论文摘要 从世界各国实施财政支出改革的实践来看，法治化是实施财政改革的关键，维护着政治与经济、政治与社会、经济与社会之间的有效运行。进入新世纪以来，法治化已经成为我国推进财政支出改革的主攻方向。在推动预算管理法治化的过程中，逐步构建了完整的公共财政体制，公众越发关注政府预算实施的效果，因此，急需完善科学合理的绩效评价法制。
论文关键词 财政支出 绩效评价 绩效预算 法治化
一、中国财政支出绩效评价法治化的模式选择
从国家层面来看，近期尚不具有对绩效评价立法的条件，对《预算法》及其实施条例等基本法律法的修改正在进一步完善的过程中，大范围推行绩效评价法制化建设还不合时宜。从地方层面来看，地区法制化基础条件各有不同，相对于法制化条件相对不成熟的地区，较为成熟的地区推行绩效评价试点已经取得了较大进展，为保障这些地区绩效评价改革的持续推进，急需建立绩效评价的法律制度，通过法制化来巩固绩效评价改革成果，提升绩效评价改革水平。
通常情况下，国家法律和行政法规是地方立法的主要依据，地方立法不得与上位法相抵触。然而实际中国家层面的法律和行政法规并没有对财政支出绩效评价立法给出直接依据，地方立法的有效性尚存疑问。虽然地方先行制定财政支出绩效评价立法没有可作为依据的上位法，但是《中华人民共和国立法法》中明确规定：“除必须由法律规定的事项外，其他国家尚未制定法律或者行政法规的事项，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方具体情况和实际需要，可以先行制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止”。
二、中国财政支出绩效评价法治化的推进方式
我国财政支出绩效评价法律建设应当采用渐进式的发展模式，对此我国财政支出绩效评价法治化分为以下三步：
第一步，将绩效评价纳入政府预算管理的核心内容。从政策层面入手，采用指令性文件，规范绩效评价的范围、绩效评价考察的对象、绩效评价所采用的形式和内容，促进以地方各级政府部门为主体，带动相关责任单位，积极主动、深入全面地实施绩效评价工作。该步骤在经济发达的部分省市已经实施并取得了一定成效。
第二步，将外部监督机制引入政府预算过程。地方人大根据当地试点经验情况，制定有关政府财政支出绩效评价的试行法规（条例），规定绩效评价机构的职权，使其能够独立行使调查权，监督权，评价权，使得绩效评价工作得到法律的保障、绩效评价机构行使评价工作找到法律的依据，最终将政府部门的绩效评价工作从被动评价提升为主动行为，进而促使财政绩效评价法治化在试点地区取得更大进展。
第三步，从国家层面制定《财政支出绩效评价法》。基于我国当前政治体制改革的特点和人民代表大会制度所规定的机构设置，在推进我国财政支出绩效评价法制进程上，必须对制约财政支出绩效评价法治化的各种因素进行全面分析，采取循序渐进的方法逐步推行其法治化改革。美国通过分区域、分阶段试点实施绩效评价，在取得成功的区域内逐步推进，而没有采用指令性的方式强行执行《绩效预算和结果法案》。从政府承担的管理社会的不同职能来分，对于已经有相关绩效管理法律法规的社会公共支出等方面先行实施绩效管理，在现阶段可以选择重大工程类项目较为集中的科技、教育、农业等部门先行推进绩效评价试点工作，积累经验，逐步修正，推而广之到其他不同领域和部门，渐次推行绩效评价的范围。
三、中国财政支出绩效评价法治化的立法原则
（一）民主立法
我国《宪法》第2条规定：人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务、管理经济和文化事业，管理社会事务。肯定了公民参与权，公民参与程度日益纵深拓展，通过政府信息公开使得公民了解政府想什么、做什么以及行为结果是怎样，并且有权提出批评建议。因此公众的评价意见必须被纳入财政支出绩效评价制度当中，通过立法形式保障人民合法权利，使人民有权参与政府绩效评估，充分享有民主权利，人民有权对绩效评价方法进行选择，有权参与确定评价主体、参与制定评价程序、参与监督评价过程。
保障公民参与、监督绩效评价的前提是建立透明的评估制度，公开绩效评价的各个环节，这也是现代阳光政府的本质要求，也才能得到公众对绩效评估结果的。如英国公民宪章运动中“信息和透明度”原则。只有公开绩效评价环节，将评价的各个阶段透明的展示给公众，公众才有可能全面了解与监督绩效评价。如果刻意隐藏绩效评价的某些方面，一方面被评价方无法全面掌握已完成工作的达标情况，更无法通过评价行为督促自身改进相关工作；另一方面，公众也无法通过绩效评价工作来行使监督权。
（二）公正立法与公正立法
