【内容提要】美国公司改革法案主要从三个方面对上市公司做出规定，即加强高级管理人员的责任以改善公司治理、强化审计的独立性和完善信息披露制度。上述三个方面共同保证公司财务报告的真实性，以维护投资者利益。美国公司法的改革对我国公司治理结构的完善具有重要的现实借鉴意义。
【摘 要 题】外国法制
【关 键 词】美国公司改革法案/高级管理人员/审计的独立……
二、公司改革法案的主要内容
公司改革法案主要从三个方面来对上市公司做出规定，即加强高级管理人员的责任以改善公司治理、强化审计的独立性和完善信息披露制度。法案希望通过上述三方面的共同作用来保证公司财务报告的真实性，以维护投资者的利益。
(一)加强高级管理人员的责任
上市公司的高级管理人员，主要是指上市公司的首席执行官和首席财务官，他们在公司中的地位举足轻重，对公司的良好运营发挥着重要的作用。同时，在公司出现经营不善或违规操作时，他们也往往难辞其咎。针对美国所发生的一系列的财务丑闻无不与高管人员有关这一现实，公司改革法案从四个方面加强了对上市公司高管人员的管理。
1.公司定期报告的个人认证制度。美国证券交易委员会在2002年6月27日发布了一道行政法令，要求全美945家年营业收入超过12亿美元的上市公司的CEO和CFO们以个人认证的形式保证公司财务报表不存在重大失实和误导投资者内容。公司改革法案将这种做法推而广之，成为美国上市公司的普遍要求。在公司改革法案第302节和第906节规定了CEO和CFO的个人认证要求。其中第302节是民事规定，第906节是刑事规定。第302节规定CEO和CFO对公司的年报和季报进行书面认证。认证包括以下内容：(1)本人已审查该报告。(2)据本人所知，报告不存在有关重要事实的虚假陈述、遗漏或者误导。(3)据本人所知，报告中所作的财务陈述和其他财务信息，对于其所披露期间的财务状况和营运结果的所有重要的内容，均已作公允的表述(fair presentation)。在SEC看来，公允的表述指的是所发布的信息必须能够使投资者充分、准确地理解公司的财务状况、经营结果和现金流量，包括是否选择和使用了适当的财务政策。(注：http://WWW.sec.gov/rules/final/33—8124.htm.)(4)本人负责建立和运作公司内部控制系统。本人设计的内部控制系统能够使本人在系统内了解信息发布者和它的附属机构的信息，尤其是在准备定期报告的期间。在报告提交之前的90天内评估了内部控制系统的有效性，确认该系统能够提供重要信息。(5)在内部控制上，本人已经向公司外部审计和审计委员会披露了内部控制系统设计和运作的一切重大缺陷和弱势，披露以往发生的包括公司管理人员和其他在内部控制系统中有重要地位的雇员的欺诈行为，不管该行为是否重大。(6)如果内部控制系统发生重大变化，本人必须声明是哪些因素导致了这些变化，对于内部控制系统的缺陷是否已经采取措施纠正。
法案第906节规定，如果CEO和CFO明知定期报告不符合《美国证券交易法》第13(a)条和第15(d)条的要求，仍然做出书面认证，可以处以不超过100万美元的罚金和最高达10年的监禁；如果CEO和CFO知晓定期报告不符合《美国证券交易法》第13(a)条和第15(d)条的要求，仍然故意做出书面认证，可以处以不超过500万美元的罚金和最高达20年的监禁。
值得一提的是，在美国，以往与证券相关的刑事处罚的规定一般安排在证券法中加以规定，而此次公司改革法案则直接将第906节置于美国法典第18编的刑事法律框架下。
