简析国际经济外交中的争端解决机制研究

　　【摘要】随着经济全球化，国际及区域间的贸易纠纷越来越多，争端解决已经成为国际经济外交的中心内容。作为非常具有代表性的两种争端解决机制：世界贸易组织和北美自由贸易协定争端解决机制各具特点，各有利弊。文章将比较这两种争端解决机制的异同点，分析其各自利弊，为中国乃至整个亚洲区域的争端解决提供一定借鉴。

　　世界贸易组织专家皮特斯曼教授指出：“所有文明社会……都需要有一套适用于解释规则的、和平解决争端的规范和程序，这是国际、国内法律制度的共同经验。”①随着经济全球化和全球经济一体化的迅猛进展，国际与区域之间的经济争议与经济纠纷也越来越多，争端解决问题已经成为国际经济外交的中心。世界贸易组织（以下简称WTO）和北美自由贸易协定（NAFTA）的争端解决机制是当今世界上最具代表性的两种争端解决机制。剖析它们的异同及利弊，可以为中国乃至整个亚洲区域的争端解决提供一定的借鉴，促进经济发展。
　　WTO和NAFTA争端解决机制概述
　　世界贸易组织（WTO）的争端解决机制是以规则为基础的多边贸易体系的重要支柱，在整个WTO体系中处于核心地位，它是成员方解决政府间贸易争端的强制性、排他性的合法渠道，是一种具有实用主义价值导向的、融政治外交方法与法律方法于一体的综合机制。它是在继承发扬GATT（关税与贸易总协定）争端解决机制的基础上形成的、由《关于争端解决规则与程序的谅解》所确立的一整套争端解决规则和程序，是保障多边贸易体系可靠性和可预见性的核心因素。WTO争端解决机制的程序可分为：磋商斡旋、调停调解程序（非必须程序），专家小组仲裁程序，上诉评审程序和监督执行程序。其宗旨在于“通过逐步减少和消除由其成员政府为保护本国产业而设置的，诸如关税和配额限制等贸易壁垒，来逐步推进国际贸易自由化的进程”。②
　　《北美自由贸易协定》（NAFTA）是1992年由美国、加拿大、墨西哥共同签署，并在1994年1月1日正式生效的自贸区协定。北美自由贸易区是美国为了抗衡当时即将成立的欧洲联盟，联合加拿大和墨西哥成立的自由贸易区，是世界上第一个由发达国家和发展中国家联合组成的、具有“弱化组织”特征的区域一体化经济集团。《北美自由贸易协定》（NAFTA）包括五套争端解决机制，分别是第11章规定的投资争端解决机制，这是“到目前为止国际投资争端解决领域最新，也是最为大胆的保护投资者权力之制度设计”③；第19章的反倾销与反补贴税争端解决机制；第20章的一般争端解决机制；此外，还有基于《北美环境合作协定》和《北美劳动合作协定》的环境争端解决机制和劳工争端解决机制。NAFTA争端解决机制的有效性，在很大程度上决定了整个北美自由贸易区的成败，而它规定的一般争端解决机制的程序与WTO争端解决机制的程序非常类似，也包括了磋商程序，斡旋、调解与调停程序，专家组仲裁程序和专家组报告的执行程序。NAFTA的宗旨是：取消贸易壁垒；创造公平的条件，增加投资机会；保护知识产权；建立执行NAFTA和解决贸易争端的有效机制，促进三边和多边合作。
　　WTO和NAFTA争端解决机制的共同点
　　WTO和NAFTA争端解决机制在制定的来源、导向及一些程序的设立方面有着相同之处，了解、认识两套争端解决机制的共同点有利于我们在贸易争端中维护自己正当权利。
　　相同的来源。WTO和NAFTA争端解决机制都来源于GATT（关税与贸易总协定）时代的争端解决机制。WTO通过乌拉圭回合谈判对GATT制度下有缺陷的争端解决机制进行弥补完善、创新与突破，最终形成了WTO的争端解决机制，即《关于争端解决规则与程序的谅解》。
