[论文摘要]《循环经济促进法》自制定实施后，其实施效果一直并不理想，引发对该法规定过于抽象、可操作性差的批评。这种法律规范的模糊性、原则性特征，源于法律的最初制定过程。正是在立法制定中不加转化地容纳了过多的政策或政治性因素，混淆了法律文件与政策性文件的在性质及功能上的区别，导致丧失法律规范仰赖的确定性和可操作性的后果，呈现出“法律政策化”的现象。为避免法律制定后难以实施的困境，应当对法律政策化予以反思，重视立法过程中的法律专业化、技术化，祛除立法中过多的政策性或行政性干扰，或对政策进行规范性转化，即政策法律化。
[论文关键词]循环经济促进法 法实效性 法律政策化
我国于2008年制定颁布《循环经济促进法》，并于次年正式实施。然而，2012年6月我国长江中下游南京、武汉等广大地区，仍因焚烧农作物秸秆出现大范围严重大气污染，造成恶劣影响。这次事件反映出我国循环经济废物再利用的不足，对《循环经济促进法》的实施效果提出了严肃的考问。
本文拟从我国的循环经济制度的实施效果着手，探讨《循环经济促进法》的立法政策化及深层机理，为完善《循环经济促进法》和以后的相关立法，提供些微助益。
一、循环经济立法的实效性
循环经济的理念和制度起于欧美。我国《循环经济促进法》制定后，虽取得了一些成果，但仍存在许多实施方面的问题。
首先，在“3R”原则的实施方面仍不理想。以矿产资源利用率为例，“我国矿产资源总回收率和共伴生矿产资源综合利用率分别为30%和35%左右，比国外先进水平低二十个百分点。大中型矿山中，几乎没有开展综合利用的矿山占43%”。建筑废物循环再利用方面，因于近年来不断迅速增加的城镇化建设开发活动和“政策落后”，目前我国建筑废物年产量在11亿吨左右，并呈现逐年递增趋势；此外，虽然目前我国建筑垃圾利用率理论上“可达95%以上”，但实际却不足5%。
其次，虽有一些成效，但并不能证明与《循环经济促进法》制定实施的直接因果性。据2010年一项对浙江省开发区（工业园区）的统计，该省工业园区“节能降耗效果明显”，如工业总产值在3000万元以上企业的万元GDP能耗同比下降10.9%，万元GDP电耗同比下降7.9%，万元GDP用水同比下降14.0%，单位GDP二氧化硫排放量同比下降38.2%，单位GDP化学需氧量排放量同比下降33.3%，等等。不能认为所有在《循环经济促进法》颁布实施后出现的节能减排都是该项立法产生的因果效应，而应根据具体情境和条件进行对比和确证。从2010年的大经济背景看，浙江在节能减排方面的成绩，似乎与美国次贷危机后效应以及我国产业升级换代和区域间转移等因素的关联更为直接和紧密。
第三，区域发展不均，缺乏普遍拘束机制。我国中西部地区循环经济发展形势仍很严峻，至2011年，山西长治市，作为国家循环经济标准化试点市，仍存在诸如“资源利用不充分”、“煤电副产品管理无序浪费较大”、“环境污染较突出”、传统高耗能高污染企业所占比重大等问题。而在山西晋城市，“资源浪费严重”的现象也是极为严重的。这种循环经济实施区域不均的现象，一方面说明循环经济受地方政策的影响，一方面说明当前并未在全国范围建立具有法律强制力的循环经济法律制度。
第四，循环经济发展存在任意和反复的现象。如江苏宿迁市曾在2011年第一季度取得了“40家重点耗能企业（年综合耗能5000吨标准煤及以上企业）……万元产值能耗0.38吨标准煤，同比下降18.2%”的可喜成绩。但却在2012年5月因“节能进度被亮‘红灯’”，受到江苏省决定一段时期内“被暂停审批高耗能项目”的处理。这一现象同样反映出循环经济的实施很大程度上源于一时一地的“政策”，未能建立普遍强制的法律制度。
总体来看，我国循环经济的形势仍然较为严峻，仍不容乐观，并未如预期的那样，随着《循环经济促进法》的制定和实施，有明显好转。正是如此，2012年3月，十一届全国政协经济委员会副主任、工业和信息化部原部长才说“节能减排有好的思路，但没有很好地落实，一年紧一年松，因此要一以贯之。最根本是做到落实”。
二、循环经济立法实施困境的原因分析
