〔提要〕政府自有之以来，就一直处于人类经济活动的核心地位。在当今中国，政府是建立社会主义市场经济体制的先导、是建立现代企业制度的关键、是宏观调控的主导、是国有财产保护的主力、是对外贸易的代表，政府处于我国经济活动的核心地位。毫无疑问，政府应当在国民经济中享有充分的权力树立必要的权威。但政府是“双刃剑”，它既可能是促进经济发展的根本动力，也可能是阻碍经济发展的重大因素，历史和现实一再证明，政府要成功地干预好经济即促进经济发展，必须首先受到法律干预，即依法界定政府权力、规范政府行为、明确政府责任，那种不受法律干预的政府往往不可能干预好社会经济反而成为阻碍经济发展的重大因素。基于此，经济法理论应反思传统经济法理论立论的不足，完善经济法基础理论，认识到经济法不仅仅是“政府干预社会经济之法”，而且还是甚至在很大程度上首先是“干预政府之法”，“干预政府”是经济法的根本宗旨所在。
中国经济法走过了十多年的创建历程，现在正走向自我认识的阶段。特别是市场经济体制的建立和发展，为中国经济法的自我认识提供了历史契机和现实基础。市场经济作为一种现代法治经济，从根本上说也是一种经济法主治的经济。因此，在市场经济体制下如何根据市场经济的内在要求认识中国经济法的宗旨是中国经济法学的重大课题。
一
我们认为，认识经济法的宗旨，必须首先抓住经济法的核心。
恩格斯曾指出“一切政治权力起先总是以某种经济的、社会的职能为基础的”〔1〕， 而且“只有在它执行了它的这种职能时才能持续下去”〔2〕。考察人类经济活动史， 可以发现一个十分普遍的现象：不论在什么历史阶段中，不论在什么社会环境里，不论在什么经济形式下，政府作为重要的政治权力自有之以来就一直处于整个人类经济活动的核心地位。
在当今中国建立和发展市场经济体制的过程中，中国政府同样处于这种核心地位。
第一，市场经济体制的建立政府是先导。中国的经济体制改革经历了从高度极权的计划经济体制到有计划的商品经济体制再到社会主义市场经济体制的改革过程，这一改革过程其实是对旧体制下的那种政府主治的反思、纠偏和调整，最后走向市场主治的市场经济体制。总结我国经济体制改革的经验，我们不难看出这一过程的每一次进步和完善几乎都取决于政府改革的顺利进行和不断成功。政府是社会制度的提供者和维护者，政府的性质直接决定着社会制度尤其是经济制度的性质，因此，游离于政府改革的任何社会改革都不可能是真正的改革。如果政府不改革，就不可能打破旧体制，如果政府改革没有彻底完成，就不可能建立新体制。在现代社会制度下，任何经济问题都与政府有着密切的关系，社会经济发展的核心问题最终都归结为市场机制与政府干预如何结合的问题，而市场机制与政府干预如何结合的问题又几乎都可归结为政府问题。在市场经济体制下，市场问题首先是政府问题，政府是市场的核心所在，有什么样的政府就有什么样的市场，市场经济体制的建立关键在于政府改革的先行完成。
第二，现代企业制度的建立政府是关键。企业是市场经济最主要、最基本的主体，没有现代企业就没有现代市场经济，因此，要建立市场经济体制，必须建立现代企业。由于我国具体的国情所决定，我国的市场主体主要是国有大中型企业，它们与政府有着千丝万缕的复杂联系，并且这种联系在当下已成为制约现代企业建立的一个重要因素。有什么样的政府就有什么样的企业制度，我们之所以没能建立现代企业制度，非现代的政府是根本原因之一。这同时也说明了建立现代企业制度关键在于改革、理顺和完善政企关系，没有现代政府就没有现代企业制度，现代企业制度的真正建立关键在于政府改革的完成。
