[论文摘要]行政主体在我国本不是一个法律概念，仅仅是行政法学中的一个学术用语。行政主体是我国学者上世纪80年代末引入的概念，这一引进的术语在我国却发生了巨大变化，有着明显不同的含义和适用范围。随着我国社会的发展和行政主体的多元化，现行行政主体的法律地位存在一些模糊与歧义。文章以法国为例对中外行政主体法律地位进行比较，分析了我国行政主体在理论上和实践中出现的问题，进而对我国行政主体法律地位的完善提出相应建议。
[论文关键词]行政主体 法律地位 完善建议
一、主要西方国家行政主体法律地位概述
在西方各国，行政主体一般存在以下特点：
（一）行政主体的界定方面
国外大陆法系国家一般采用行政主体的概念，而英美法系国家则不采用。虽然两者在表现形式上不一样，但实质是一致的——行政主体是行政权的担当者，并且是独立的权利义务主体。大陆法系国家关于行政主体的理论和制度，可以总结出作为行政主体所要具备的条件：1.大多数行政主体是某个组织体。2.享有自身的利益。3.拥有独立的权利义务。4.具有独立意志。5.能够独立承担责任。
（二）行政主体的分类方面
一般来说，行政主体分为三类：一是国家，权力来自于国民的委托，属于原始的行政主体。二是地方团体，以一定地区和居住在那里的居民为基础，以在该地区内实施有关公共服务为目的的公共团体。三是其他行政主体（如法国的公务法人，英国的公法人等），其共同特点是组织特定公务，而且不以地域为限。
（三）行政主体的地位方面
行政主体具有法人地位，这种地位来自于法律的授予或依法取得。如法国的行政主体是由宪法和行政组织法规定的；美国的行政主体部分来自于法律的直接设定，部分依法律程序取得。
（四）行政主体的权力方面
1.组织设置权；2.公务组织权；3.财政收支权；4.财政管理权。
二、我国行政主体法律地位的研究
在我国，从行政主体概念是否被法律所接受，可以分为：行政法学概念说、行政法概念说和模糊概念说。行政法学概念说认为：行政主体是法学概念，不是法律概念，是指依法拥有独立的行政职权，能代表国家，以自己的名义行使行政职权以及独立参加行政诉讼，并独立承受行政行为效果及行政诉讼效果的组织。行政法概念说认为，行政主体是一个法律上的概念。从法律的角度观之，行政主体指享有实施行政活动的权力，能以自己的名义从事活动，并因此而承担实施行政活动的责任的组织。模糊概念说认为，行政主体，是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。从行政主体是否包括个人，可概括为：组织学派和个人学派。组织学派认为行政主体是组织，不包括个人，这也是目前行政法学界绝大多数学者的观点。个人学派认为行政主体不仅包括组织，而且包括个人。综合以上，笔者认为行政主体是指依法享有一定行政职权，能以自己的名义代表国家行使国家行政职权，进行行政管理活动，并对外承担行政法律后果的行政机关和法律、法规授权的组织。行政主体具有四个方面的基本含义： 第一，组织要素，行政主体是一种组织，而不是自然人或个人；第二，职权要素，行政主体是实施国家行政权或行政职权的组织；第三，名义要素，行政主体能以自己的名义实施行政权；第四，责任要素，行政主体能独立承担因实施行政权而产生的责任。
三、中外行政主体法律地位的比较——以法国为例
法国被称为“行政法的母国”，法国行政法是大陆法系国家行政法的代表。我国行政主体概念主要从法国移植过来，但却与法国行政主体的内涵大相径庭；准确地说，我们仅引进了行政主体的基本概念，对其内容却作了实质性改造。在法国，行政主体是一种法律制度，行政主体均为法律创造。行政主体间相对独立，依法行使权利并负担义务，并独自承担法律责任。各行政主体都设有自己的行政组织，独自开展活动。国家对地方团体及公务法人的控制只能依法进行。行政主体间的行政争议由法律手段解决。法国的行政主体理论与具体的行政主体法律制度相联，主要是阐述行政主体制度的有关内容以及论证行政主体制度存在的合理性和正当性。将我国的行政主体与法国相比较，不难得出以下区别：
第一，法国法律承认三种行政主体：首先，国家；行政是国家的一种职能，国家当然具有实施行政职务的权力，并承担由此而产生的权利、义务和责任。其次，地方团体；在法律规定的范围内，对地方性行政职务也具有决定权力，并负担由此而产生的权利、义务和责任，所以地方团体也是一个行政主体。最后，公务法人；法律把它从国家或地方团体的一般行政职务中分离出来，成立一个专门的行政机关实施这种公务，并负担由此而产生的权利、义务和责任。在我国，学术界一般将行政主体界定为依法承担行政权的单个行政机关和法律法规授权的组织。就行政主体的范围而言，可分为行政机关和法律法规授权组织两部分。具体包括以下10类：国务院、国务院的组成部门、国务院直属机构、经法律法规授权的国务院办事机构、国务院部委管理的国家局、地方各级人民政府、地方各级人民政府的职能部门、经法律法规授权的派出机关和派出机构、经法律法规授权的行政机关内部机构、法律法规授权的其他组织。
