论文摘要 本文以某基层检察院的工作为着眼点，针对改制后公司经营状况、廉政风险防控、保护股东合法权益等方面开展调研，从司法层面保障企业发展、防范非国家工作人员职务犯罪发生。
论文关键词 集体经济 检察机关 廉洁风险防控
农村集体经济体制改革是进一步解放生产力，推动集体经济融入市场，实现集体经济科学、健康、快速发展的关键举措，对于建立产权清晰、管理科学的新型股份合作制的集体经济组织具有十分重要的意义。现阶段，政府正在积极推进农村集体经济各项改革措施，为此，检察机关应当发挥查办与预防职务犯罪的专业优势，以服务提升集体经济创新发展能力和管理水平为重点，着力破解改制公司运作难题，帮助改制后公司建立廉政风险防控机制，打造与市场经济相适应、与地区经济相协调的新型现代企业，保障股东利益、维护区域社会稳定。
一、某地农村集体经济体制改革的发展概况
某地原集体经济系统共有13个单位，其中涵括1个农工商总公司和12个下属农工商公司，目前，该地区的农村集体经济体制改革工作接近尾声，农村集体经济体制改革后公司的发展牵动着广大公司股东、职工的切身利益，关系着区域经济稳定发展和社会长治久安。通过前期调研分析，我们发现制约集体经济发展的体制机制问题依然存在，改制后公司领导班子和基层党组织拒腐防变的能力还需增强；支撑区域经济可持续发展的支柱产业相对薄弱，相关政府职能部门如何对改制后的新型现代企业进行监管以保护股东权益等问题急需解决。
二、集体经济改制后公司运行情况
改制后的区集体经济系统坚持以提高集体经济增长的质量和效益为目标，以提升集体经济创新发展能力和管理水平为重点，以开发重点项目建设、招商引资为抓手，强化经济运行监督，实现了集体经济的平稳较快发展。
2004-2011年区集体经济系统主要指标情况
三、立法缺失制约公司发展、增大廉洁风险
集体经济组织改制后的公司，有别于社会上依《公司法》组建的公司。改制后公司按《公司法》注册登记和纳税的同时又支付社区公共开支，导致改革后公司权利和义务的严重不对称。公司操作方案或与国家现行的一些法律政策相冲突，或在体制和政策真空中运作，一定程度上损害了股东的利益。
（一）改制公司与一般公司人员构成不同
首先，改制公司与一般公司管理层人员构成不同。改制公司管理层多是本土的带有地缘性原农工商公司领导，干部选拔的本土化、泛家族化现象明显。其次，改制公司与一般公司股东构成不同。现实中，不管公司如何改制，公司股东也摆脱不了原来农村生产队的人员构成。这样的人员组成素质、经营意识、能力水平决定了改制后的公司股东仍然难以融入市场经济，仍然固守“要靠土地吃饭”的思想，只是吃的方式由原来的种田吃饭转变为现在利用土地资源建设项目。
（二）改制公司与一般公司权力运行机关不同
现代化的公司企业要求在运行过程中，对权力进行监督与制约，通过股东会、董事会、监事会三会分离，确保权力正确行使和决策科学性。改制后公司虽形式上具备现代公司模式，但实质上多延续旧有管理模式，缺乏对资金管理、人事任免、土地使用决策的民主性，决策性。在改制公司中，由于股东会成员由之前的农民组成，从人员的素质能力也不能满足决策公司经营的要求，往往由董事会越权代位履行部分公司重大事项的审批决策权，董事会权力甚至大过股东会，经营权与决策权混同，造成公司资金风险增大。
（三）改制后公司承担职能远超出《公司法》范围
首先，从工作职能看，改制后公司对于公共管理方面的职能与政府职能界限不清。2002年12月1日，该区完成了整建制、一次性农转居工作后，“农业户口”彻底退出历史舞台，撤销了村委会，社区管理职能本应移交给街道。但改制后公司至今仍承担着股东职工的社保、低保、医保等本应由社会配套福利保障承担的职能。第二，从属地管辖看，公司地域与街道辖区对口不严。对于职工居民，各公司与街道均承担着一部分社会管理职能，其中部分职能分工不清、相互交叉。对于民生具体需求事项办理上容易形成多头管、三不管的现象，为提高办公效率，建议政府统筹安排、服务民生，实行公司与区划的无缝对接。
四、改制后公司廉洁风险防控工作状况
改制后区集经办监管力度下降。集体所有制企业改制前隶属于区集经办，区集经办负责考察任命其行政领导班子副职以上的领导以及对公司经济发展提出指导性意见，改制成立股份合作公司后，公司领导班子直接由选举产生，区集经办监督指导力度下降，企业负责人缺乏有效监督，容易滋生腐败。
（一）健全制度体系
围绕“三重一大”事项，从细化工作流程，强化各环节的衔接与制约角度，对现有的决策、执行、监督等制度进行梳理、修改和完善，努力构建用制度管权、管人、管事的管理机制。
（二）推进廉政风险防范管理向基层延伸
按照廉政风险防范管理机制的工作要求，认真排查廉政风险，重点查找制度机制风险、岗位职责风险。并采取切实有效的防控措施，对廉政风险进行防控。
