论文摘要 2008年的金融危机以来，侵害金融消费者权利问题日益凸显，诉诸法院成为当前绝大部分受侵害金融消费者的主要选择。如何妥善处理日益增多的金融纠纷，在传统诉讼模式之外，寻求建立适应金融消费纠纷特征的完善的非诉讼纠纷解决机制，成为我国当前迫切需要解决的问题。
论文关键词 金融消费者保护 金融纠纷 非诉解决机制
所谓金融消费纠纷是指金融消费者与金融服务提供者间的因商品或服务所产生的民事上的争议。 因为金融消费纠纷所不同于普通商品消费纠纷，因此世界各国在处理金融消费纠纷时，都采用对消费者进行倾向性的保护。
随着我国经济和金融业的发展，人们对金融商品和服务的需求日益增长。研究和建立多元化金融消费纠纷解决机制，尤其是建立和完善非诉讼金融纠纷解决机制，有利于及时和高效处理金融消费纠纷，化解金融消费者与金融机构之间的紧张关系，促进我国金融业的健康发展。
一、我国金融消费纠纷非诉解决机制的现状及不足
我国长期忽视金融消费者的保护，目前现状远远滞后于金融业的发展。本次金融危机给我们敲响了警种，我国对金融消费者的保护也明显加强了。就目前来看，解决金融消费纠纷的非诉讼途径主要有以下四种。
（一）消费者协会途径
消费者协会是保护消费者利益的专门群众性组织。据陕西省消协估计，金融消费投诉大约占总投诉的2%。 消费者协会在程序、费用和时间等诸多方面最大限度地方便消费者，降低消费者的维权成本。
然而消协在处理金融消费纠纷领域并不具有优势。消费者协会对金融机构不具有约束力，金融机构面对消协的态度默然，导致消协在进行调查和了解投诉情况时困难重重。
（二）金融机构内部途径
在很长一段时间，我国法律法规很少有金融机构投诉处理制度方面的规定，金融机构内部很少为消费者投诉、维权、解决争议提供适当的途径；或金融机构内部受理投诉的部门地位不高，权力不够，服务意识不强，消费者往往不得不诉诸于外部的途径解决争议。 近几年，各金融监管机构都加强了金融业内部客户投诉处理机制的建立和管理。目前，各类金融机构一般都有接受客户投诉的渠道和处理流程，以便对客户投诉展开全面及时的调查，以使投诉获得圆满解决。
金融机构自身处理消费者投诉，具有直接、便利和可操作性强的特点，能有效节约社会资源。也是目前在发生金融消费纠纷时，大部分消费者首先采取的维权途径。但是目前的投诉处理机制存在诸多缺陷，没有完善的投诉确认和告知程序，没有建立标准化的内部投诉处理标准。另外金融机构作为纠纷一方当事人，在处理纠纷过程中也难以做到公平公正。
（三）金融监管机构途径
金融消费者在向金融机构投诉未获解决的情况下，大多会转向金融监管机构寻求帮助。近年来，监管机构也加强了金融消费者的保护。截至2012年11月末，人民银行1256个分支机构开展了金融消费权益保护试点工作，设立了822个金融消费者维权中心，受理了11717件投诉申诉，已处理完毕10499件，投诉申诉处理结果满意度为98.29%。 2012年10月，银监会成立了消费者权益保护局。
这些消费者权益保护机构的成立，由于监管者身份的原因，在处理消费者投诉中具有先天优势，从而在保护消费者权益方面产生了很好的效果。但是随着金融业的逐步发展，金融创新和金融商品的交叉销售，使得不同金融服务者之间的业务界限越来越模糊。这些都会造成金融消费者在利益受到损害的情况下，无所适从，难以分辨该向谁求助。 各保护机构之间也会由于对投诉内容的不同理解，造成推诿扯皮。
（四）仲裁机构途径
近年来，我国的仲裁机构在金融领域投入了较大的精力，相关制度建设取得了长足的进步。为营造良好的金融法制环境，促进上海国际金融中心建设，2007年上海仲裁委金融仲裁院成立。之后，武汉﹑珠海等地先后成立了专业的金融仲裁机构。
仲裁优点是兼具公正性、权威性和快速性，并具有保密性强的特点，有利于节约司法成本。但是仲裁机构的管辖是非强制性的，必须双方之间存在将争议提交仲裁的协议。另外，仲裁成本相对较高，对于小额的金融消费纠纷并不适合。
二、我国金融消费者纠纷非诉解决机制的完善和重构
当代世界各国替代性纠纷解决机制的广泛应用和发展，是法治社会自身发展的需要和必然产物。
一个较理想的纠纷解决机制应该是不仅能够迅速有效地解决纠纷，并给予受害人适当的赔偿，同时应尽可能降低消费者为解决纠纷所支出的费用，并节省所投入的社会成本。我国应从金融机构内部纠纷解决机制的完善和外部纠纷解决机制的重构上积极探索，建立内部和外部机制之间的相互衔接，以外部机制的建设推动内部机制的完善。
（一）金融机构内部投诉纠纷解决机制的完善
金融企业的内部投诉处理应该是最便捷、最能节约消费者时间的方式。在监管机构的推动下，以及金融机构出于自身需求的努力下，金融机构内部投诉处理机制建设取得了很大的进步。但是与金融业发达国家相比存在很大差距，笔者认为需要从以下方面进行完善。