第三，市场宏观调控的健全政府是主导。市场经济不是无政府主义经济，市场经济内在地要求宏观调控。在市场经济体制下，这种宏观调控只能由作为整个社会总代表的政府来进行，政府是宏观调控的主导。但政府并非当然就能进行和完成这种宏观调控，市场宏观调控对政府提出了更高和更严的要求。有什么样的政府就有什么样的宏观调控，可想而知，不健全的政府机关是不大可能进行和完成市场宏观调控的。我国目前的宏观领域之所以处于“宏观难调”的不良状态，在很大程度上与此有关。这也说明，没有健全的政府就没有健全的市场宏观调控，市场宏观调控的健全政府健全是关键。
第四，国有财产的保护政府是主力。在社会主义制度下，实行生产资料公有制为主的财产制度，公有生产资料归全民所有，但全民并不能人人亲自参与对生产资料的经营管理，而只能由民主选举的代表参加经营管理，因此公有制必然是一种代理制或代表制财产制度，这个代理人或代表不可能是任何个人或集体而只能是作为整个社会总代表的政府。目前，我国国有资产流失相当严重，不少国有资产的经营管理者（如政府官员、董事长、总经理、厂长等）对国有财产大量侵吞挥霍浪费。公有财产是中国最大的财产，国有产权是中国最大的产权，它关切国计民生，关系社会主义制度。因此如何杜绝上述现象，使国有资产保殖增殖，政府具有艰巨的责任。政府享有什么样的财产权，怎样行使财产权，怎样保护财产权，怎样使财产增值，是理顺产权关系，构建中国物权法的核心内容之一。
第五，在国际贸易中政府是代表。当今的社会是一个开放性的国际性的社会，商品、资本、技术不断国际化，一国经济与世界经济存在着不可分割的联系，一国经济的发展不能孤立进行而必须充分利用国际市场和国际资源，积极参与国际竞争与国际经济合作，使国内经济与国际经济实现互接互补。这样，政府就不仅是国内经济的总指挥，也是国际贸易的总代表。有什么样的政府就有什么样的国际贸易，如何吸引外资，引进国外先进技术，保护外资的合法权益，同时维护国家经济主权，扶持民族经济，提高本国经济的国际竞争力，平衡国内外贸易，规范对外经济活动，管理对外经济关系，政府都处于重要地位。
二
基于此，我们有充分的理由认为，政府在国内国际经济贸易活动中应该享有足够的权力，树立必要的权威。但我们也应认识到：
第一，政府处于人类经济活动的核心地位，但政府是“双刃剑”，它既可能是促进经济发展的根本动力，也可能是阻碍经济发展的重大因素。这正如恩格斯所指出的：“国家权力对于经济发展的反作用可能有三种：它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比较快；它可以沿着相反方向起作用，在这种情况下它现在在每个大民族中经过一定的时期就都要遭到崩溃；或者是它可以阻碍经济发展沿着某些方向走，而推动它沿着另一种方向走，这第三种情况归根到底还是归结为前两种情况中的一种。但是很明显，在第二和第三种情况下，政治权力能给经济发展造成巨大的损害，并能引起大量的人力和物力的浪费。”〔3 〕恩格斯这一科学论断深刻地指出了国家权力对经济发展的正反两方面的作用，我们绝不可天真地认为国家权力对经济发展只有正方向的促进作用而无反方向的阻碍作用，也绝不可简单地认为只有非无产阶级的国家权力才会对经济发展起反方向的阻碍作用。恩格斯指出的是一条普遍规律，即如何尽可能地引导促使国家权力从正面促进经济发展同时尽可能地减少杜绝国家权力从反方向阻碍经济发展是一切经济发展首先要解决的核心问题。实践证明，这个问题的解决在很大程度上归决于政府权力的解决，因为政府权力是国家权力最现实、最普遍、最经常的体现和实现，而政府权力的解决在于对政府权力必须先界定后享有、先规范后行使。这其实也就提出了“干预政
府”的必要性。