（三）强化重点防控项目的管理
结合单位实际，围绕拆迁、工程建设、对外投资、租赁等领域，建立高风险等级重点项目台账，制定防控措施，责任落实到人，进行重点防控。结合土地储备后各公司征地补偿资金大量入账的现实情况，审计、监察双管齐下，特别加强了对征地款使用的监督管理；严格执行《集体经济组织对外投资管理办法》，对未经请示的投资事项立即叫停、并积极采取补救措施，以确保资金安全。试行高风险预警，积极构建动态的廉政风险防范管理机制，为从源头防止腐败提供保障。
（四）强化集体资产管理，推进数字化平台建设，实现财务在线审计
通过“北京农村经济在线审计系统”，市、区县、乡镇三级经管部门可通过网络随时随地开展远程的资产审计工作，准确、快速得到审计结果。这种新型的审计方法，实现了审计工作的“业务信息化、数据标准化、操作流程化、管理规范化”，社会效益十分显著。为开展财务在线审计工作，开辟了一条反腐倡廉的有效途径，有利于基层党风廉政建设；有利于规范村级集体经济组织财务管理，防止集体资产流失。
五、进一步加强改制后公司廉洁风险防控工作的对策建议
（一）区集经办——发挥职能，加强教育制度建设
在制定廉政制度时，一定要把教育制度放在首位。建议区集经办发挥指导职能，通过制度建设，夯实集体经济基层党风廉政建设的思想基础，创新非公组织党建工作方式方法。
（二）改制公司——创新方式，加强集体资产的管理
目前改制完成较早的公司已经出现困扰发展的不稳定的苗头，如何遏制这种苗头的滋长是深化改革是关键。目前集体经济主要受限于单一的发展模式。集体经济要走出困境，必须实施多元化的经济发展的路子，让农村经济和现代化的市场经济接轨，这样才能够摆脱原本依靠土地，依靠物业，比较单调的收益经济模式。随着农村集体资产的日趋增加，单靠原来村干部个人才能已经很难确保公司更加健康、高效地发展，必须在其经营、管理中引进现代化企业制度，有条件的还可以从外界聘任有资质的职业经理人，用专业化的经营管理使公司发展方式现代化，有必要实行财务公开，股东参与式预算，接受股东监督，促进确保公司资产的廉洁性、安全性。
（三）政府相关部门——提高认识，完善相关管理制度
1.要厘清改制公司与政府职能。建议推动行政架构改革，积极探索经济组织和村居自治、政府服务三分离，构建新型服务管理体系。即原社区社会管理和公共服务职能转移到政府，使转制后的股份制企业或公司能够真正成为以赢利为主要目标的企业。规范政府行为，设计出由政府承担种种社会管理和公共服务职能的制度措施。加快实施政治、经济与社会的全面城乡统筹，完善集体经济的公共服务体系，逐步建立健全覆盖农民的医疗、失业、养老社会保障体系；弱化改革后的股份合作经济组织的社会管理功能，从体制上营造环境，确保股份合作经济组织真正成为独立的市场经济主体。
2.加强对改制后公司账目管理。有关部门应定期审查改制后公司账目，对于大额开支或借款要求做出说明，同时设立改制后公司账目公开公示栏，使企业员工可以有效地行使监督权。
3.加强对改制后公司的资产管理。有关部门应定期核查改制后公司资产变化情况，加强对征地、拆迁等补偿费用及社员养老金等重点资金的监管，及时掌握集体企业固定资产变化情况，避免集体资产流失。
4.完善集体经济领域权利救济。需要提升公权救济的制度供给。目前很多行政机关均设有派驻乡镇的基层机构，需要继续强化其职能作用，尤其是工商、土地、司法等部门。此外，基层政府各行政部门也需要提升执法能力与水平，及时提供保护，确保侵权行为得到及时制止与惩处，防止民事权属纠纷升级为刑事犯罪。
（四）信访部门——加大力度，积极化解信访矛盾
农村基层群众的文化素质较低，法律意识不强，维权能力较差，对腐败行为认识不清，属于社会上的弱势群体。特别是改制前后一段时期内，由于社会经济形态多样，利益分配关系复杂，导致他们很难适应多变的社会，所以他们在遇到问题时，不知道通过法律渠道去解决，在他们的心中只有一个想法，那就是：有困难找政府，政府就是他们的靠山，而信访则是架在群众和政府之间的一条桥梁，信访部门要直面存在的问题，及时回应民意，迅速公布调查处理结果，满足群众的知情权和监督权，消除群众对政府的不信任感，维护党和政府的公信力。
（五）进一步加强相关立法保障
集体经济组织中各项权利保障机制与救济手段尚不完善，在公力救济无法实现维权的条件下，权利人采取自力救济的方式，很容易跨域法律的红线引发犯罪。在我国刑法中，非法经营同类营业、非法为亲友牟利等罪名只适用于国有企业负责人，而对于集体企业负责人采取经营同类营业、指定消费、安置社员就业等方式侵害集体利益，没有相关法律法规进行约束，立法部门应针对集体经济改制后公司制定、完善相关法律法规，有效防止损害集体利益行为的发生。
