一、引言：法院对村民原告资格的两种态度
在村民自治实践中，村委会擅自处分集体财产侵害村民合法权益的现象比较普遍，已经严重影响了农村社会的和谐与稳定。在村民会议和村民代表会议由村委会召集这一致命缺陷尚未改变的制度背景下，为村民提供有效的司法救济就显得尤为重要。问题是，对村委会擅自处分集体财产的行为，村民是否有资格提起诉讼？多少村民可以提起诉讼？我国现行实证法对这个问题没有明文规定。面对不断涌现的农村集体财产处分纠纷，法院都把它们作为普遍民事案件处理，但不同法院在司法解释和具体裁判中对村民是否具有原告资格的问题给出了截然相反的两种回答。
法院的普遍立场是，对村委会擅自处分集体财产的行为不服的，半数以上村民具有提起诉讼的原告资格。我们暂且把这种立场称为村民原告资格的“肯定论”。比如，在羊塘村村民诉村委会违法处分集体财产案件中，湘潭中院认为，“羊塘村总共有400户村民，有351户村民同意起诉，已经大大超过了羊塘村民的半数了，所以，羊塘村351户村民享有诉权，主体适合”。①这样的肯定判断并不局限于个别案件，而是具有相当的普遍性，②而且法院还努力把这种判断上升为抽象司法解释的明文规定。北京市高级人民法院《关于涉农纠纷受理问题的指导意见》(京高法发［2005］264号)第1条第4款规定：“发包方所属半数以上的村民，以违反民主议定原则为由，主张发包方与第三人签订的合同无效，并有特定诉讼标的和具体诉讼请求的，依法受理。村民委员会、村经济合作社等违反民主议定原则，与第三人签订合同处分村集体经济组织其他财产，如出租村厂房、机械设备等给第三人使用而产生的纠纷，参考以上原则处理。”已于2008年被废止的最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》(法释［1999］15号)第2条，曾经对村委会违反民主决策程序的集体土地承包合同纠纷作过类似的规定。
另外一种完全相反的意见是，法院认为作为集体财产管理者的村委会有权处分集体财产，即使村委会处分集体财产的行为违反民主决策程序，也与村民没有法律上的权利义务关系，半数以上村民甚至全体村民都没有资格提起诉讼。我们可以把这种态度称为村民原告资格的“否定论”。比如，在巽山村村民诉村委会违法处分集体财产案件中，温州市龙湾区法院认为，村委会与建设开发公司签订的《联合开发房地产协议书》内容并未直接涉及村民，该协议是否违法与原告没有法律上的直接利害关系，村民的诉讼主体地位不合格。③此外，在唐山市路北区果园乡张大里村村民诉村委会擅自处分集体财产案件中，河北省高院和最高人民法院都曾以相同的理由裁定驳回村民的起诉。④法院对村民诉权的否定判断不如肯定判断那样普遍，更未一般化为抽象司法解释的明文规定。但是，最高人民法院曾经作出的这种否定判断，随时会成为地方各级法院否定村民原告资格的“护身符”，其扩散性和影响力也不容忽视。
法院的矛盾立场构成了理论上一个需要研究的课题。然而，到目前为止，国内学界仅局限于对村委会擅自与他人签订的集体财产处分合同效力的探讨，完全没有注意到法院对村民原告资格问题的矛盾判断，更没有分析矛盾裁判形成的原因和提出化解矛盾的办法。⑤本文从当下的司法解释和具体裁判入手，分析法院在民事诉讼框架内解决村民原告资格问题所面临的困境和存在的错误，然后指出转向行政诉讼解决集体财产处分纠纷的必要性，最后在揭示集体财产均等分配性特征的基础上，证成村民作为间接利害关系人的行政诉讼原告资格。
二、“肯定论”隐含“集体财产村民共有”之错误解释
尽管法院普遍地肯定“半数以上村民”对村委会处分集体财产行为的原告资格，有效地保护了集体财产和村民合法权益，但是法院肯定村民原告资格的理由和推导过程是经不起推敲的，隐含了把农村集体财产解释为村民共有的明显错误。
如前所述，最高人民法院和北京市高级人民法院在司法解释中，都明文规定“半数以上村民”具有原告资格。但是，对于“半数以上村民”为什么有原告资格，这两级法院都没有详细而具体的说明。不过，北京市高级人民法院《关于审理农村土地承包纠纷案件若干问题的指导意见的说明》(京高发［2005］68号)，附带对村委会管理行为侵害集体权益的村民原告资格问题作了说明。该司法解释第6条规定：关于村民以未履行民主程序要求确认承包合同无效的纠纷，在村民个人权益受侵害时，应以村民个人为原告；如果集体利益受侵害的，则应按照1999年《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》第二条规定受理，即由半数以上村民起诉法院才能受理，村民个人无代表权。在这个条文中，法院认为相对于少数村民或个别村民而言，“半数以上村民”具有代表权，因此“半数以上村民”可以提起诉讼。那么，这里作为“半数以上村民”具有原告资格之理由的代表权究竟是代表谁？是代表“全体村民”还是代表“村集体”？代表“全体村民”或者“村集体”的“半数以上村民”是否就有资格对村委会处分集体财产行为提起诉讼？