第二，“干预政府”是由国家的性质政府的性质要而言之就是权力的性质决定的。在西方资本主义国家，由于根深蒂固的自由主义传统，人们对国家政府权力的性质有着清醒的认识。比如霍布斯把国家比作“利维担”这种《圣经》中述及的力大无穷的最凶恶的兽，这既表明了建立强大国家的必要但也暗含着别种深义。洛克把政府看作是“必要的恶”。潘恩对社会与政府作了区分，认为“社会在各种情况下都是受人欢迎的，可是政府呢，即使在其最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害；在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害”〔4〕。 马克思恩格斯把国家称为社会的“累赘”和“肿瘤”，“国家最多也不过是无产阶级在争取阶级统治的斗争胜利以后所继承下来的一个祸害”，胜利了的无产阶级“不得不立即尽量除去这个祸害的最坏方面，直到在新的自由的社会条件下成长起来的一代能够把这全部国家废物完全抛掉为止”。〔5〕这些认识不是对政府的辱骂，而是指出了一个深刻的共识： 在任何一个社会，政府都掌握着实权，具有任何他人所无可比拟的力量，由于“一切权力都易于滥用”，“绝对的权力就是绝对的腐败”，因此它是侵犯公民权利破坏社会自由的最大根源和最大危险。如果政府不受法律干预、政府没有被干预好，那么政府往往就是“利维坦”、就是“恶”、就是“祸害”，这种政府必然会侵犯公民权利破坏社会自由。这里有必要指出的是，这一规律同样适用于社会主义政府。尽管我们的政府是人民的政府，有全心全意为人民服务的优良传统，但现实生活一再告诫人们，好的动机难免走向坏的结果，善的愿望难免被不法之徒伺机歪曲利用扰乱社会，好心人干的坏事有时一点也不亚于坏人干的坏事。“文化大革命”的教训、社会上久反不绝的腐败现象是值得我们深思、也足以令我们警醒的。历史和现实向我们昭示：一个人民的政府、一个民主的政府、一个法治的政府必然是也只能是一个受法律干预的政府、是一个依法行政（干预）的政府。
第三，“干预政府”也是建立和发展市场经济体制的要求。市场经济从认识论的角度看是一种“无知经济”，也就是说，在市场经济条件下，社会关系极其纷繁复杂，任何人任何机关都不可能对它们全面认识、详尽规划，每个市场主体只能认识、规划与自己活动领域相关的局部的有限的社会关系，因此作为社会总代表的政府的宏观认识有时往往不如各个市场主体的微观认识正确。这正如亚当？斯密所指出的：“关于可以把资本用在什么种类的国内产业上，其生产物能有最大价值这一问题，每个人处在他当地的地位，显然能判断得比政治家或立法家好得多。”〔6〕“君主们”要履行“监督私人产业、指导私人产业、 使之最适合于社会利益这种义务，极易陷于错误；要行之得当，恐不是人间智慧或知识所能做到的。”〔7〕正因为如此， 人们才打破了对政府“全知全能”的迷信，认识到政府也会处于“无知”状态，政府的干预也未必总是正确的。这样，人们对政府干预就不再盲目信从而是谨慎警惕甚至怀疑批评了，这种观念精神的物质化，就是要求对政府干预进行法律干预。
市场经济是一种法治经济。这一人们的共识指的不仅是基本的社会经济关系都有法可依，以及法律成为调治社会经济关系的主要手段，而且主要是指政府干预有法可依，有法必依，政府干预必须守法，这正如诺贝尔奖金获得者著名经济学家法学家哈耶克所指出的：“法治意味着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约——这些规则能够使人们明确地预见到在特定情况下当局将如何行使强制力，以便根据这种认知规划个人的事务。”〔8〕政府守法是法治的核心和关键， 市场经济作为一种法治经济，必须对政府的全部行动用预先确定并加以宣布的规则加以制约，也即依法“干预政府”，这样才能杜绝政府行为的突发性、随意性和无制约性，彻底改变经济活动中的长官意志、行政命令、乱加干预的人治现象。法治的市场经济与人治的计划经济的区别就在于前者政府依法干预，后者政府干预无法律约束。没有法治的政府就没有法治的市场经济，法治的政府是法治的市场经济的根本前提，政府在经济中的地位具体地表征着经济制度的性质以及政府的性质，“生产活动根据于个人的决定，与通过中央当局管理经济活动之间的区别，实际上是法治与专制政府之间的更具普遍性的区别的一种具体现象。”〔9〕依法干预政府是市场经济作为法治经济的根本要求和实质内容。