2.对高管人员薪酬的限制。20世纪70年代以来，将公司管理层报酬与股票价格挂钩的期权制度，由于具有激励管理层、减少代理成本的作用，在美国的上市公司中得到了广泛的采用。但期权制度本身也是一柄“双刃剑”，当管理层的利益和股价捆绑在一起时，管理层就有可能利用这一制度的缺陷，故意抬高股价，在股价走高时将股票变现，把股价下跌的损失转嫁给投资者。为抬高股价，管理层可能编造财务数据、制造虚假利好信息。在美国一系列的财务丑闻中，像安然公司就是这样的上市公司，高管人员在财务数据上弄虚作假，蓄意抬高股价，变现期权以中饱私囊。针对这一情况，公司改革法案在高管人员的薪酬方面做出了不少新规定。这些规定有：(1)第304节规定，一旦上市公司出现提交的财务报表有重大违规需要重述的情况时，CEO和CFO在违规报表公布或向SEC财务文件机构提交报表之日起12个月内获得的一切业绩报酬，包括从公司收到的所有奖金、红利或其他奖金性或权益性酬金，必须向公司返还。(2)缩短公司内部人员买卖股票的申报期间。董事、管理者持有公司已发行证券的10%以上的公司内部人士，在买卖公司证券之后的第二个工作日必须向SEC申报该项交易，而此前，公司内部人员买卖公司证券的申报时间是交易发生当月的最后10个工作日。(3)禁止上市公司在接受政府或司法调查期间对董事、高级经理或控股股东支付任何重大款项。
3.禁止公司向CEO和CFO提供贷款。以往，由于对管理层持股的支持态度，使得管理层可以名正言顺地向公司借款买股票，然后用股票质押向证券商借款。当股票价格下跌时，证券商会要求董事、经理追加担保，否则出售股票变现以偿还债务。董事、经理在收到证券商要求追加担保的通知时，又以出售股票会对公司市场声誉造成负面影响为由，要求公司进一步贷款或者提供担保。在这种害怕引起公司信用危机的压力下，公司不仅不能收回贷款本息，还要向董事、经理追加贷款，或者为其提供担保。(注：参见方流芳：《乱世出重典》，《21世纪经济报道》2002年8月19日，第37版。)为了防止公司向CEO和CFO提供贷款造成公司损失并最终影响到投资者利益，公司改革法案第402节规定，上市公司不得直接或者通过其子公司向其董事或高级管理人员提供任何形式的新的信贷或者信贷支持；法律生效之前已经提供的此类贷款可以宽限一次，但是，不得对已有的信贷或者信贷支持进行任何修改或者延展。
不过，消费信贷公司可以在与普通公众同等条件下向董事和高级管理人员提供消费信用卡，这可以作为禁止公司向CEO和CFO提供贷款规则的例外。
4.SEC的解职令。如果SEC认为上市公司董事和其他管理者存在欺诈行为或者不称职，可以有条件或无条件、暂时或者永久禁止此人在上市公司担任董事和其他管理职务。
(二)强化公司审计的独立性
1.设立公司审计委员会。美国上市公司大部分建立了内外两层审计体系。就公司内部的审计而言，公司董事会一般都设有审计委员会，成员主要由独立董事组成，其职责大致为：审阅财务报告、监督内部控制系统操作的有效性、定期会晤外部审计师、讨论程序及重大会计问题、确保公司政策符合有关法规及专业守则、审阅董事酬金及审计师酬金的合理性等。但安然事件表明，美国公司审计委员会的成员大多由已退休的管理人员担任，他们一般与管理层有良好的关系，每个审计委员每年都从公司获得数万到上百万美的捐助和咨询费，使审计委员会缺乏独立性。
为了改变这一局面，公司改革法案对审计委员会的独立性提出了较高的要求。首先，明确了审计委员会的地位，即它是上市公司的法定监管机构。其次，限定其人员组成，规定审计委员必须全部由独立董事组成，其中至少要有一名财务专家。其中“独立”是指：(1)除了董事津贴、审计委员会津贴外，不从公司或公司的关联人或下属企业领取任何其他酬金。(2)不受控制股东或者管理层影响的“非关联人士”。最后，明确审计委员会的职能有三：(1)沟通公司内部审计与管理层的关系。公司内部审计直接向审计委员会报告工作，审计委员会负责处理内部审计和管理层之间的分歧。(2)在外部审计和管理层之间形成隔离带。审计委员会直接负责聘用和监督独立审计师，决定独立审计师的报酬。独立审计师直接向审计委员会负责并报告工作。这有助于维护独立审计师的独立性。(3)受理公司的财务投诉。审计委员会负责建立一定的机制，以接收、保存和处理有关公司财务的投诉，并要确保雇员能够进行匿名或者保密的投诉。
2.保证独立审计师的独立性。综而观之，一系列席卷全美的公司财务丑闻有一个共同的特点，就是本来充当股东利益的看门人的外部审计反而成了侵害股东利益的帮凶。外部审计和公司的控制者合谋，捏造财务数据，编制虚假的财务报告，欺诈投资者，这使得投资者的利益和信心都受到极大的损害。独立审计师的独立性土崩瓦解，使独立审计这道防线形同虚设。