在具体的司法裁判中，法院对“半数以上村民”的代表权究竟是代表谁这个问题给出了明确的回答，即代表“全体村民”。在羊塘村村民诉村委会案中，湘潭县法院一审裁定驳回陈坤林等7位村民的起诉，理由是“这起案件是羊塘村村民和村委会之间发生的争议，而几个村民根本就代表不了全体村民的意愿，所以诉讼主体不合格”；而湘潭市中院在二审中认为，“羊塘村总共有400户村民，有351户村民同意起诉，已经大大超过了羊塘村全体村民的半数，主体适合”。⑥从中可以看出，作为“半数以上村民”具有原告资格之理由的代表权是指代表“全体村民”。在福建南安市石井镇桥头村村民诉村委会擅自承包池塘案中，法院也认为“624个村民已经超过全村村民半数，能够代表村委会与池塘承包合同签订当天桥头村全体1239村民，因此624个村民具有本案诉讼主体资格”，再次体现了“半数以上村民能够代表全体村民，所以具有原告
资格”的结论及其推理过程。⑦此外，在温岭市城东街道岩下村村民诉村委会违法转让土地使用权案中，法院认定超过该村18周岁以上村民半数的840位村民具有原告资格，确认12亩土地使用权转让协议书无效。⑧
然而，非常遗憾的是，这个结论及其推理过程是难以成立的。因为，从“半数以上村民”具有代表性推出“半数以上村民”具有原告资格这一结论的前提是，全体村民对村委会违法处分集体财产行为具有原告资格。否则，“半数以上村民”能代表全体村民就没有任何法律意义。但问题恰恰是，全体村民对侵犯集体财产的处分行为享有诉权这一前提存在诸多疑问。法院是把村委会处分集体财产纠纷作为普遍民事案件处理的，所以，判断全体村民是否具有原告资格的依据就应当是《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民诉法》)。《民诉法》第108条第(一)项规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织”。所谓的直接利害关系，就是公民、法人或其他组织自己的民事权利受到侵害，或者与他人发生争议。因此，在民事诉讼中，自己的权利或者民事权益受侵害的当事人才有原告资格，以实体法上的请求权为基础。据此，如果要肯定全体村民和“半数以上村民”对集体财产处分行为的原告资格，就必须把集体财产解释为全体村民共有。然而，我国《物权法》第59条明文规定村集体财产归集体所有，而不是全体村民直接共同所有。⑨《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条规定“土地补偿费归集体经济组织所有”，从侧面证明作为主要集体财产的土地属于集体所有。从历史变迁的角度看，农民对土地等财产的直接私人所有，只是在人民公社化运动完成之前曾经短暂存在。在现阶段，村民尽管是集体的主人，但并不直接拥有土地等生产资料。⑩所以，对侵犯集体财产的行为，“半数以上村民”甚至全体村民都不享有原告资格。(11)如果法院肯定“半数以上村民”对侵害集体财产行为具有原告资格，那么实际上就意味着法院把集体财产解释为全体村民共同所有的财产。这样的解释明显不符合《物权法》的明文规定，也违背了集体财产的公有性质，所以法院肯定村民对集体财产处分行为的民事诉讼原告资格是不合法的。
在理论界，也有学者明确主张“集体所有就是集体成员共有”。(12)之所以明确主张这种解释，可能的动机是为了得出村民对村委会违法处分集体财产行为的起诉资格。比如，有学者认为，“侵犯集体财产也是侵犯集体成员的财产利益，集体成员是当然的利害关系人……集体成员对集体组织或其他集体违反法律、章程与第三人进行的有关土地的民事行为应能主张无效”。(13)把集体财产解释为村民共同所有，还可能是受物权法第45条第1款“国家所有即全民所有”之规定的误导。其实，这里的全民所有只是一种经济制度，表明了国家所有的本质，而不能把它理解为公民个人的法权概念。
三、“否定论”背后“村”的私法人假定不准确
“否定论”认为，对村委会的集体财产处分行为，“半数以上村民”甚至全体村民都不具有原告资格，理由是村委会与第三人签订的集体财产处分合同与村民没有直接的利害关系，不符合《民诉法》第108条规定的原告资格之“直接利害关系”标准。(14)在承认集体财产不能解释为村民共有的前提下，纯粹按照私法的原理和制度处理村民与村委会、村集体之间的关系，这个结论及其理由是可以接受的。但问题是，村民与村委会、村集体的法律关系的私法定性是不准确的，而且给集体财产的司法救济造成难以克服的技术障碍。