　　NAFTA争端解决机制虽然由五套程序组成，但同样也是在吸取GATT争端解决机制的基础上形成的一套体系，特别是NAFTA起草第20章一般争端解决机制时，借鉴了WTO当时正在起草的《关于争端解决规则与程序的谅解》草案，所以，WTO和NAFTA的争端解决机制有着相同的来源，其争端解决程序也大致相同。
　　相同的导向。WTO和NAFTA的争端解决机制皆是“规则导向型”而“非实力导向型”的争端解决机制。WTO和NAFTA争端解决机制是在经济全球化和区域经济一体化趋势的大背景下建立的，为了公平、公正地解决不同实力国家及各个国际区域组织的贸易争端，WTO和NAFTA争端解决机制具有相同的价值导向，即由“实力导向型”向“规则导向型”转变的趋势，是建立在以规则为主导，合理利用各种法律手段解决纠纷的争端解决机制。
　　争端解决的执行程序都设立了报复机制。执行率是考察法律有效性最为重要的衡量指标，因此执行机制成为争端解决机制中的核心内容。为了确保WTO或NAFTA的建议和裁决能够得到贯彻和执行，WTO或NAFTA争端解决机制的执行程序都设立了报复机制。报复机制是争端解决机制执行程序中最有力的强制措施，是执行程序中最后诉诸的救济手段，是在败诉方不能执行裁决时使用的临时性措施。在GATT时期就对报复的授权和报复的水平设置了严格的监控，国内外学者普遍认为：一套法律体系对违规提供的救济越充分，该体制赋予的权利就越有力，大家对该机制规则的依赖度就越高，所以，报复手段在现实贸易争端中很少被胜诉方诉诸，它存在的最大好处在于能让胜诉方享有威慑性，迫使败诉方遵守义务，加快提供补偿，使得执行机制的有效性和执行力度大大提高，从而降低了爆发贸易战的可能性。
　　在这里值得一提的是，WTO或NAFTA争端解决机制的报复机制虽然对申请授权实施报复的条件、形式及报复的终止和监管制定了严格的纪律和条款，对防止滥用报复导致贸易壁垒的形成起到了有效的防范作用，但是，学者对报复机制的公平性、合理性和有效性存在很大争议。
　　首先，学者们认为报复机制容易导致贸易保护主义的抬头。贸易报复通常通过授权胜诉方中止减让或相关义务，对败诉方的相关部门商品建立关税壁垒，迫使败诉方改正违法的贸易行为，以补偿对自身造成的利益损失，这与WTO和NAFTA一直提倡的贸易自由化是背道而驰的；其次，学者们认为在实施报复机制时，发展中国家往往处于不利地位。贸易纠纷的胜诉方对败诉方的报复能力在很大程度上取决于该国的政治、经济实力，发达国家往往凭借其在科学技术水平、进出口贸易额等方面的优势，选择平行报复和跨部门报复形式向发展中国家施加压力，特别是美国坚持引进跨协议的交叉报复，使发达国家可以利用其参与国际贸易范围比发展中国家更加广泛的优势，将报复从货物贸易，延伸到知识产权领域，甚至将报复施加到败诉发展中国家的无辜企业头上，胁迫发展中国家屈服就范。尽管发展中国家也能够采取贸易报复来维护自己的利益，但发展中国家参与国际贸易的范围比较局限，能够选择贸易报复形式比较单一，经济实力的不对等很难使发展中国家对发达国家的报复产生威慑效果，这对发展中国家显然是不公平的；再次，学者们认为报复机制的运用容易造成两败俱伤。根据经济学的观点，如果胜诉方决定提高败诉方进口产品的关税，就会导致胜诉方进口产品成本上升，价格上涨，胜诉方的进口商和消费者均会因报复败诉方而连累遭受损失，国家的整体福利也会下降。

　　由于报复具有的威慑力和存在的种种弊端，在解决国际贸易争端时，诉诸报复机制的案例很少，但报复机制的存在对推动争端裁定的实施起到了很好的促进作用。