第四，“干预政府”也为实践证明是必需的。我国改革前所实行的体制是一种高度集权的体制，这种体制的一个显著特点就是政府干预广泛而缺少必要的制约。在这种体制下，政府享有广泛的权力，政府主宰整个社会经济生活，侵吞个人和企业的自主权，使个人和企业都成为政府机关的附属物，广大的个人和企业丧失了自主权因而没有了主动性、积极性和创造性，这样就把整个社会经济发展的动力寄托在政府干预上、寄托在少数领导者身上，这就大大削减了社会经济发展的动力。这种政府干预由于不能充分激发调动和维护广大个人和企业的主动性积极性和创造性因而是不可能成功的，因为人民群众才是历史的创造者，才是社会发展的真正动力。政府支配主要的社会资源，并按行政方法配置这些社会资源，经济问题归结为政府问题，通过政治途径解决经济问题，这样，客观的经济规律无法发挥作用。政府干预造成行政垄断，使得自由竞争不复存在，而自由竞争是人类社会发展进步的根本动力，政府干预破坏了自由竞争其实也就阻碍了社会进步。政府权力缺乏必要的制约，权力的边界不清，该管的不管，不该管的偏管，瞎指挥随处可见；权力的行使失范，怎么管无章可循，无法可依，主观主义长官意志滋长蔓延；权力的不当行使，无人负责，无责可究，胆大妄为比比皆是。这种缺乏必要制约的政府权力常常蜕变成一种反社会的暴力和破坏力。政府干预排斥市场机制，历史已经证实，排斥市场机制的政府干预是不可能成功的，市场经济是对政府干预的最有力的制约。有些国家的政府干预之所以比较成功就是因为其政府干预建立在市场机制基础上并利用市场机制，市场机制缓冲调节了政府干预的力量，使政府干预与市场机制得以巧妙结合共同促进经济发展。总之，这种不受法律干预的政府干预具有相当严重的弊端，是必须改革的。我国的经济体制改革集中地说就是约束政府权力，规范政府权力，就是改革政府干预的方式、范围和对象，就是由过去不受法律干预的政府干预改革为受法律干预的政府干预。如果政府权力无限，政府干预无边，政府干预不受法律干预，那就不会有真正的市场经济。
三
任何经济法理论都有一定经济理论作基础。我国经济法理论尽管流派纷呈，分岐颇大，但有一个基本的共识，那就是长期以来，占主导地位的经济法理论几乎都把凯恩斯经济理论作为立论的基础，并认为经济法是“政府干预社会经济的产物”，经济法是“政府干预社会经济之法”。我们认为这种理论是片面的。
第一，这种理论认为经济法产生于政府对社会经济的干预是不妥的。我们认为，现代经济法产生于第二次世界大战后的凯恩斯主义这种认识缺乏对凯恩斯主义的深入分析。凯恩斯主义并不是资本主义经济制度的革命者而仅仅是改革者，只不过是医治资本主义经济危机的对策。凯恩斯主义是建立在以下基础上并在其中起作用的：（1 ）资本主义实行私有财产神圣不可侵犯的财产制度。我们知道财产权的重要属性就是自我支配权和排他权，也即财产所有人对其自己所有的财产在法定范围内可以自由支配并有权排斥任何他人（包括政府）的非法干预。所以在实行私有财产神圣不可侵