在温州鹿城区巽山村村民诉村委会案中，龙湾区法院否定村民原告资格的理由是这样阐述的：“两被告(巽山村村委会和建设开发公司)签订的《联合开发房地产协议书》(实际上是村委会把从土地局返还的3.12亩土地使用权以980万的价格卖给建设开发公司)内容并未直接涉及原告等村民……建设开发公司取得建设用地的方式是否合法，与原告没有法律上的直接利害关系……原告等村民要求第三人温州医学院(村民起诉时，该地块已经被置换给温州医学院)将诉争的地块3.12亩土地返还给原告所在村的村委会即被告巽山村委会，其不符合原告诉讼主体资格。”(15)从这个阐述中，法院认定村民没有直接利害关系的三个具体理由是：集体财产处分合同是由村委会与建设开发公司签订的，村民不是合同的当事人；合同内容是巽山村从土地局返还的3.12亩土地的使用权，不直接涉及原告村民财产；村民起诉要求第三人把诉争的3.12亩土地返还给原告所在村的村委会(准确地说，应当是由村委会代表的“村”)，而不是要求返还给原告村民自己。法院阐述的三个理由，分别从合同主体、合同内容和诉讼请求三个层面说明，提起诉讼的村民与本案没有直接利害关系。隐藏于这三个理由背后的核心要点是，村民不是集体财产的所有者。基于这种认识，在我国民事诉讼缺乏公益诉讼制度的背景下，村民自然就没有资格对侵犯集体财产的行为提起诉讼。
在上述理由阐述中，法院严格区分了村集体和集体成员两个概念，把集体财产所有权主体严格解释为村集体而不是集体成员，强调了村集体区别于集体成员的独立性，从而在法律上切断了村民与集体财产之间的直接利害关系。但是，村民与集体财产之间的利益关联性是不容完全否认的，法院是如何定性和解释村民与不属于自己所有的集体财产之间的利益关系的？在否定村民原告资格时，法院承认村民暗含于集体财产之中的合法权益并为其指明了保护的途径，即“村民可以运用其选举权影响由其直接选举的村委会，使之更好地服务于村民”。(16)法院的这个指示表明，村民只能通过内部的民主程序间接地约束村委会的行为，而不能直接提起诉讼。在这里，尽管法院没有明确指出，但实际上是借用了私法上的法人理论来处理“村”、村委会与村民之间的利益关系，即把村民对集体财产的合法权益作为“村”这一私法人的内部成员利益处理；而且，在把集体财产处分纠纷作为民事案件处理的前提下，村民与不属于自己所有的集体财产的利益关联性也只能如此解释。具体而言，&ldq
uo;村”法人是集体财产所有权主体，村委会是“村”这个法人的对外代表机关，村民是“村”这个法人的内部成员。法院在审判实践中所体现出来的“村”的私法人假定，也是理论界一种比较普遍的认识。有学者明确主张，应当把村庄定位于民法上的法人，把村民与村委会的关系作为法人内部治理结构问题处理与建设。(17)还有些学者提出，应当按照公司法上的治理结构理论来理解或安排村民、村委会和村集体之间的法律关系，从而保障村民自治权的充分实现。(18)
然而，一旦我们把“村”作为私法人处理，作为法人内部成员的村民就只能通过内部治理机制保护其合法权益，而不能直接通过诉讼干涉法人与外部第三人的法律交易。即使《民诉法》第108条规定的原告资格门槛放低，也无法解决村民的原告资格。作为内部成员的村民对“村”法人的外部交易行为不能直接提起诉讼，这是作为市场主体的私法人及其人格独立的必然要求。在观念或想象意义上存在的“村”(19)只能由村委会代表实施法律行为，作为内部成员的村民不能直接实施包括诉讼在内的外部法律活动。(20)原则上，组织的一般成员在组织的权益遭受侵害时，不具有追究责任的资格或权利。(21)即使按照公司法的派生诉讼理论，村民也不能对村委会擅自处分集体财产的行为提起诉讼。因为，公司法上派生诉讼的被告在最宽泛的意义上也只能是外部第三人和内部的高级管理人员以及公司的实际控制人，而不可能是公司的治理机关或公司本身。(22)公司内部治理机关不具有法律人格，不能作为被告，也无法承担责任。尽管股东可以公司为被告，请求法院撤销公司股东大会或董事会作出的内部决议，但不能直接请求撤销外部法律交易，而且法院撤销内部决议的判决一般不能影响外部交易行为的效力。(23)或许，正是因为“村”的私法人假定及其制度构造逻辑的影响，《物权法》第63条第2款和《村组法》第36条第1款只规定村民可以请求法院撤销村委会或其成员作出的内部决定，但没有而且也不能规定村民对村委会的外部交易行为提起诉讼的资格。这是《物权法》和《村组法》司法救济条款的致命缺陷，(24)也是把“村”定位于私法人的必然制度后果。
尽管把观念或想象意义上存在的“村”定性为私法人，合理地解释了集体财产与村民有关但又不属于村民直接共有这一法律现象，但同时也否定了村民对村委会处分集体财产行为的起诉资格，导致集体财产的严重流失。由于强调法人人格独立和善意第三人利益保护，私法人制度对内部成员利益的保护与救济手段是非常不利的，但法人成员的自由进退机制在一定程度上能够弥补这种“不利”。(25)比如，依据《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)第75条规定，当公司通过股东会决议转让主要财产时，对该决议投反对票的股东可以请求公司按照合理的价格收购其股权，从而避免公司股东权益的进一步损害。可是，村民是没有自由选择进入或退出“村”法人的权利的，只能根据其出生、婚嫁等法定事实固定在某一个“村”。即使在集体财产实行股份制改革的地方，也明文规定村民作为股东“不得退股提现或退股抽资，不得对外转让，不得抵押”，即不能自由退出该自治组织。(26)因此，把完全没有进入与退出自由权利的村民被动、强制结合形成的“村”定位于私法人是不准确的，混淆了公法人与私法人的基本界线。在村民没有自由进入或退出“村”这一保护自身权益之平衡手段的前提下，搬用强调法人人格独立和善意第三人利益保护的私法人制度调整村民、村委会及外部第三人之间的法律关系，对村民权益保护而言是非常不公平的。