　　WTO和NAPTA争端解决机制的差异性
　　提供的争端解决程序不同。WTO和NAFTA的争端解决机制最明显的区别是，它们为解决争端所提供的程序不同。WTO争端解决机制只提供了一套高度统一的争端解决程序，而NAFTA却提供了五套不同的争端解决程序。

　　WTO解决成员间纠纷的争端解决机制只有一套高度统一的程序，虽然WTO在《关于争端解决规则与程序的谅解》中规定了某些特殊或附加的程序，但都是对一般程序的补充，不足以形成独立的争端解决程序。争端解决程序的高度统一性成为WTO争端解决机制的一大显著特征，也被认为是对GATT的重大改进。这种争端解决机制的优势在于能迅速解决纠纷和加强各争端解决程序之间的协调，尤其是当争端涉及多种重合协议时，譬如一桩贸易纠纷同时涉及到货物、服务和知识产权时，高度统一的争端解决机制就可以避免在程序选择上发生分歧，以及由选择程序所引起的混乱局面，从而大大提高了争端解决效率。然而，近几年国际社会的贸易争端已日益复杂化、交叉化和多样化，WTO制度下单一的争端解决机制在处理实际问题时往往又显得僵化，缺少必要的灵活性。
　　NTFTA则根据不同的争端类型提供了相互独立的五套程序来解决成员间的争端。争端解决机制的这种多样性，为解决不同类型的争端提供不同的解决程序，显示出高度灵活性，也弥补了WTO框架下争端解决程序单一的不足。但是，NTFTA在同一机制下并存着多种解决程序，而且NTFTA也没有拟定解决程序间相互冲突的条款，这在实际应用中难免造成程序间的不协调，不利于迅速有效地解决贸易争端，也影响了人们对解决争端的可预见性，增加了争端解决的不确定性。
　　对争端中主体资格的认定不同。当发生贸易争端时，在WTO和NAPTA两套争端解决机制下，对案件涉及的争端双方是否有资格成为投诉主体有着不同的认定标准。
　　WTO争端解决机制沿用了国际法的相关规定，将争端主体的资格限制在具有法律人格的主权国家、国际组织或单独关税区上，私人则没有资格成为国际争端中的主体。WTO对争端案件主体资格的限制原本是为了尊重成员方所属地的管辖权，防止投资者“滥用诉权”，但由于私人不能直接利用WTO争端解决机制去捍卫自己的权利，只有将个人争端上升到国家高度后，才能将对方成员诉诸有约束力的国际仲裁，获得损失补偿，这一规定显然加大了私人在贸易争端中的维权成本，使贸易争端中的私人一方受到了不公平待遇。
　　而与WTO不同，NAFTA在第11章投资者争端解决程序中明确规定：投资者因东道国违反规定而蒙受损失时，有权代表自己或者代表一个由自己直接或间接拥有或控制的企业，以东道国为申诉方，诉诸有约束力的国际仲裁，获得损失补偿。就是说NAFTA争端解决机制突破了传统国际法的局限.允许私人方不必上升到国家的高度便可直接成为争端主体，为遭受不公或损失的私人成员在解决争端时提供了便利。但NAFTA的这种规定却饱受诟病，因为这可能会导致投资者“滥用诉权”，给东道主国家，尤其是发展中国家对外资的管辖和使用带来巨大的麻烦。
　　诉诸法律方法时选择的法律手段不同。WTO和NAFTA争端解决机制都是集政治（外交）方法与法律方法于一体的综合机制，两种争端解决程序的政治（外交）方法都采取了磋商，斡旋、调停和调解，但是当诉诸于法律方法时，二者选择的法律手段发生了变化。
