，相关的行政执法人员文化素质较低，法律知识欠缺，是其重要的原因。因此，提高基层行政管理人员的理论修养，强化法律知识学习，尤其是三农法律法规，是规范农业行政执法程序的关键因素。其次，建立健全规范的农业执法机制，为农业农村的依法行政提供科学的制度保障。再次，必须重视法律大环境的培养，坚定不移的树立起依法治农观念，培育农业农村执法的良好环境。
（三）建立健全森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营制度。为了深入贯彻《物权法》的“公示公信”原则，关于农村家庭承租零散森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的，国家和地方政府应当制定规范、统一的审批程序和许可书，通过农业行政执法的程序规范充分保护农民的承包经营权利，同时达到限制公权力滥用的作用。完善森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营制度，对于陇南山区来说，意义非常重大。这样可以调动该地区农民维护生态植被的积极性，为当地的生态文明建设做出更大的贡献。
（四）完善农地法律法规，形成农村家庭人口数量的变化与土地面积的变动协调发展的机制。我国《农村土地承包经营法》第26、27、28、29、30、31条规定了农村土地承包经营家庭人口的数量变化后，关于承包土地的调整情况。从该法对农村家庭人口数量的变化与土地面积的变动作用来看，该法关于承包土地的调整不够科学合理，土地面积的变动调整远远不能适应农村家庭人口数量的变化，再加之该法的实际执行力不足，导致人口数量与土地失衡现象严重。因此，完善农村土地法律法规，鼓励地方出台更加科学合理的地方性法规、政府规章以及其他规范性文件，形成农村家庭人口数量的变化与土地面积的变动协调发展的机制，是完善农村土地制度的必然路径。
（五）通过土地整治，依据法律制定新增减土地的确权登记制度。在陇南山区可以明显看到，许多土地是土地承包到户后，村民自发开垦的荒山荒坡。据了解，这些新增土地至今没有进行统计与确权登记，该地区农村土地的规划都是在原来土地承包到户时的统计数据为依据的，没有全面规整增加耕地的绝对量与相对量。为了彻底的从法律的意义上保护国家和农村集体经济组织对土地的所有权和农村家庭的承包经营权，通过土地整治，依据法律制定新增减土地的确权登记制度。
三、农村土地承包经营权的限制措施
（一）严格执行法律法规，禁止改变土地的农业用途。根据《农村土地承包经营法》的规定，农村土地的承包人应当履行承包人应有的义务，妥善使用承包的土地以及森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面，不得在承包地上盖房、建窑、建坟，不准进行掠夺性经营。相关的管理部门应当严格执行法律法规，禁止改变土地的农业用途。同时，应当要求承包人根据土地的条件，合理使用，保存、改良土地，提高地力。
（二）按照农地法律的规定，农村预留机动地严格控制在5%以内。机动地是在《土地承包法》实施以前，一些地方在第一轮土地承包中为解决人地矛盾，减少土地承包次数或解决村集体经济组织开支需要等问题，而由村集体经济组织在按户发包之外而预留的部分耕地。这部分耕地自留取以来，一直成为农村土地承包管理的焦点之一。许多地方的管理使用状况比较混乱，干部管理伤脑筋，群众使用有误会，因机动地而上访的案件和矛盾时有发生。近年来，各地较为突出的问题是：机动地预留面积过大，发包不公平，不透明，将机动地用于抵顶干部工资与集体债务、长期限、高价发包、商业与金融抵押，甚至被司法部门执行扣押。因此，按照农地法律的规定，农村预留机动地严格控制在5%以内，防止农村集体经济组织的职能作用过分膨胀，进一步保障村民的土地承包经营权利。