四、“村”的公法人转向促成村民与村委会的外部行政法律关系
前面的分析告诉我们，把“村”定位于私法人是不准确的，把集体财产处分纠纷纳入民事诉讼是无法合理解释出村民原告资格的。这意味着我们有必要从私法转向公法，探索村民行政诉讼原告资格的可能性。那么，我们能否把“村”定性为公法人？把“村”定位于公法人之后，村民、村委会、村集体以及外部第三人之间的法律关系会发生何种变化？能否破除村民作为内部成员不能直接干涉外部交易行为的救济障碍？
法人是指符合一定条件并能独立承担权利义务的组织，不管是公法还是私法都存在这种组织。在德、法等大陆法国家，依据法人成立的准据法、目的或功能、行为方式以及成员资格取得途径等方面的不同，相应地把法人区分为公法人和私法人。公法人指依据公法或由政府行为设立的，旨在完成或执行国家任务并独立承担权利义务的组织。(27)其中，最重要、最复杂的公法人是国家。除此以外，随着地方自治、行业自治的发展以及完成特定公共服务的需要，又逐渐产生了地方自治团体、行业协会、公营造物等各类公法人。公法人与行政主体概念是相通的，甚至行政主体就只能够是公法人。(28)“村”究竟是公法人还是私法人，要从“村”成立的准据法、存在的功能或所承担的任务等特征入手，而不能根据它是不是国家行政机关或者《宪法》关于自治组织之规定所处的位置以及《村组法》第2条规定的三个“自我”和四个“民主”等表面称呼，简单地否定或肯定“村”的公法人地位。
“村”究竟是不是公法人？根据我国《村组法》及其他相关法律的规定，“村”法人明显具有如下不同于私法人的特征：一是“村”法人的成立不是自主注册成立，而是依据《村组法》和基层政府的权力行为设立的，村庄的合并、变更也要由基层政府同意或批准；(29)二是作为“村”法人代表和治理机关的村委会，负责办理本村的公共事务和公益事业，协助完成或接受政府委托的行政任务，不同于私法人的市场营利行为；三是“村”法人成员资格的获得主要根据法律和出生、婚姻等法律事实，村民不能自由解除同“村”法人的隶属关系即“退村”，村庄也不能宣布开除某村民的“村籍”，完全不同于私法人内部成员的自由进退机制；四是私法人可以破产或被注销，“村”法人是不能破产或被注销的，
它只可能被政府区划变更或在城市化进程中自然嬗变。对于“村”的这些特殊性，明确把“村”定性为私法人的学者也是有所认识的，(30)但是没有意识到这些特殊性恰好构成“村”的公法人地位。(31)有学者甚至以“村”不能破产清算这一公法人特征为由否定“村”的法人地位。(32)其实，承担社会管理任务的公法人原则上就是不能破产清算的，否则社会管理任务就无法完成。(33)除了破产限制这一点以外，从“村”法人设立的政府强制性、村委会管理活动的公共性和公益性以及村民资格的取得与丧失的法定性等方面看，“村”是一个不折不扣的公法人。近年来由我国各地组织部门推行的大学生“村官”制度，以及从中央到地方各级党政部门所倡导的、主要由基层政府负担的村干部报酬或“工资”制度，(34)也都从不同角度强化或凸显了“村”的公法人地位。如果把“村”定位于私法人，我们如何解释政府为村干部提供报酬？怎么理解党委组织部门为“村”派遣“村官”？这些问题都是“村”的私法人定位理论所回答不了的，只有把“村”定性为间接完成国家行政任务的公法人，才能合理解释或回答上述现象或问题。
一旦恢复与确定“村”的公法人性质，按照大陆法国家的公法人理论，“村”就成为行政法上的行政主体。当然，与德、法等大陆法国家的行政主体理论不同，我国行政法理论把原本不具有独立人格的、具体实施行政权的行政机关作为行政主体的，即采纳“机关人格肯定说”。(35)依据“机关人格肯定说”，村委会具有行政主体地位，而“村”法人本身不是行政主体。不管按照哪种学说，村民和村委会或者“村”分别成为行政法上相互独立的行政相对人和行政主体，村民与村委会或“村”之间因集体财产管理而产生的法律关系就属于外部行政法律关系，不再是私法人的内部法律关系。尽管村民也是“村”这一地域性公法人成员，但是对于公法人与第三人的外部法律交易行为，村民不再被视为内部成员而不能直接干涉，如同公民在政府处置国家财产时具有独立的地位一样。也就是说，在公法人与第三人进行法律行为时，其成员的内部性被淡化甚至被否定了，这一点与私法人是完全不同的。