法律作为法治社会中的有效调节器，在调整不同利益关系时必须恪守公正、公平，对所有政党的利益和权利进行公平保护和促进，社会成员才能真正遵守法律制度。否则，将损害和干扰法律的至上性。随着经济社会的发展，社会大生产以及社会分工的家具，导致不同利益主体之间结成了更加密切的联系与依赖关系，于此同时，利益冲突在所难免，只有通过公平、公正具有权威性的法律制度才能缓和这种由于资源短缺的需求矛盾。
财政支出绩效评价制度能否达成预期的关键就是绩效评价的系统性与全面性。只有将财政支出绩效当做一个由多种因素、多个环节组成的综合系统，将各方面有机的联系在一起，从系统性的角度构建财政支出绩效评价制度；只有将财政支出绩效的各方影响全部纳入评价体系，考虑全多个方面，不能遗漏评价内容，从全面性的角度构建财政支出绩效评价制度，才能真正制定评价制度。结合我国当前实际，避免将某指标当做“一票否决”的标准，应当将我国现阶段社会经济发展状况，生态环境开发与保护、科技进步与社会主义文化发展等纳入财政支出绩效评价的系统范围，避免只顾眼前利益，先破坏后治理等行为，推进循环经济、和谐社会、生态平衡可持续发展。
四、中国财政支出绩效评价法治化的内容构想
（一）评价主体制度
通过引入地方人大及其常委会、财政部门、审计部门，尤其是行业专家以及公众代表来广泛参与建立多主体的绩效评价制度，变封闭式的评价主体为开放式的评价系统。进一步明确各参与主体的权利、职责和义务。重新设计评价流程和制度，充分体现绩效评价的公平性、科学性和全面性。
1.确立领导机关
各国的实践证明，财政支出绩效评价都需要一个核心领导机关来保证其实施。在我国，应考虑赋予全国人大财经委这一领导地位，在法治化过程中确保其地位与职权从而能够真正、有效地指导、监督财政支出绩效评价。领导机关的职责应当从以下几方面来考虑：检查、监督政支出绩效评价的实施，包括审查绩效评价程序、指标、各要素的实施是否符合规定；指导政支出绩效评价的发展，包括制定各具体的实施办法，研究绩效评估发展趋势，开展绩效评估试点，总结经验；为权力机关提供决策参考，通过收集、整合、分析各机关的绩效信息，为权力机关的提供决策基础。
2.第三方评价机制的建立
按照不同行业、不同领域遴选体制外的专家作为财政支出绩效评价专家。在进行绩效评价的时候注重评审人员的平衡，例如确保行业专家和财务专家一定数量的比例。通过构建绩效评价专家数据库，利用计算机随机抽取的方式选择专家；通过建立项目成果数据库，通过对比已选定专家和专家曾参与完成项目情况，回避相关联性强的专家。最大限度的保证评价的公正性，维护评价主体的中立性。
3.公共评价理念的引入
通过财政支出绩效评价，一方面加深公众对政府的了解程度，促进政府对公众负责的责任；另一方面是提高公共资金的使用效率和配置合理性。当前，行业专家参与评审的程度已经有了很大提高，然而公众评价作为绩效评价的重要理念，也是不可缺少的环节。在引入公众评价之前，政府必须掌握足够的信息来对公众偏好做出评价，构建偏好模型汇总公众评价取向。为此部分试点政府财政支出绩效评价的地区，纷纷推出听证会制度，代表广泛参与等不同方式，提高社会公众的参与度。
4.审计部门作用的发挥
鉴于我国现阶段全国和地方人大从事监督工作人员数量较少，以及伴随着监督范围有限的情况，更要充分发挥政府财经经济卫士——审计部门的职责，行使预算监督职能。与其他职权部门相比，审计部门有着自身的优势，如具有较强的专业功底，既有的工作经验具有较高的技术含量，都有利于其开展绩效评价工作。近年来审计部门自身也在积极开展各类资金使用绩效的审计，通过对绩效的审计来提高对预算执行的审计，对预算信息数据的收集和挖掘，评价公共资金的配置效率和使用效益，达成对开展财政绩效评价的前期保障和基础依据。
（二）评价客体制度
按照财政支出的总目标和实施评价工作的具体要求，评价对象的确定应遵循实际经济管理情况和按照财政投资管理惯例进行。
1.对各级政府实施综合绩效评价
将中央财政部、省（市）财政厅（局）、地（市）财政局、县财政局、乡镇财政局作为财政收入初次分配的评价对象，其评价内容主要涉及财政配置是否合理、合法、合规，是否依照审核标准拨付资金，评价财政资金整体使用效率的特点。根据我国财政体制的分级制度，各级财政部门代表各政府，组织进行财政支出效果评价，并将评价结果报请各级人大或相关部门提请审查。
2.对预算审核部门和财政资金使用单位实施总体绩效评价
依据政府职能对预算审核部门和财政资金使用单位进行绩效评价，在前期规划的框架下，制定合适的评价标准，将最初设定的目标标准同现实情况进行分析比对，衡量相关部门是否达到了预期目标，收到预期效果，财政资金的使用效果是否符合预定效果。其评价范围和内容主要涵盖以下几个方面：信息的绩效、资源配置绩效、业绩绩效、财务质量绩效等。
3.对财政支出项目实施个体绩效评价