导致独立审计师独立性受损的根本原因，是大会计师行同时向客户提供审计业务和非审计的咨询业务，这会造成严重的利益冲突，使得独立审计师在为客户提供审计业务时难以做到独立。对此，公司改革法案严格禁止上市公司的独立审计师同时向该上市公司提供咨询业务，包括保管财务数据、设计和执行财务信息制度、资产评估或估价服务、核数服务、内部审计、商业或人事管理咨询、经纪或投资银行业务、与审计无关的法律或其他专业等非审计的服务业务。
另外，法案还规定了独立审计师的服务年限。法案要求，审计事务所主要合伙人和初审合伙人担任该公司的外部审计师的时间不得超过5年。
3.强化外部审计的行业自律。根据法案，成立了“上市公司会计监管委员会”(Public Company Accounting Oversight Board，以下简称PCAOB)。法案第101节规定，PCAOB以非营利法人的形式出现，其性质是非官方的自律组织。但从其职能来看，它是一个负责监管审计行业的准官方机构。组成人员是由SEC任命的5名委员，其中注册公共会计师(CPA)不超过2名，其他3名委员来自会计行业之外的专家。PCAOB负有以下职责：(1)负责审计注册。会计师事务所根据法案第102节的规定向上市公司提供审计服务，必须向PCAOB注册，缴纳初始注册费和年费。(2)制定自律规范。根据法案第103节制定行业自律规范。(3)检查注册会计师事务所。根据法案第104节以及监管委员会的规定，对注册会计师事务所进行检查。(4)调查和处罚。根据法案第105节的规定，PCAOB可以调查审计事务所的不法行为，并有权对涉案的事务所和个人予以处罚。
PCAOB对于任何审计师事务所或有关人员做出的调研结果和最后处罚决定要受到SEC的审查，SEC有权改变或撤销PCAOB的处罚决定。
(三)加强信息披露
美国证券监管的一项重要工作就是要解决上市公司和公众投资者之间的信息不对称，上市公司的信息披露也因此成为监管的核心。1933年美国证券法淘汰了蓝天股票法的“Merit”理论而选用了英国的披露理论，在制定证券法时，一位国会议员指出该法案的意图是“尽可能地将股票持有者与公司的经营者摆平，将买方和卖方放在同一条船上。”证券法试图通过披露相关的信息来帮助投资者评估公司证券的质量，防止公司迷惑投资者。就像美国最高法院曾经总结的那样，证券法包含一个“最根本的原则，就是以披露宗旨取代警告宗旨，并在证券行业促成一种高度的职业道德”。(注：转引自高如星、王敏祥：《美国证券法》，法律出版社2000年版，第5页。)
在这种披露理论的指引下，SEC对信息披露的具体实施做出了长期不懈的努力，逐步制定出各种复杂的信息披露的格式要求，如国内上市公司年报所采用的10—K格式，季报的10—Q格式等，都是从程序上做到尽可能保护投资者的利益。公司改革法案更是将这种加强信息披露的趋势推向了一个新的高潮，具体表现在以下四个方面：(1)法案第401节对1934年《美国证券交易法》第13节做出如下修改：在财务报告的准确性上，每个财务报告，包括财务声明，要求运用法案规定的通行会计准则做成。并且，提交给SEC的文件应当能够反映注册会计师事务所根据SEC认可的会计准则和规章制度所做出的任何重大修改。在表外交易方面，要求SEC在公司改革法案生效的180天内制定规则，使上市公司的定期报告能够充分披露所有重大的表外交易以及上市公司与任何没有合并财务报告的实体或个人之间可能对上市公司的财务状况产生现实的或潜在的重大影响关系。(2)在正式的数据方面，指令SEC在公司改革法案生效之日起180天内制定规则，要求上市公司在向SEC提交的财务报告中没有作虚假陈述、没有遗漏重大事件和误导投资者，并且按照通行的会计准则保证财务报告与公司实际财务状况和经营结果相一致。(3)对具有特别目的实体的研究和报告。法案要求，SEC在实行表外交易的1年内完成对以特别交易为目的而设立的经济实体的研究，在研究完成的6个月内向总统、银行委员会、国会、参议院城市委员会、众议院金融服务委员会提交评估报告和建议。(4)在信息披露的速度方面，公司改革法案大大加快了对公司的要求。法案要求上市公司在“迅速和实时的基础上”向公众披露关于公司财务状况和经营方面的重大变化。