犯的社会制度下，政府干预是受到有力制约而不可能是广泛深入的。（2）资本主义实行市场经济制度。 市场经济是一种自由经济，即允许、鼓励和保护人们在法定范围内自由地选择自己认为适当的行为去追求自己认为极大化的合法利益，市场经济要求权力多元、决策分散、目标多样、个人本位、也即市场主治，因此在实行市场经济的社会制度下，政府干预是大受限制的，它根本没有也不可能改变资本主义市场经济制度。（3）资本主义实行立法、 行政、司法三权分立制度。三权分立或权力制衡是资本主义制度的核心，他们始终如一地坚持：“凡是三权未分立或权利无保障就没有宪法”，就没有法治民主自由，要是立法、行政、司法这三权合一，“那就一切都完了”，资本主义制度总是在各种权力之间保持必要的张力寻求微妙的平衡，坚决反对政府享有过大的没有制约的权力，因此在实行三权分立的社会制度下，政府权力是受制约的，政府干预不可能是广泛无边的。可见，我们绝不可脱离上述基础而片面地强调凯恩斯主义的政府干预并把它普遍化，凯恩斯主义所谓的政府干预并不象我们的理论所认为的那样举足轻重。事实上，经济法的产生不是因为政府对社会经济的干预，而是根源于社会经济的内在矛盾，这种内在矛盾就是市场经济所固有的自由与盲目、竞争与垄断的矛盾，这种矛盾的激化是经济危机的总根源。为了克服经济危机才提出了政府干预社会经济的必要，政府对社会经济的干预只是经济法产生的契机，因此政府干预之于市场经济自由与盲目、竞争与垄断的内在矛盾来说是果而不是因，把政府对社会经济的干预视为经济法产生的原因是倒果为因而没有真正抓住根本。
第二，凯恩斯主义本身也有许多不当之处。例如，凯恩斯认为：“建造金字塔、甚至地震、战争等天灾人祸，都可以增加财富。”〔10〕为了实现充分就业，他甚至建议把金子装在瓶子里深埋地下然后让人去挖掘。凯恩斯主张通货膨胀，加大货币供应量，他写道：“设货币而可以象农作物一样生长，或象汽车一样制造，则不景气可以避免或减少。”〔11〕凯恩斯推行赤字财政，打破国家预算平衡，他说：“举债支出虽然‘浪费’，但结果倒可以使社会致富”。〔12〕很显然，在任何一个国家实行这些经济政策都是十分危险的。
第三，正是因为凯恩斯主义具有上述的时代性和局限性，所以随着社会发展，时过境迁，必然会涌现出各种新的经济流派，对凯恩斯革命进行再革命。
（1）供应学派。该派认为，资本主义经济的主要问题是滞胀， 根本原因在供给不足，因此，政府政策不应着眼于需求而应着眼于供给。他们批判凯恩斯主义的“政府干预”，认为“政府这个‘固执的酿造商’是自认为他比市场上所有的人都精明，因而对经济活动乱加干预”，但事实证明：“在人类历史的大部分时期中，……政府是无能的，它没能促进企业精神的兴旺。”〔13〕减少政府干预、调整政府干预、转变政府职能、提高政府效率、改变政府政策是他们的论战口号，也是他们的实践纲领。
（2）社会市场经济学派。所谓的社会市场经济学派， 拿艾哈德的话来说，就是“把漫无限制的自由与残酷无限的政府管制两者之间长期存在着的矛盾予以解决，从而在绝对自由与极权之间寻找一条健全的中间道路。”〔14〕艾哈德把社会市场经济归结为“自由＋秩序”，两者密不可分。因为，自由不可存在于那些没有秩序的地方，在那里自由会堕入混乱；而秩序也不能存在于那些没有自由的地方，在那里秩序很容易导致残暴的专制。在自由和秩序中，艾哈德更强调自由，他认为，“我们的道路必须通向更自由的市场经济体制，使能取消那些天天给予每个人每个消费者以及每个生产者带来祸害的管制。”〔15〕“我一贯的主张成了一种信念，这个信念是经过几年努力得来的，即为了促进普遍的繁荣，经济竞争是达到这个目标的唯一可能的途径。”〔16〕艾哈德坚信，生产者的自由竞争、消费者的自由选购以及个性的自由发展等原则，比任何形式的政府管制都更能保证经济与社会的进步，只要创造一种自由竞争的环境，使人人有机会发挥自己的创业精神和能力，任何民族都可以步入繁荣之途。
