论文摘要 公共服务外包作为世界民营化浪潮的重要组成部分，在现代公共服务的供给机制中扮演了重要角色，同时公共服务外包过程中的承包商选择问题也逐渐凸显。合理的承包商选择方式，竞争择优的选择原则，民主的决策制度，公共利益至上的价值取向、重视第三部门的参与成为选择承包商的基本准则。
论文关键词 公共服务 合同外包 承包单位 公共利益
一、公共服务外包与承包商选择问题综述
政府公共服务外包，是指政府将市场竞争机制引入到公共服务的供给中来，采用合同的方式将某些特定的公共服务委托给私营企业或者非营利组织，由私营企业或非营利组织在承包期限内提供特定的公共服务，以达成行政目标有效实现的活动。20世纪90年代以来，我国部分地方政府开始将公共服务外包引入公共服务的供给机制中来，如深圳罗湖区政府将部分垃圾清扫工作外包给了保洁公司，后来逐渐延伸到公共服务的其他领域。随后广东、上海、宁波、武汉等经济发达地区相继采取了这一公私合作的公共服务供给模式，同时公共服务外包的范围和领域不断扩大，进入到医疗、职业教育、公共基础设施建设与维护等领域。公共服务外包促进了公共服务供给的增加，提高了公共服务的质量和对公众公共服务需求的回应性，对与我国转变政府职能、降低行政成本、建设服务型政府等具有重要意义。
公共服务外包作为新型的公共服务供给模式，在各国的应用实践活动中面临着一个共同的问题，即如何选择合适的承包商。承接公共服务外包合同的承包商，既可能是营利性的私营企业，也可能是非营利组织，他们构成了承接公共服务外包合同的主体，在现代公共服务生产和供给领域发挥了重要作用。同时应当引起重视的是承包商的选择绝非易事，如何选择合适的承包单位成为摆在我国公共部门面前的重要问题。毛光烈在《推进政府公共服务外包的若干思考》一文中指出，由谁来选择承包商，通过什么样的方式来选择公共服务承包商，万一选得不准如何赢得公众的理解并在他们支持下进行动态的调整完善都是值得事先加以透彻研究并积极防范的问题。笔者将在下文中对公共服务外包过程中的承包商选择问题进行分析，尝试寻找出公共服务外包承包商选择的一般规律和正确承包商选择的达成路径。
二、公共服务外包承包商选择的达成路径分析
（一）合理的承包商选择方式
政府作为公共部门是承包商选择的主体，接受公众的委托，根据一定的标准和要求来选择承包单位。“……选择承包商一般采取下面三种方式：一是开放式招标；二是选择式招标；三是直接谈判。”所谓开放式招标，就是招标者须明确选择的标准和要求，招标对所有承包单位开放。这种方式适用于一般性的招标活动，公共部门可以在数量较多的候选单位中进行选择。选择式招标则需要承包单位提交意向书，然后由政府部门选出具备资格者成为候选单位。一般来讲，这种方式为承包单位的进入设置了一定的门槛，进入下一轮招标的单位一般具有相当的实力，有利于保证公共服务外包活动的成功。直接谈判则一般应用于专业性很强的服务，这样可以节省招标的时间和费用，使招标活动更具灵活性。在公共服务外包的实践活动中，要根据服务的内容、性质和数量来决定选择承包商的方式。当候选单位鱼龙混杂，资质较差的承包单位可能利用较低的报价排挤真正适合的承包单位即经济学中的“劣币驱逐良币”的现象发生时，同时该项服务又需要较多的资金投入、对公众基本生活有重大影响，承包单位的选择应该更加谨慎，考虑使用第二和第三种承包商的选择方式。公共部门要做到因地制宜、因时制宜的决定承包商的选择方式，避免在承包商选择方式问题上的僵化，导致公共服务外包承包商选择的失败，对公共利益造成损害。
（二）竞争择优的选择原则
世界民营化领域的大师E.S.萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中写到，“问题的实质不是公营还是私营，而是垄断还是竞争” 。竞争能在很大程度上促进承包商创新管理方式、改进服务、降低生产成本，从而达到提高服务供给效率和节约成本的目标。
首先，建立承包商一视同仁的准入制度。公共部门要为承包商创造公平的竞争环境，坚持招标过程的公平、公开、公正原则，以促进承包单位充分竞争。因此，政府在公共服务外包招标公告公示后，要留出充足的时间给候选部门进行准备，以免对新进入者造成不公。政府要公平地对待每一个候选部门，不歧视某些候选单位，不以不当理由拒绝候选承包部门的投标。政府部门要做到客观、中立、公正的对待每一个候选部门，吸引足够的候选承包部门参与投标活动。同时需要指出的是政府要避免选择单一的承包商。公共部门同时选择多个承包商有很大的意义。首先，可以避免私人垄断的产生，促进竞争。多个承包商之间形成相互牵制的局面，避免单个承包商的垄断行为导致的服务价格上升和服务供应过程中的机会主义行为。其次，当发生突发事件威胁到公共服务的供应时，不会形成公共服务的供应完全中断的局面，增强公共服务外包后政府在突发事件下的应急能力，保障公共服务的安全供应。