三、评价与思考
公司改革法案是美国历史上以特别立法应对特殊情形传统的最新延续。(注：参见恒方：《亡羊补牢的索克斯法案》，《21世纪经济报道》2002年8月19日，第39版。)从法案的内容来看，可以发现美国证券监管的力度和适用的范围都在加大。
首先，在监管力度上：(1)赋予了SEC更大和更多的权力。美国采取的是以行政监管为主、自律管理为辅的证券监管体制。SEC对证券市场的监管负有较重的责任，同时也享有较大的权力。此次公司改革法案进一步加强了SEC的地位和权限。如授予SEC有权发布对上市公司董事和经理的解职令，这项权力过去只有法院才享有；责成SEC制定一系列规则，确保上市公司信息披露的真实、准确和及时；要求SEC或者全美证券商协会在1年内采纳关于防止证券分析师利益冲突的规则。(2)加重了违反证券法的法律责任。规定了公司的CEO和CFO对年报和季报的个人认证制度并规定了较为严厉的刑事责任。(3)保护举报者。法案要求，保护向上级管理者、证券监管部门乃至国会举报公司欺诈行为的举报者。如果雇员因举报而受到解雇、降职、停职、威胁、骚扰或者其他形式的不利益，他可以提起民事诉讼并获得相应的赔偿。
其次，从适用的范围来看，公司改革法案很多规定既可适用于美国公司，也适用于在美国上市的外国公司。上市公司必须遵守上市所在地国家的证券监管规则，这既是国际法的基本要求，也是各国实际通行的惯例。但是，由于各国的证券市场发展水平和阶段不同，对证券市场的监管要求也有所不同。基于此，美国证券交易委员会和纽约证券交易所一般会给外国公司一些豁免待遇。而这次公司改革法案似乎较为彻底地实行了“国民待遇”原则，既适用于美国公司，也适用于在美国上市的外国公司。我国的中国联通、中国石油等在美上市公司也不能例外。但是，公司改革法案的这种做法能否落实，不无疑问。例如，按照法案第906节规定的CEO和CFO个人认证要求，如果CEO和CFO违反，将要承担法案第906节下的严厉的刑事责任。但要实施这一规定，将违法的CEO和CFO绳之以法，由其承担严厉的刑事责任，可能会有一定的难度。
公司改革法案反映了监管当局在美国上市公司爆发一系列财务丑闻后整顿资本市场的决心。从总体上看，是顺应民意的应时之举，符合对症下药的大方向。但由于实施时间较短，目前还不能评价这些严厉的规定付诸实施的效果。
就在美国下决心重罚财务欺诈的同时，我国的会计师们也正面临着前所未有的信任危机。在我国证券市场上，银广夏、东方电子、麦科特、蓝田股份、亿安科技等一批上市公司的造假丑闻被接连曝光，如何防止上市公司作虚假陈述、欺诈投资者，也是摆在我国证券监管部门面前的一个重大问题。在美国，要做成一个充分的财务会计报告，需要以下7个方面的共同努力。(1)公司的治理结构。包括内控系统、审计委员会和董事会的完善。(2)高管人员素质的提高。包括高管人员本身的价值、其改善公司经营的动力和能力。(3)市场因素的影响。包括资本、人力资源和产品的销售情况。(4)会计准则的完善。法案颁布之前，美国会计业采取的是GAAP(generally accepted accountingprinciple)即公认会计准则。在这种准则下，安然等公司的CEO可以不知情来推卸责任，这需要进一步完善会计准则，要求CEO们对公司的财务报告有审慎和充分的了解。(5)独立的财务确信机构。主要包括独立审计和“上市公司会计监管委员会”的良好运作。(6)信息披露的完善。包括证券分析师完整、科学的评析和媒体及时、客观、公正的报道。(7)政府功能的发挥。包括法规的制定、执行和法院对案件的审理，都会影响到财务报告制定者在披露公司财务信息时的谨慎程度。(注：根据美国会计师协会会长G.Peter Wilson于2002年11月26日在清华大学所作的报告《Sarbanes-Oxley Act对美国证券市场的影响》整理而成，未经其本人审阅。)这实际上是一个系统工程，涉及方方面面利益的调整。美国公司改革法案至少可以给我们以下启示：