“村”的公法人定位使得村民与村委会或“村”之间形成外部的行政法律关系，为村民获得行政诉讼原告资格创造了必要条件，原先村民作为私法人内部成员不能直接起诉法人机关与外部第三人交易行为的救济障碍被解除了。所以，只要我们能够证明村民与村委会的集体财产管理行为之间存在《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行诉法》)第41条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第12条规定的“法律上利害关系”，那么村民就具有行政诉讼的原告资格。
五、集体财产的均等分配性特征赋予村民行政诉讼原告资格
集体财产归“村”集体所有是不容改变的《物权法》之明文规定，村民对村委会处分不属于村民自己所有的财产是否具有《若干解释》第12条规定的“法律上利害关系”？如果承认村民对集体财产处分行为具有“法律上利害关系”和原告资格，那我们又如何解释公民对政府处分或使用国家财产行为没有原告资格？国家财产和集体财产与其成员的利害关系到底有什么区别？
在回答这些问题之前，我们必须认识到，《民诉法》第108条和《行诉法》第41条及其《若干解释》第12条规定的原告资格标准是不同的，前者是“直接利害关系”标准，后者是“法律上利害关系”标准。关于什么是“法律上利害关系”以及如何判断，在理论上存在诸多理论解说，更没有形成简单易行的操作规则，(36)但有一点是可以肯定的，即“法律上利害关系”不仅包括直接因果关系，还包括部分间接因果关系。(37)《若干解释》第15条规定：“联营企业、中外合资或合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，均可以自己的名义提起诉讼。”如果“法律上利害关系”仅限于直接因果关系，那么企业内部的合作或合资各方对行政机关侵害企业权益的行政行为是不能提起诉讼的，更不用说以自己的名义起诉了。《若干解释》这一规定表明，“法律上利害关系”包括间接利害关系。依据间接利害关系标准，村民对村委会违法处分集体财产的行为就应当具有行政诉讼的原告资格，因为村委会的处分行为侵害了集体财产并由此间接地侵犯了集体成员的财产权益，即侵害集体财产的处分行为必然间接影响村民的财产权益。所以，较之于民事诉讼，承认村民行政诉讼的原告资格相对容易，只要按照《若干解释》第15条所体现出来的间接利害关系标准认定村民和集体财产处分行为具有“法律上利害关系”即可。另外，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(以下简称《若干规定》)第3条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”尽管并没有完全按照《若干解释》第15条的逻辑规定村民可以自己的名义提起诉讼，但这一规定至少承认了村民与集体财产之间存在“法律上利害关系”。
然而，人们可能对村民的行政诉讼原告资格仍然会有异议，因为公民对政府违法处分或使用国有财产的行为没有原告资格，除非是确立公益诉讼。(38)比如，湖南农民蒋石林状告常宁市财政局违法购买豪华轿车案、上海律师严义明起诉国家发展与改革委员会要求公开“4万亿”项目详细信息案，都被法院裁定驳回起诉而告终。(39)法院之所以裁定驳回起诉，一个最为重要的原因是蒋石林和严义明都不具有“法律上利害关系”。(40)由于集体财产与国有财产都是公有财产，都由村委会和政府行使所有权，人们很容易认为集体财产要设置公益诉讼制度才能得以保护，(41)或者认为法院受理村民对集体财产处分行
为的起诉就是公益诉讼。(42)因此，在尚未确立公益诉讼的制度背景下，要肯定村民的原告资格就必须回答一个问题，即村民与集体财产之间的关系和公民与国家财产之间的关系存在何种显著区别，致使两者在行政诉讼法上是否构成“法律上利害关系”的命运完全不同？对于这个问题，简单地说集体财产和国有财产的区别在于“公”的范围和程度不同，是毫无意义和解释力的，我们必须直接探究村民和公民与两种公有财产之利害关系的确定性程度上的区别。
集体财产和国家财产与其成员的利害关系到底有何区别？集体财产包括土地等自然资源和依靠对自然资源的经营或集体成员集资兴办企业、修建水利设施形成的资产和资金，作为主要集体财产的土地是合作化时期成员入社时带进村集体的。(43)国家财产除了城市土地及其他各类自然资源以外，主要是依靠国家财政收入及其积累所兴办的国有企业、(44)行政事业单位资产和公共基础设施等。(45)从两种公有财产形成的角度看，集体财产的主要源头是集体成员入社时带入的土地、以土为基础的经营积累以及集体成员的集资等，具有浓重私有的历史色彩，而国家财产除了自然资源以外，还有经常性的国家财政收入，带有明显的公共本色。而且，以土地为核心的集体财产最主要的作用是保障村民的基本生活，(46)因而集体财产及其收益主要是用来分配的，(47)但国家财产和收入的主要功能是保证整个国家机器的顺利运转，包括保证国家安全、社会秩序维护以及基础设施建设等国家基本职能。