其次，考核企业资质。企业的资质决定其是否具备承接公共部门外包的公共服务的能力，因此在选择承包商时其规模、注册资金、经营业绩和生产能力成为考核其是否具备承包资格的硬性条件。所选择的企业必须有良好的经营效益，足够的产能和完善的管理，最大程度上减少公共服务私人生产过程中的供应风险。同时要考核企业的社会声誉。具备良好的诚信记录、无偷税漏税及其他的欺诈行为的企业更倾向于负责的提供公共服务，避免出现公共服务外包后的选择性供给、降低服务质量等道德风险问题。
最后，考虑综合成本。政府在选择承包部门时，不仅要考虑候选单位的报价情况，也要考虑选择该承包商的综合成本。由于信息不对称、合同监管的困难等造成的交易成本必须计算在所选承包商成本之内。此外，政府部门需要注意的是避免选择报价明显低于市场正常水平的承包商。发达国家的经验表明，此类承包商往往会利用较低的报价取得公共部门的合同，然后会在合同的执行过程中提高报价，发生对政府的“敲竹杠”行为。“十分坦率的说，低价标往往不会是一个好价标。他们要么亏本投标，或者利润太薄，终将失败。因此，我们现在采用‘负责任的最低价标’。” 公共部门须增强对合同综合成本的计算能力，综合考虑成本，做出对于承包商选择的正确决定。
（三）民主的决策制度
要建立公共服务外包承包商选择过程中政府主导、公众参与的民主决策制度。公共服务涉及公众的基本生活，享受公共服务是公众的基本权利。因此，在公共服务外包过程中，保证公众的知情权与参与权显得非常重要。在决定是否将公共服务进行外包、如何选择和选择什么样的承包机构等重大问题上要建立民主的决策制度。首先，在是否进行公开问题上召开听证会，要建立广泛开展社会调查，听取公众、专家学者和公共部门管理者各方的意见，进行公共服务外包的可行性分析。其次，在公共服务外包可行性论证的基础上，对外包服务的种类、数量、方式及方案等问题，广泛征求民意。最后，根据相关的技术规范选择承包商，并对拟定的承包商名单进行公示，对公众提出的质疑进行解答和处理，尊重公众意见，体现决策过程中的民主原则。对于公众质疑较多的承包单位，应进行更为广泛的听证和审查活动，取消不合格承包单位的承包资格，真正发挥民智、集中民意，建立民主的公共服务外包承包商选择制度，保证公众的参与权利，减少承包商选择上的失误。
（四）坚持公共利益至上的价值取向
公共利益是公共服务的最终目的和判断标准，公共服务外包要以公共利益的增进为最高准则，这一原则应贯彻到公共服务外包过程的始终。因为公共物品的非竞争性和非排他性，为了避免私人供给的不足和种种缺陷，政府成为公共服务的提供者和供应制度的安排者，公共服务是增进公共利益的产物。在公共服务外包承包商的选择过程中，要以最大程度上增进公共利益为前提。所选择的承包部门必须保证公共服务的安全供应，保证公共服务的质量，能以较低的成本提供公共服务。公共利益的价值取向决定了公共部门在承包商选择过程中要自觉杜绝贪腐行为，追求更具性价比的公共服务提供方式，认真负责的遴选承包单位，节约公共服务的成本，避免财政浪费和其他不合理行为。这就要求承接政府让渡的公共服务生产职能的承包商除必须具备一定的供给能力和资质外，还必须有较强的社会责任感，在企业获利的同时承担社会责任。笔者认为，公共部门及其管理者应优先选择社会责任感强的部门作为公共服务的承包单位。因为公共服务外包制度的实施伴随着一定的制度变迁，在这个过程中政府与社会将为此支付一定的成本，有较强社会责任感的承包单位能在一定程度上降低公共服务外包带来的成本。有社会责任感的承包单位应一视同仁的提供公共服务，解决公共服务的非均等化问题；拒绝行贿行为，减少腐败的治理难度；吸收原有公共企业雇员，减少失业人员的安置问题；采取更少的机会主义行为，减少公共服务供给的不稳定因素。
（五）重视第三部门的参与
第三部门自身具备志愿性、利他性和公共利益取向，其不以营利为目标的性质决定了其在公共服务供给制度中的重要地位。第三部门在政府失败和市场失灵并存的公共服务供应实践中，其规模小、灵活机动和非营利取向使其在一些特殊公共服务的供应上，如日间看护、贫困救济、促进公平等特殊公共服务的供给领域，具有政府和市场不可比拟的优势。第三部门对公共利益的关心更优于追求自身利益最大化的私人部门，其更能贴近民众生活，日渐成为公众表达利益诉求的通道之一，由其承接公共部门转让的部分职能，能促进资源的优化配置，降低公共服务的成本。值得注意的是，目前我国第三部门的发展仍处于起步阶段，第三部门的数量较少、类型单一、对公共部门的资源依赖性较强。在公共服务外包过程中，选择适当的第三部门承接公共服务生产职能有助于促进我国第三部门的发展，扩大其规模，提高其提供公共服务的能力和水平。政府要积极培养社会组织的自我管理能力和独立发展能力，把政府和市场都无法胜任的公共服务供给职能让渡给第三部门，从而形成政府与第三部门的良性互动，促进我国公共服务的社会化和政府、市场、社会良好合作的多元共治模式，进而实现“善治”。