财政资金的适用对象被称为财政支出项目。对财政支出项目实施绩效评价，也就是分别对每个具体项目的支出绩效实施评价。通过对不同项目制定相应的衡量指标，设定项目需达到的目标或参照的标准，通过对比分析项目立项时所预先制定的详细目标，提出改进意见。
（三）评价标准制度
绩效评价指标是“一个量化过程——或给一个机构、项目或其他活动的运作指定的一个数目”，以此作为标准来测定财政资金为公众提供产品或服务的状况。它是反映机构、项目如何利用财政资金进行运作的重要指标，它们能使不确定因素、活动、产品、结果及其他对绩效具有重要意义的方面量化。但是需要说明的是，并不是所有的绩效都是可以量化的。对所有的绩效指标进行量化是不现实的，而且也没有必要这样做。此外，不同的机构与项目所最终追求的绩效目标也都不尽相同。因此，在财政支出绩效评价标准立法过程中需要关注的实体问题有两个：
1.财政支出绩效评价标准的特征
绩效评价指标要作为标准去正确地衡量绩效，首先自身必须具备一定的本质特征，背离了这些特征，绩效评价无法达到预期目的。因此，立法必须明确地表明绩效指标的特征，使所有财政支出绩效指标达到本质上的一致，也为审查绩效提供了依据，从而达到规范、统一绩效评价制度的作用。根据英美等国家的经验，绩效评价指标应当具有以下特点
（1）系统性。从系统的角度反映被评价对象各因素构成情况，抓住关键信息，及时反映直接和间接效用，确保整体评价的完整性和可信性，是制定评价指标体系时的系统性特点。
（2）时效性。随着时代的进步与发展，评价指标体系也要与时俱进，做出调整和改变，避免决策失误。
（3）独立性。在制定绩效评价指标时，确保每个指标都从不同角度反映出绩效情况，避免重叠、交叉等现象。
（4）可操作性。指标体系应当从实际操作的层面出发，尽量用易懂的描述反映尽可能多的信息，更易于数据汇总、比较分析。
（5）定性指标与定量指标相结合。以定性分析为基础，确定项目支出的具体性质、特点和各因素之间的联系，在此前提下选择适合的变量、构建机理模型、导入实际数据进行定量分析。只有将两者结合起来运用才能准确反映财政支出效益状况。
2.财政支出绩效评价标准的内容
由于各机构的职能、任务不同，因而绩效评价法律制度不可能建立一套统一的、确定的指标体系。笔者认为该法律制度应当建立一套能够全面反映评价客体产出绩效全过程的指标体系。借鉴美国的立法经验，所选择的评价指标应该至少涵盖如下问题：
（1）经济效益。主要包括直接和间接效益，具体体现在该项支出对国民经济和区域经济发展方面。这是财政支出绩效评价首先要考虑的内容，直观的反映出财政支出目标有效地实现的程度。
（2）社会效益。财政支出职能的具体体现，是因项目实施或资金的支出对社会发展所起的作用及影响，也是财政支出项目同经营性企业根本性区别。
（3）生态环境效益。随着科学发展观的落实，生态环境问题已经深入到社会个层面的发展，维护好生态环境是财政支出的关键职能所在，财政支出绩效的标准要向合理开发和利用资源，保护生态环境，发展循环经济等反面倾斜。
（四）评价程序制度
1.预算编制阶段
预算编制阶段决定了财政资金的使用方向和分配比例，是整个预算过程中最为重要的阶段，通过绩效评价制度的控制，人大在审查预算报告之前，必须取得充足的信息。
一是在申报预算时，预算部门负责对上报项目进行自我评价，再由财政部门审查，之后采用公众参与评价的方式，在公共媒体进行有效公示，汇总评价意见和审查结果意见交由人大完成汇总整理。
二是针对较大金额的项目，需要由人大根据现实情况，通过聘请专家组织评价，部门联合会商的方式进行可行性分析和合理性评价。
2.预算执行阶段
预算执行阶段是指某一预算资金已由财政部门支出或拨付，但预算项目尚未完成的时期。期间要实时监控项目的进展程度，可采取由预算部门定期，分季度或按月对项目的实施情况，预期完成情况进行自评，并将结果报送财政部门，由财政部门负责监控，发现异常项目及时实施财政检查。人大和财政部门保持密切沟通，随时提取预算项目的评价信息。
3.预算完成阶段
该阶段的主要任务是对预算项目的执行效果的公正评价，提供政府各部门的目标、任务和实施情况考评结果的信息。
一是财政部门汇总预算部门对已经完成的预算项目进行的自我评价报告，最后汇总报给人大。
二是针对较大金额的项目或者风险系数相对较高的项目，由人大根据具体情况，采用专家评审、多部门联合会商进行评价。
三是针对可能存在严重问题的预算项目，需要审计部门的介入。绩效评价和审计的结果信息，必须对公众进行公开，使公众能够了解政府工作，进而监督政府工作和财政资源支出情况。
上述评价制度的构想是以不进行政府机构改革为假设前提，参考美国最新的绩效预算制度，我国也可以适时考虑建设评价委员会类似的专属机构进行绩效评估。强化人大参与和控制预算审核，是我国预算制度改革急需解决的问题。