(48)比如，以土地为例，农村集体土地由村民平等承包实质上是一种使用权分配，土地被征用后产生的土地补偿费也要直接支付或平均分配给村民，(49)但是国有土地是不能由公民平等承包的，国有土地出让金也是不能直接支付或平均分配给公民的，除了支付征地、拆迁补偿费以外，主要是由政府用于发展城市公共建设等。(50)农村集体财产及其收益不仅主要是用来分配的，而且原则上还是要按人头或按户均等分配。(51)近些年来，全国各地推行的集体资产股份制改革，把集体财产量化平均划分到村民手中，每位村民得到相等的股份，(52)明显体现了集体财产的分配性及其与村民之间非常确定的利害关系。所以，村民与集体财产处分行为具有“法律上利害关系”，应当赋予其行政诉讼的原告资格。但是，国家财产主要用于完成履行国家任务，不能也不应用于对公民的直接分配，更不可能平等或平均分配。(53)对于以国家财产作为物质基础并由政府提供的各类公共服务，公民原则上不能排他性地据为己有，而只能与其他不特定的公民平等地享受与使用。因此，公民与政府违法处分或使用国有财产行为之间的利害关系是无法确定的，公民不应也不能具有行政诉讼原告资格。
既然每个村民与集体财产之间都存在确定的利害关系，那么是否一个村民就有权提起诉讼？一个村民就可以提起诉讼，是否会导致滥诉？根据前文的分析，村民对村委会处分集体财产行为提起诉讼并不是为了保护集体财产，而是为了保护自己的财产权益，所以应当以自己的名义提起行政诉讼。此时，尽管村民自己的财产权益在法律上并不是完全独立的，只是潜在的财产分配份额，但是如同《若干解释》第15条承认企业内部权利人潜在的财产分配权益及其诉讼保护一样，每一个村民潜在而确定的对集体财产的分配权益也应当受行政诉讼法保护。(54)因此，任何一个有成员资格的村民都有权对集体财产处分行为提起行政诉讼，而不必联合其他村民共同提起诉讼，尽管其他村民也都具有原告资格。村民诉村委会违法处分集体财产是普通的共同行政诉讼，如果有些村民没有以原告身份提起诉讼，法院可以依据《若干解释》第24条第1款通知其作为第三人参加诉讼。在司法实践中，法院普遍认为“半数以上村民”才具有原告资格。这可能有两个方面的原因：一是简单地认为村民起诉集体财产处分行为的理由只能是保护集体财产，忽视了村民个人与集体财产之间确定的利害分配关系，从而否定了村民个人的原告资格；二是误用了《村组法》第22条规定的民主决策原则，以为进行诉讼活动是集体财产处分权的延伸，所以也要遵循“过半数通过”的民主决策原则，因而把这里的“半数”理解为18周岁以上具有民主决策权的村民。(55)至于每一个村民有权起诉是否会导致滥诉的问题，完全是一个多余的担忧，因为任何一个理性人都不会随便滥用需要支付高昂成本的诉讼权利。
注释：
①⑥关于本案的详细报道，请参见中央电视台经济频道《经济与法》栏目关于羊塘村村民状告村委会案件报道的节目文稿《三百村民告“村官”》，http://www.cctv.com/program/jjyf/20040331/101613.shtml，最后访问时间2010年10月23日。
②参见杨剑：《只为民主自治，384位村民与村委会对簿公堂》，《楚天主人》2001年第9期；邓新建、杨立荣：《村委会擅自对外签订8000亩山林地承包合同，广东2737名村民状告村委会胜诉》，《法制日报》2006年8月14日；黄墩良：《不满池塘承包624名村民告村委会，判决书用纸4箱》，《东南快报》2008年4月22日；慕继平、强飞：《村干部变卖林场，泾县178位村民3年告倒村委会》，《安徽商报》2010年2月25日；刘雨姬、何雪云：《村委会擅卖财产，损集体被判无效》，《人民法院报》2011年11月17日。
③参见(2008)温龙民初字第831号民事裁定书；(2009)浙温民终字第337号民事裁定书。
④参见(2001)冀立初字第1号民事裁定书；最高人民法院(2001)民一终字第66号民事裁定书；黄松有主编：《最高人民法院二审民事案件解析》，法律出版社2007年版，第77页以下。
⑤参见何树志、张尚谦：《民主议定原则对农村承包合同效力认定的影响》，《人民司法》2004年第10期。
⑦参见黄墩良：《不满池塘承包624位村民告村委会，判决书用纸4箱》，《东南快报》2008年4月22日。
⑧参见刘振清、林莉莉：《12亩土地使用权被转让，浙江840名村民告赢村委会》，《人民日报·华东新闻》2001年11月15日。
⑨参见王胜明主编：《中华人民共和国物权法解读》，中国法制出版社2007年版，第124页。
⑩参见何文强：《从农民私人所有到集体所有——以毛泽东土地法律思想变迁为视角》，《毛泽东思想研究》2007年第6期。
(11)参见钱俊皓、吕桂芳：《龙游出怪事，2
60户村民输了官司谢法院》，《浙江日报》2003年11月28日。
(12)“因此，我们可以把集体所有制看作是在一定的集体范围内的财产共有，即全体集体成员对属于集体的财产的共同所有。”韩松：《论集体所有权的主体形式》，《法制与社会发展》2000年第5期。
(13)孟勤国：《物权法如何保护集体财产》，《法学》2006年第1期。