　　WTO《关于争端解决规则与程序的谅解》规定，当争端方无法通过协商程序解决纠纷时，下一步既可以选择使用斡旋、调停和调解这一非必须程序，也可以直接进入专家组程序和上诉机构程序，即由政治方法阶段进入法律方法阶段。WTO争端解决机制具有明显的司法化贸易争端解决的取向，也就是采取司法手段解决争端，其主要特征为：第一，WTO框架下采用“反向一致”或“逆向协商”的决策机制，即只要不是各方一致反对，则有关决策就可获得通过，仅有一方或几方反对是不能阻止争端解决程序进行的；第二，WTO制度下的专家组专家成员不由争端方自主选定，而是由法院选派指定；第三，法律阶段经历“一审程序”和“二审程序”两个环节，专家组程序相当于法院的“一审程序”，上诉机构程序相当于法院的“二审程序”，当争端方不满“一审程序”，即不满专家组程序的结果时，可进入到“二审程序”，即上诉机构程序进一步解决争端。
　　与WTO制度不同，NAFTA争端解决机制的法律手段是仲裁，它的主要特征是：第一，签订NAFTA时便自动默认了签署方同意依照协定规定的仲裁方法解决争端，无需再另签协议；第二，NAFTA制度下专家组的专家成员采取“逆向选择“的制定方法。五名专家组成员由争端双方各选取2名非本国成员担任，主席则由双方共同选定，如对此有异议，则争端方采取抽签的方式选择一方进行指定，这赋予了争端方在专家人选上的自主权，由于专家组成员的选择较充分的尊重了纠纷双方的意愿，有利于专家组裁决结果被双方所接受；第三，实行“一裁定局”的裁决方法，对专家组做出的裁决不得上诉，这就保证了争端解决机构更迅速、更便捷地完成对案件解决，有利于缩短解决争端的时间，提高解决争端的效率；第四，NAFTA机制下“无常设争端解决机构，只有出现“认知争端”时，由自由贸易委员会（NAFTC）临时成立的仲裁专家组来行使争端解决职能，这与WTO制度下设有专门的专家组及上诉机构相比，是个明显的缺陷。
　　解决争端的执行机制不同。执行机制的有效性是整个争端解决机制能否成功的关键所在。WTO和NAFTA制度下的执行机制虽然都设立了报复机制，但WTO制度下执行机制的一大特色是还设立了执行监督机制，争端解决机构对裁决的实施情况进行实时监督，当被诉方不履行裁决结果时，可以通过曝光，对被诉方施加舆论与社会压力，迫使其履行裁决结果。
　　而NAFTA制度下的执行机制却没有执行监督机制，它只是在环境争端解决机制和劳工争端解决机制中，将罚款作为制裁措施，通过罚款来增大违法成本，起到督促裁决结果有效执行的作用。由于缺乏行之有效的执行监督机制，不利于对裁决实施的有效性进行跟踪监督，并采取相应地督促措施，这在很大程度上降低了争端解决机制的执行力度和争端解决机制的执行效率。
　　综上所述，世界贸易组织（WTO）和北美自由贸易协定（NAFTA）的争端解决机制是当今世界上最具代表性的两种争端解决机制。WTO和NAFTA争端解决机制在制定的来源、导向及一些程序的设立方面有着相同之处。WTO和NAPTA争端解决机制的差异性则包括：提供的争端解决程序不同；对争端中主体资格的认定不同；诉诸法律方法时选择的法律手段不同。本文从争端解决机制制定的来源、导向、特点、争端主体的确立、法律手段的运用以及执行机制的差异等方面，对WTO和NAFTA争端解决机制进行详细的对比和分析。两种机制各有侧重，且利弊兼有，对解决中国及亚洲地区的贸易争端，促进经济的繁荣和发展具有一定的借鉴意义。
　　（作者为贵州遵义师范学院副教授）
　　【注释】
　　①秦建荣：“WTO与NAFTA争端解决机制之差异性比较研究”，《广西政法管理干部学院学报》，2007年第22期。
　　②程德钧：《国际贸易争议与仲裁》，北京：中国对外经济贸易大学出版社，2002年，第298页。
　　③叶兴平：《国际争端解决机制的最新发展》，北京：法律出版社，2006年，第3页。