（3）公共选择学派。 该学派突破了用市场的缺陷来论证政府干预的必要性这种传统的思维模式，反其道而行之，把调查市场缺陷的方法同样应用于政府干预，比较市场与政府谁优谁劣。他们认为，“凯恩斯经济学导致了政治家的过渡自由，它摧毁了对政治家正常欲望的有效约束。”〔17〕政府干预破坏了社会民主和个人自由，“在政治上，凯恩斯主义孕育着一种相当严重的社会弊病。经过一个较长的时期，它将使民主社会的功能丧失殆尽。”〔18〕他们分析表明，政府干预与市场一样有缺陷，并且这种缺陷往往大于我们希望弥补的市场缺陷，因此他们告诫人们，对政府干预不应盲目信从而应尽量限制。
等等。从这些经济学派的思想中，我们应当认识到，政府干预未必就能弥补市场的缺陷，那种不受法律干预的政府干预不但不能弥补市场的缺陷反而造成更大的缺陷，用这种政府干预替代市场实在是以一种更不完善的东西去代替不完善的东西。因此，所谓的政府干预能够弥补市场的缺陷，准确地说，只是指那种受法律干预的政府干预才有可能弥补市场的缺陷。依法干预政府优先于、重要于政府干预市场。
西方资本主义国家早已完成了凯恩斯革命的再革命，采纳了新自由主义经济政策。因此，我们的经济法理论不应再仅仅以凯恩斯主义经济理论作为自己立论的基础，片面地认为经济法是“政府干预社会经济之法”已不符合新的时代精神。
四
综上所述，我们认为：
仅仅认为经济法是“政府干预社会经济之法”没有抓住经济法的实质。这种理论片面强调政府干预社会经济的权力，尽管这样可以树立和强化政府作为一个社会总代表对整个社会经济进行宏观调控的权威，防止市场经济走向自由放任和无政府状态。这当然是十分必要的，但问题的实质在于，政府要干预好社会经济必须首先受到法律“干预”，人类经济活动史一再证明，那种不受法律“干预”的政府、那种没有被法律“干预”好的政府是不可能真正干预好社会经济的。在任何一个自由民主法治的国度，要求政府干预的同时就要求干预政府，政府干预与干预政府是相伴而生、相依而存的，在增加政府权力的同时不加强制约，这种权力的增加往往就是灾难的增加。实践证明，政府权力的正当行使就在于政府干预与干预政府的有机统一。这也就说明，经济法固然是“政府干预社会经济之法”，但也是在某种程度上甚至首先是“干预政府之法”，界定政府权力、规范政府行为、明确政府责任是经济法的核心内容所在。从一定意义上说，法律“干预”好了政府其实政府就干预好了社会经济。
仅仅笼统地认为经济法是“政府干预社会经济之法”是不够的。这也是经济法基础理论有待深化的表现。经济法如果要真正配称为科学，就必须明确告诉人们什么样的政府才能干预好社会经济？政府怎样去干预社会经济？经济法必须牢牢地抓住“干预政府”这个核心，深入研究，才能确立科学的经济法理论和建立完善的经济法体系。在某种意义上可以说，不认识政府就无法认识经济法，对政府的认识程度也是对经济法认识程度的标志。经济法就是要为政府干预社会经济立章建制，是政府干预社会经济必须遵循的基本法律法规，没有建立一套“干预政府”的经济法体系，政府干预社会经济就没有依据和标准，就没有依法行政的基础，这种经济法体系就是不完善的。
注：
〔1〕〔2〕《马克思恩格斯选集》第3卷，第222页，第219页。
〔3〕《马克思恩格斯选集》第4卷，第483页。
〔4〕《潘恩选集
》，商务印书馆（1982），第3页。
〔5〕《马克思恩格斯选集》第2卷，第336页。
〔6〕〔7〕亚当？斯密：《国民财富的性质和原因的研究》，商务印书馆（1983），第27页，第252页。
〔8〕〔9〕哈耶克：《通向奴役的道路》，商务印书馆（1962），第71页，第72页。
〔10〕〔11〕〔12〕凯恩斯：《就业、利息和货币通论》，商务印书馆（1981），第109页，第318页，第109页。
〔13〕吉尔德：《财富与贫困》，上海译文出版社，1985年版，第389页。
〔14〕〔15〕〔16〕艾哈德：《来自竞争的繁荣》，商务印书馆（1983），第7页，第84—85页，第15页。
〔17〕〔18〕布坎南等：《赤字中的民主》，北京经济学院出版社1988年版，第45—46页，第55页。