(14)参见(2008)温龙民初字第831号民事裁定书；(2001)冀立初字第1号民事裁定书；最高人民法院(2001)民一终字第66号民事裁定书。
(15)参见(2008)温龙民初字第831号民事裁定书。
(16)(2008)温龙民初字第831号民事裁定书。
(17)参见陈纯柱：《村庄法人理念的确立与中国宪政制度的创新》，《河北法学》2005年第8期。
(18)参见崔巍：《论村民自治——用“公司制”模式构建村委会》，《四川师范大学学报》2005年第2期；周世中、邓文婷：《“股东权”实现理论与社会主义新农村的村民自治权——以“广西兴安县金石乡中洞村修水电站纠纷案”为切入点》，《法学论坛》2006年第5期。
(19)关于社团法律人格，萨维尼指出：“权利主体并不存在于其中的个人成员，甚至也不存在于所有的成员整体，而是存在于观念整体。”仲崇玉：《从他治到自治：论我国法人人格制度改革——从法人本质理论出发》，《法学论坛》2011年第3期。
(20)强调法人独立于成员的法律人格，主要是为了交易的便利与安全。参见龙卫球：《民法总论》，中国法制出版社2002年版，第334页。
(21)参见陈醇：《论决议的民事责任——超越传统二元责任体系》，《学术论坛》2010年第3期。
(22)参见胡滨、曹顺明：《股东派生诉讼的合理性基础与制度设计》，《法学研究》2004年第4期。
(23)法院依据《公司法》第22条作出的撤销判决，只对公司内部法律关系具有溯及效力，对外部法律关系不具有溯及力。参见彭春莲：《股东权利救济机制研究——以司法救济为视角》，法律出版社2010年版，第154页。
(24)农村集体财产流失主要表现为村委会擅自与第三人签订买卖或租赁合同，村委会或其成员的单方决定根本无法完成集体财产处分，因此，我国《物权法》和《村组法》规定的“撤销……决定”之救济手段在司法实践中基本上不发挥作用，长期处于休眠状态。参见张旭勇：《村委会的公权力与集体财产保护的公法转向——村委会集体财产处分行为的司法救济道路选择》，《浙江学刊》2012年第1期。
(25)“如果每个成员都有权自集体撤出又不致遭受额外损失，行使管理职能的经理等人必然以共同利益为重而不去追求包括私利在内的部分人利益。以撤出为手段，迫使代理人按共同利益行事，是一种常用的战略：从结构上保证代理人依据共同利益行动，使代理人的利益与其他成员的利益融为一体。”［美］詹姆斯·S. 科尔曼：《社会理论的基础》(上)，邓方译，社会科学文献出版社1999年版，第415页。
(26)参见张帅、陈亮：《义乌市首个“股份制村”诞生》，《金华日报》2010年9月21日。
(27)“一般认为，公法人和私法人的区别标准主要在于设立的准据法以及根据组织的目的、所从事的活动的性质。”葛云松：《法人与行政主体理论的再探讨——以公法人概念为重点》，《中国法学》2007年第3期。
(28)参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第38～39页。
(29)《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》(中办发［2004］17号)第3条第1项规定：“村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡人民政府提出意见，必须经村民会议讨论决定后，报县人民政府批准。”
(30)陈纯柱：《村庄法人理念的确立与中国宪政制度的创新》，《河北法学》2005年第8期。
(31)关于私法人与公法人的区分标准，请参见葛云松：《法人与行政主体理论的再探讨——以公法人概念为重点》，《中国法学》2007年第3期；崔拴林：《论我国私法人分类理念的缺陷与修正——以公法人理论为主要视角》，《法律科学》2011年第4期。
(32)“集体也不可能是法人，因为法人可能会破产，这样就可能导致集体所有制的瓦解。”韩松：《论集体所有权的主体形式》，《法制与社会发展》2000年第5期。
(33)参见周友军：《德国民法上的公法人制度研究》，《法学家》2007年第4期。
(34)关于村干部“工资”制度及其产生的理论问题，请参见李勇华：《自治的转型：对村干部“公职化”的一种解读》，《东南学术》2011年第3期；郑有贵：《常熟市村集体经济组织建设及相关问题辨析——以四个村为个案》，《当代中国史研究》2004年第1期。
(35)关于我国的“机关人格肯定说”和西方国家的“机关人格否定说”的详细阐述，请参见葛云松：《法人与行政主体理论的再探讨——以公法人概念为重点》，《中国法学》2007年第3期。
(36)参见张旭勇：《“法律上利害关系”新表述——行政诉讼原告资格生成模式探析》，《华东政法大学学报》2001年第6期。
(37)参见章剑生：《行政诉讼法基本理论》，中国人事出版社1998年版，第71页。
(38)颜运秋：《公益诉讼：国家所有权保护和救济的新途径》，《环球法律评论》2008年第3期。