第二，法国的行政主体否定行政机关在法律上的独立人格。认为行政机关仅是行政主体的代表，不是独立的权利义务主体。我国行政主体理论则肯定行政机关以及法律法规授权组织的独立人格。认为行政机关及法律法规授权组织在法定权限范围内，可以以自己的名义进行管理，并独立承担行为的后果。
第三，法国行政主体中的责任是指实质上的责任，即行为后果的最终归属，并与财产责任相联系。凡不承担行政上的独立财产责任者，不是行政主体。我国的行政主体理论则强调形式上的责任，认为作为行政诉讼被告就是承担行为后果的具体表现。
第四，法国的行政主体与行政诉讼被告的确定没有必然联系。由实施行政行为的行政机关作为行政诉讼的被告，主要是出于诉讼的方便，与责任的归属无关。当然，行政诉讼的后果要由行政机关所在的行政主体承担。我国的行政主体理论则与行政诉讼被告制度紧密相联。只有具备行政主体资格者，才能成为行政诉讼的被告。行政主体理论的出现在很大程度上是为了论证行政诉讼被告制度的合理性并对行政诉讼被告的有关规定加以阐释。
第五，法国的行政主体强调行政主体间的相对独立。行政主体间的相互监督只能依法进行。通常可通过行政诉讼解决，国家不得直接干预地方团体或其他行政主体的内部事务。我国的行政主体理论不强调行政主体间的相对独立。事实上，我国行政主体间的关系极为复杂，有的是隶属关系，也有的为部分与整体的关系，还可能存在业务指导关系。严格来讲，在我国的行政主体中，只有各级人民政府有独立地位。
四、我国行政主体法律地位的缺陷
（一）行政主体概念自身存在不确定性
首先，行政主体概念内涵的不确定性；马怀德教授曾提出：“行政权力是行政主体的核心要求，只有享有行政权的组织才能成为行政主体”。在这一前提下，是否拥有行政职权是界定行政主体的重要标准，但对于界定组织是否具有行政职权，行政法学界至今都没有一个明确且令人信服的客观标准。其次，行政主体内涵的模糊性也直接决定了其外延的不确定性；目前由于关于授权行政主体法律的缺失，使授权组织成为一个不确定的概念。对授权行政主体的界定存在疑问，关键就是“规章”能否授权的问题。根据《行政诉讼法》第25条第4款的规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织为被告。”《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》也都采用了此种表述。但是，2003年施行的最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第20条第3款、第21条规定，行政主体还可以经由“规章”授权。无疑，最高人民法院的解释突破了全国人民代表大会的法律规定，扩大了授权行政主体的范围，将原不属于授权行政主体的行政组织通过规章授权的方式纳入了行政主体范畴。
（二）难以适应我国行政诉讼的发展
1.我国引入行政主体概念，其中重要的原因是为了解决行政诉讼中被告确认的问题，在客观上建立了行政主体等同于行政诉讼被告的判断标准。随着行政诉讼法的实施，其负面影响不断显现，现行行政诉讼被告制度是以行政主体理论为基础构建的，实践中受到违法行政行为侵害的相对人在运用诉权保护自己的合法权益时，不仅要确保自身的诉讼资格，还要同时确定被告的行政主体资格。即使相对人自认为对方有被告资格而将其诉至法院，该机关还会以自己不是行政主体为由逃避责任。
2.将行政主体等同于行政诉讼被告；行政诉讼被告与行政主体两者之间被紧密联系起来，存在一一对应关系，被视为有相同的外延，行政主体成为判断行政诉讼被告的标准。但是由于行政主体概念本身就带有不可确定性，就会导致行政诉讼被告的判断变得更为困难。人为地将被告的确定标准复杂化，增加了启动救济程序的难度和成本，违背了救济程序简便易行的原则。
3.行政诉讼被告与承担责任主体不一致；在我国，行政赔偿责任最终是由国家来承担的，实施侵权行为的行政机关仅作为赔偿义务机关，而不是赔偿主体。从行政诉讼被告败诉责任承担来看，行政主体与行政诉讼被告制度之间也并无必然联系。
五、我国行政主体法律地位的完善建议
有关我国行政主体法律地位的完善，已有很多学者提出了不同的建议。通过与法国行政主体的法律地位进行比较，归纳起来主要有以下三种建议：一是主张是以现有行政主体理论为基础，完善或者重构行政主体理论；二是主张完全否定现有行政主体理论，退回到对行政组织的研究；三是保留行政主体的概念，借鉴西方国家行政主体制度，建立以地方自治、公务分权为核心的行政主体制度。笔者认为应该在中央和地方适度分权的基础上引进西方的行政主体制度。一方面，从法律上肯定地方相对独立的地位和利益，合理界分中央与地方各自承担的公务与权限；另一方面，从法律制度上保护国家和地方各自的利益，中央对地方的控制。具体来说，我国的行政主体应该包括以下几类：（一）国家。把国家作为行政主体，可以使行政权有效的运行。（二）地方行政主体。在现行各级地方行政区划保持不变的情况下，给予地方政府独立的法律人格及法律地位。（三）其他公法人。为了限制行政上的高度集权，有必要把公法人作为一类独立的行政主体，如我国的公立大学、行业组织、职业协会等。