前文考察了循环经济立法后，我国循环经济实施和发展的现状，发现循环经济立法实施面临的诸多困境。那么究竟哪些因素导致了这种实施困境，是本文以下要回答的问题。
（一）立法规范性缺失
通过正式立法程序制定的法律，根据法律本身的性质和功能，应具有规范性的效力，即确定力、拘束力和执行力。这种法律依其本性应当具有的规范性，确保了法律的可实施性。反言之，立法实施性不足，实质就是法律规范性三种效力的缺失。因此，归根结底，立法的实施必然与立法的内容和形式有直接关联。据此，则《循环经济促进法》的实施性不佳，定是其在作为立法的方面，丧失了应有品性和特征，使其难以发挥规范性效力。
首先，立法内容制度存在缺口。普遍认为，《循环经济促进法》存在许多难以贯彻落实的阻碍，如法规衔接配套不足等。事实上，这些阻碍，早在该法订立之前就有类似观点提出。可见，该法订立前后，问题基本一致，立法存在明显缺口。
其次，立法对象和范围方面，面向工业化、城镇化立法的色彩突出，对于农村及民族地区关注不足。《循环经济促进法》，主要是面向城镇化地区和工业化单位制定的，对于农村的特殊情况和制度环境考虑得不足，“这部法律在全社会的实施存在着障碍”。
复次，立法内容过于原则化，缺乏操作性。本年“中国循环经济发展论坛”“理念到行动——循环经济中的社会责任”的主题，侧面暗示了循环经济立法理念富足但行动缺乏的现状。2008年循环经济立法法案审议时，为“粗一点，原则一点”之计，特增加“促进”二字，说明该法“并非是强制性的”这种非强制性即是缺乏操作性的意思。
（二）法律政策化
凡物必有因，原因的背后，更有深层原因。我国制定出的循环经济立法，混淆了概念，将德日等法域中原本仅适用于企业生产的制度概念进行泛化，“涵盖过多不宜由其调整的社会关系”。这种泛化和混淆，是有意而为的。一位来自发改委循环经济研究中心的专家道出了秘密：“不知道大家……会不会有一点失望的心态，因为说了半天，好像循环经济就是垃圾经济。”
这种泛化混淆“导致中国循环经济促进法的许多制度安排与循环不相干，甚至超越了德国、日本把循环经济法限定于废弃物领域的做法，这不仅弱化了循环的制度功能，也不利于法律的协调与稳定”。形成“内容比较空泛，像政策宣示”，进而导致“可操作性较差”的局面。
对此类因于政策制定者制定公共政策的需要和目标，而干扰或影响法律制定过程，造成立法和法律本身掺杂过多政策因素的现象，本文称为“法律政策化”。那么，法律与政策到底有何区分呢？法律政策化之后，为何导致实施困境呢？
我们首先回答第一个问题，即法律与政策的区分。法律具有很强普遍性、专业性、技术性、规范性和实践性，需要经过系统专门的研习和践行，方可胜任和掌握。此外，法律应具确定力、拘束力和执行力的规范性效力，这是法律可实施性基础和条件。
政策——或公共政策——之于法律的区分，在于前者是由政府行政部门为因应特定公共问题，尤其集中于经济及社会管理领域，基于某种价值利益取向或目标，制定和实施的。公共政策一般具有较突出的目的性、情境性和时间性——针对特定时期内、特定环境下的特定问题出发的，如就业刺激政策、招商引资政策等，这与法律本身的普遍性差异很大。公共政策是在二战后“社会国”、“规制国”背景下，因政府职权和地位不断加强而大规模产生，标志着政府可以自主作为和对社会实施控制的领域。因此，可以简单地将政策视为政府决策或政治决策。政策也可以通过法律规范进行体现和实施，此时政策主要是强调内容和目的，而法律则侧重于形式和程序。
我国的公共政策具有许多本土条件。自古以来，我国政府的地位和作用便极为突出，集中表现长期对“政令”治国方式的依赖。所谓政令，主要就是由国家政治决策团体及政府组织机构指定和形成的公共政策以及有关命令，突出反映了国家领导决策团体和政府组织机构的意志。
从理性的形式看，公共政策彰显的是建构理性，即人运用自己的理性能力试图建构规则体系，以控制社会及自然的企图。而法律，从其作为规范性的形式而言，控制性和人为的目的性是较弱的，其主要是为提供规则体系，以引导、协调社会行动，且法律体现更多的地方性文化习惯和历史传统。