(39)参见洪克非、徐亮：《财政局超预算购豪车，一普通纳税人提起公益诉讼》，《中国青年报》2006年4月5日；陈煜儒：《北京高院不受理严义明诉国家发改委案》，《法制日报》2009年7月14日。
(40)2006年4月27日，在中国政法大学学院路校区召开的《纳税人蒋石林诉常宁市财政局违法购车案专题研讨会》上，王天华教授指出，法院裁定不受理蒋石林的起诉是依照中国现有法律作出的合法裁决，因为我国行政诉讼法规定原告须与本案有法律上的利害关系。
(41)参见李育侠：《浅析农村集体资产流失的法律救济——兼论公益诉讼制度的设立》，《山东行政学院山东省经济管理干部学院学报》2010年第5期。
(42)参见辛崇增：《疑村委会低价出租集体财产，村民提起公益诉讼维权》，http://fsqfy.chinacourt.org/public/det
ail.php? id=3051。
(43)参见韩松：《关于农民集体所有权问题的问卷调查报告》，《宁夏社会科学》2005年第6期；张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版，第51页以下。
(44)“我国的国有企业主要有四个来源：一是解放前解放区创办的公营企业；二是没收的国民党官僚资本；三是经过改造的资本主义工商业；四是国家投资创办的国有企业。最后一种类型所占比重最大。”李向阳：《我国传统国有企业形成的三个基本逻辑》，《全国商情(经济理论研究)》2010年第4期。
(45)关于国有财产的主要存在形式，请参见李昌庚：《国有财产的中央与地方关系法治考量》，《上海财经大学学报》2011年第4期。
(46)参见韩松：《农民集体所有权主体的明确性探析》，《政法论坛》2011年第1期；折晓叶、陈婴婴：《产权怎样界定——一份集体产权私化的社会文本》，《社会学研究》2005年第4期。
(47)基层的同志称，实行家庭联产承包制后，农民得到的承包经营或劳动的收入为“第一次分配”，而从集体经营收益所得的收入为“第二次分配”。集体财产及其收益的分配性特征体现得淋漓尽致。参见傅晨：《论农村社区型股份合作制制度变迁的起源》，《中国农村观察》1999年第2期。
(48)在谈到国有财产“分别所有”的划分时，有人指出应当根据财权与事权相适应的原则在中央和地方之间进行国有财产的再次划分。参见李昌庚：《国有财产的中央与地方关系法治考量》，《上海财经大学学报》2011年第4期。这个观点表明，国有财产的主要功能或用途是保证各级政府“做事”，即提供基本公共服务。
(49)参见《山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》(山西省人民政府令第182号)第12条、13条；《辽宁省关于农村集体土地征地补偿费用分配、使用和管理意见》第3条。
(50)参见《上海市土地出让金管理办法》(沪计调2001第50号)第3条；《国有土地使用权出让收支管理办法》(财综［2006］第68号)第13条。
(51)参见袁定波：《最高法涉农民事审判意见剑指“多数人的暴政”》，《法制日报》2009年6月24日；申静、王汉生：《集体产权在中国乡村生活中的实践逻辑——社会学视角下的产权建构过程》，《社会学研究》2005年第1期。
(52)参见张立伟：《城市不断“包围”农村，村庄集体财产如何处置》，《财经时报》2003年8月23日；孙勇杰：《北京通州318位农民成为股东之路》，《新京报》2007年1月25日；刘鹏：《集体资产也分红，村民成“股民”》，《华西都市报》2011年12月6日。
(53)或许，正是因为集体财产与国有财产的功能及由此决定的可分配性不同，导致了苏联解体之后集体财产和全民所有财产完全不同的命运：集体财产被彻底地私有化而不复存在，而全民所有财产只是被细分为国有财产和市有财产。关于苏联解体后公有财产的制度变迁，参见张建文：《当代俄罗斯的国家财产制度》，《河北法学》2006年第9期。
(54)也许有人认为，村集体财产也存在用于建设公共设施的情形，此时集体财产的分配性特征弱化或消失，村民与集体财产的“法律上利害关系”就难以成立。笔者认为这样的质疑不无道理，但不能在整体上否认集体财产区别于国家财产的分配性特征，理由有三：一是农村公共设施建设项目要由村民会议讨论决定，在没有经过民主程序确定为公共建设资金之前，集体财产都是潜在的可分配财产；二是村级基础设施建设等公益性项目可得到财政资金奖补，并不是全部甚至主要不是由集体组织承担；三是在城镇化水平日益提高的今天，改变城乡二元结构的经济实力和条件已经具备，未来农村公共产品供给要完全由各级财政负担。参见韩鹏云、刘祖云：《村级公益事业“一事一议”：历程、特征及路径创新》，《经济体制改革》2011年第5期。
(55)参见《广东省高级人民法院关于农业承包合同纠纷中“发包方所属的半数以上村民”应如何认定的批复》(粤高法民一复字［2009］3号)。