1.建立并完善纠纷处理的责任制度。在金融机构内部强化责任意识，包括处理纠纷的人员和产生纠纷的内部人员，都应该对自己的行为负责。负责纠纷处理的人员必须具有充分的调查权，应当是管理人员，要有足够的权威解决纠纷。建立的责任制度应当是与金融机构的奖惩制度相结合。
2.建立或完善纠纷处理的工作标准和程序。如建立投诉现场处理标准，包括客户现场投诉的受理、证据的保全等，基于便利性原则，将一些简单的客户投诉尽量在现场解决。完善事后投诉的确认和告知程序，可以借鉴英国金融服务局的规定，要求金融企业在收到投诉后5日内必须以书面形式向投诉人发出确认函，同时将负责处理人员职务、姓名以及接下来处理的步骤等进行告知。通过借鉴发达国家的标准和程序，逐步建立和完善符合我国国情的一系列金融机构内部投诉处理程序，鼓励金融机构进行标准化认证。
3.强化监管机构的管理。除了金融机构每年定期向监管机构进行汇报外，金融监管机构也要主动对金融企业消费投诉纠纷处理情况进行检查，并对投诉热点进行研究，及时制定行业性的规则。对检查情况进行公开，对重复出现的侵害消费者的情况进行警告或处罚。从监管的角度督促金融企业认真对待消费者投诉。
（一）外部纠纷解决机制的重构
在重构我国外部金融投诉纠纷解决机制时，借鉴和吸收发达国家的经验和做法是非常必要的。笔者认为最终需要对监管机构下设的保护机构进行重组，从而建立单一的消费者保护机构，来专司金融消费投诉问题的外部解决，同时在处理过程中引入调解和裁决。这是发展的必然方向和最终的选择，当然这一机构的建立不是一步到位的，而是要等到金融消费发展到一定程度。
1.机构的定位。20世纪90年代，英国建立了金融申诉专员服务制度，将8个法定或自愿金融争议解决机构整合成立一个新的、法定的“一站式”投诉处理机构。这个机构定位是公司化运作的民间机构。我国有的学者也提出这个模式，笔者认为，我国的金融业中大型的国有金融机构拥有绝对的优势，根本不会把民间的机构放在眼里。从消费者的认知上面，让一个民间机构处理金融纠纷，会让消费者产生不信任。由此，我国的专门的机构应当是有监管者身份，由人民银行下设的金融消费权益保护局承担比较合适，将银监会、证监会和保监会下设的专门保护机构全部整合到这一机构。这样由于具有监管背景，具有权威性；同时各监管机构有专门的人才，具有人才优势。另一方面，人民银行相比其他三个监管机构具有更大的超脱性，这样的机构定位应该能更好的处理金融消费纠纷。
2.纠纷处理的程序。英国金融申诉专员制度实际上是调解程序和裁决程序的有机结合，是“调解+裁决”模式。我国的专门机构可以进行借鉴，将监管机构组织下的调解和具有法律效力的裁决程序组成一个新型的解决机制。这样对金融机构形成一定的威摄力，有助于促成和解，而且即使和解不成功，还可以由消费者提出进入裁决程序，对投诉纠纷进行进一步处理。
3.纠纷解决的范围。英国金融申诉专员制度涵盖的范围包括了整个银行、保险和证券等各个金融行业。而我国金融立法及经营模式是分业立法与分业经营，由此，需要专门立法明确专门机构消费纠纷解决涵盖的金融争议范围。总的原则是应当基本把所有的金融纠纷包括在内，涵盖银行、保险和证券等各个金融行业。
4.最终裁决的效力。基于最大限度的便利消费者的考量，应当赋予消费者对于裁决效力的选择权。对于专门机构最终作出的裁决，仅对金融机构具有单方面的约束，如果消费者不满意，还可以寻求其他途径，如仲裁或诉讼。但是一旦消费者接受裁决，金融机构必须执行。通过这种形式上的不平等来实现实质上的平等，体现对金融消费者的倾斜保护。
消费者对金融机构内部投诉解决不满意，可以向外部专门机构进行投诉。一旦外部机构受理，金融机构必须将处理涉及的材料移交专门机构，以利于节省调查时间。有的学者提出，金融机构内部投诉处理作为专门机构处理的前置程序，未经内部投诉处理，不得直接向专门机构投诉。笔者认为这样的安排有损消费者的选择权，应该作为一个选项，而不是必选项。这一专门机构的建立并没有把仲裁这种良好的解决途径排除在外，而是可以由消费者进行选择，可以直接由仲裁机构进行处理，只要协议中有仲裁条款或事后达成仲裁协议。
随着金融业的持续发展，金融消费必将成为新的消费热点，金融消费纠纷也会呈现爆炸式的增长。目前我国的金融消费纠纷解决途径看似多元，实际上并没有给消费者提供一个便利、高效和低成本的救济途径。通过对现有途径进行完善和重构，特别是建立专门性的消费者机构，必将有助于金融消费者投诉问题的解决。大部分的纠纷应该由金融机构内部投诉处理机制解决，有一部分进入外部专门机构处理。留下很少一部分进入仲裁或诉讼程序。这样的金融纠纷处理是相对完善的一个制度安排。在专门机构发挥事后投诉处理职能的同时，还应当逐步向前延伸，对金融创新服务及衍生品进行事前和事中的关注和介入，从而做到全方位的保护。