《循环经济促进法》体现的法律政策化，是导致其实施困境的根本原因。众所周知，法律虽然具有普遍的规范性，从其本性、目的和功能来说，是以具体明确的规则体系为归依的，应当具有规范性效力和操作性。正是立法者试图通过一个泛化抽象的循环经济概念，一劳永逸地解决经济社会中出现和面临的资源环境问题，过分注重在政策层面进行设计，忽视了法律本身的规范性、技术性、明晰性的要求，造成了立法目的、任务的混淆和泛化，出现了前文所揭的立法实施困境。
总之，法律与政策二者是相互区分的不同事物。政策不能主导，甚至取代法律，二者在性质、功能和价值上，具有很大差异。二者混淆造成法律政策化之后，带来了难以实施等严重后果。因此，为确保社会规制规范或计划的贯彻实施，政策必须与法律进行区分，切实尊重立法和法律本身的规律和要求。
三、政策法律化：必要性及方法路径
事实上，由于公共政策的大量出现和越来越重要的作用，政策作为一种重要的立法和法律规范性的来源，是不可改变的。实践中，我国常常首先通过制定公共政策，以政策的形式进行试验，待到经验和条件成熟后，再行制定立法。这种操作也是《立法法》第五十六条的体现。然而，如前文所示，我国由于诸多因素，政策常常干扰或主导法律，造成法律本身的弱化或虚化，出现法律政策化，以致不能有效实施。这就提出一个问题，即如何使政策向法律转化，但同时又不会危及法律本身的特性和功能。
（一）政策法律化的必要性
循环经济“从一开始就受到了党和国家领导人的高度重视”。这反映了循环经济立法一直受到政治或政策性的主导和推动。循环经济的概念也同样受到政治话语或政策话语的影响。法律话语，则地位不是那么突出。这正是《循环经济促进法》被普遍认为政策色彩浓厚的原因。
但是，政治或政策性的循环经济的话语，主要起到了政治动员和感召效应，而非是法律话语所着力强调的规范性效力和可操作性要求。因此为了能够具有规范效力，获得实施，应当使政策话语“转化为具体的法律制度，或者说选择怎样的方法和路径来实现循环经济立法的观念，也是一个十分重要的问题”。
但可惜的是，在循环经济立法中，满足于对循环经济在政治经济意义上的论证，忽视了从公共政策向法律进行转化的需要。
实践中《循环经济促进法》之所以得不到良好实施的一个因素是该项立法无法与包括《清洁生产法》等既有法律体系进行衔接、配合。这种现象反映出在《循环经济促进法》设计和制定过程中，过分注重一项立法的价值和目标，忽视了立法和法律作为规范性系统的意义。立法和法律不单是特定价值和目标的宣示和实现，更是一个规范性的系统，具有体系结构的意义。因此，不能以各自独立的政策的视角看待法律，而应注意到法律规范的体系性。如果说政策是面向问题和目标的，那么法律就是面向规则和体系。这就需要由法律专家运用法律术语和专门技术进行提炼和设计，并使之能够在整个法律体系中相互熔融，不发生竞合冲突。
（二）政策法律化的路径
公共政策如要转化为法律，就需要在方案及制定的中间环节，对公共政策方案进行法律概念、语言的翻译和转换，并在既有的法律体系内进行再调整，以便能够与既有法律体系完全协调、融洽。这种朝向法律的翻译和转化，即为本文所说的政策的法律化过程。具体而言，政策法律化应注意以下几点：
首先，应注重学科的专门化及分工。在公共政策主要是自然科学、经济学、公共管理学为主；而在进入正式的立法程序后，则应围绕法学为中心，兼顾、吸收及转化其他学科的各种因素，此即从政策等话语向法律话语转化，实现不同学科知识间的分工与协作。
其次，重视立法的准备和法律论证。《循环经济促进法》的实施困境，正是源于其在立法过程中的准备不足及法律论证不够充分。这项立法，相较于《物权法》等立法活动，显得过于简单、仓促。
第三，转变政府导控立法的思维和实践。仅存在于文本之中、宣导意义大于可实施性的政策性立法，实质上混淆了法律与政策、法律文件与政府红头文件的区别。本来可以通过政策性政府文件做的事，被以法律的形式呈现出来，这势必造成法律本身的不协调、不可操作，从而危及法律的权威性本身。然而现实中由于立法被政府及其各个职能部门主导，环境立法很大程度上是行政性立法。对行政机关而言，不论行政立法还是政策文件，皆为实现其行政管理职能的手段和工具，从而容易将法律与政策混同，造成法律政策化。因此，我们应限制立法的行政化。
