论文摘要 地方立法在我国的法律体系中有着举足轻重的地位，不但能够弥补中央立法的不足，而且也保障着公众对地方立法机关的监督权的行驶。构建和谐社会、实现依法治国是地方立法始终追求的目标。面对日益复杂的社会构成，地方立法公众参与的实践还存在很多弊病，比如公众参与的热情较低，参与途径单一，以及相关的制度设计不合理等。本文通过对我国地方立法公众参与制度基本理论的论述，结合现状进行综合分析，指出目前我国公众参与地方立法制度的缺陷，并从相关制度的完善着手来解决问题，以期对地方立法公众参与制度的研究发挥作用。
论文关键词 地方立法 公众参与 参与制度
一、“地方立法公众参与”的界定
地方立法是相对于中央立法而言的，我国立法体制带有浓厚的中国特色，因为我国幅员辽阔、人口众多，各地区的经济发展、社会发展、文化发展的水平都不一样，所以仅靠中央立法是无法完全符合我国各地方现状的。地方立法可以因地制宜，是中国立法体制中一个不可或缺的重要组成部分，是国家立法的必须补充。
地方立法的定义有广义和狭义之分。广义的地方立法是指有地方立法权的地方国家权力机关制定地方性法规的活动，以及有规章制定权的地方行政机关制定地方政府规章的活动。狭义的仅指前者。由此，本文所谈的地方立法公众参与是指在地方人民代表大会及其常委会制定地方性法规的过程中，公众主动或由立法机关通过引导和组织公众的方式，经由法定程序和法定方式理性、有序地参与立法、发表意见和建议，以充分表达公众意愿和诉求，并对地方立法活动予以监督的制度。
从法律层面来看，地方立法公众参与制度的法律依据可以是宪法和各个地区的地方性的法规。在1982年的宪法中，第一次以法条的形式明确规定了我国民众的参政权，同时也确立了代议为主协商为辅的民主立法模式。在2000年颁布的立法法中，全国人大对公民参与地方立法活动的形式作出了原则性的规定。至此，公众参与地方立法制度被正式纳入我国法律体系中并应用于立法领域中。除此之外，2001年国务院出台的规章制定程序条例规定，有关公民或者机关对直接关系到其切身利益的规章，应直接予以公布并在整个社会范围内寻求立法建议。值得一提的是，该项条例除了规定公众可以以听证会的形式参与立法以外，对召开听证会的具体程序也作出了相应的规定。随着地方立法公众参与制度在我国的发展日益完善，民众参与立法活动的途径也在逐步增加。2008年国务院通过对公众参与制度实践的总结，颁布了政府信息公开条例，民主立法的理念更加得到了保障。
二、我国地方立法公众参与制度存在的问题
随着依法治国的提出，法律在生活中的地位越来越重要。我国正处于变革时期，这影响了我国公众参与地方立法机制的特点，目前存在着以下几个问题：
（一）地方立法机关主导性过强
在地方立法时，整个过程中面对的基本都是沉默的民众以及处于主导地位的立法机关。公众能否参与立法、何时以及如何参与立法都无法自己决定。有时虽然可以参与但往往是被动的，不能自由表达意见。在地方立法的过程中，立法机关应当遵从以民意为基础，反映人民的意志和意愿的原则，为了保证立法权力的“公共性”，防止为“部门立法”和滥用立法权，而公众也需要适时正确地表达自己真实的立法意愿和利益诉求。立法机关的主导性过强便会限制公众充分表达自己的意志的权利，也不利于立法机关采集信息作出真正符合民意的判断，更不符合科学、民主的立法原则。
（二）缺乏公众参与共享立法权的理念和法律制度的保障
公众参与地方立法的实质是共享地方立法权。尽管我国相关法律在原则上规定了公众参与立法的要求和形式，但都比较抽象缺乏可操作性。长期以来我国形成的传统观点认为，民主立法就是人民选举代表参与立法，人民一旦选举代表组成了公共机构，那么公共机构就代表人民掌控着全部地方立法权，公众就不能再享有直接参与立法的权利。而且近年来实践上也多表现为由公共机构组织行业代表、专家、学者进行调查、咨询或讨论，或网上公开征求意见。公共机构绝对地控制着立法权，公众只是表面分享着建议权，但是否向公众征求建议，是否接受建议，决定权在公共机构手中。另一方面，“立法语言的模糊性和任意性可能使参与陷入‘符号化’尴尬处境”。我国地方立法活动中公众参与方式大多都是无序发展，如哪些法律法规应适用公众参与制度，适用何种方式等等，此时往往会出现投入大量的成本却收效甚微的情况。因此，在地方立法中要想真正实现公众的有序参与，我们需要在法律上对公众参与的权力、方式、保障作出相应的规定。
（三）公众参与地方立法的信息反馈不充分
公众参与地方立法的过程是多方利益博弈的过程。长期以来，我国“官本位”思想严重，导致立法机关和公众之间沟通非常少，对于征集的意见与建议是否被采纳，采纳了哪些等等，很少有相关的反馈消息。在地方立法中，应当充分尊重公众提出的意见，采用适当的途径让公众了解自己的意见与建议已得到正确的对待。无论是否采纳，都应当予以反馈，即使没有被采纳也应该表示感谢，使公众保持对立法的关注和支持。否则，当未收到任何反馈消息的公民会认为立法机关所谓的“公众参与”仅仅是一个形式，从而影响了其参与的积极性。
三、关于完善我国地方立法公众参与制度的建议
立法是否公正取决于试图影响立法的各个群体能否通过制度化的渠道表达自己的诉求。公众参与，对于和谐社会的公民而言，意味着一种美德;对于掌握着公共权力的国家机关而言，则是衡量政府是否良善的重要指标。地方立法公众参与制度的完善，不仅仅能约束公共权力对自身利益的片面追求，还可以促进国家权力与公民权利的和谐互动。公众参与和人民代表大会制度一道，构成中国现代民主的基本模式。这些年来公众参与制度虽然有了长足发展，但仍有待完善。
（一）公众参与制度立法上的完善
首先应当确立地方立法公众参与的基本原则。一是公众参与权力原则，每个公民都有参与地方立法的权力，任何机关和个人都不得剥夺。二是全程参与原则，在地方立法的每个阶段中，都应有公众参与的可能，而不仅局限于某一特定阶段。三是区别对待原则，该原则是指在地方立法中不同立法或者不同的参与人应该适用相对应的参与方式或参与程序。
其次要确定地方立法中公众参与的权利。“代议制民主是建立在对代表的信赖之上的一种委托行使权力的民主形式，在委托关系成立之后到产生实际效果之间的过程，完全有可能因被委托者对信任的背弃，而使之流于形式。”为了保障自己的权力不被立法机关滥用，公众可以拥有一定的立法权和监督权。因此，现阶段我们需要在立法机关与公众之间重新分配地方立法权。同时宪法、立法法以及各地方性法规中都应当明确公众参与地方立法的权利，立法机构有义务确保公众能够共享地方立法权。
最后应健全地方立法中公众参与的相关法律。我国《立法法》第5条有原则性的规定，但缺乏具体的规范性和可操作性，如公众怎么参与、何时参与等问题以及立法机关如何公布立法信息、如何有序的邀请公众参与、未进行公众参与程序该如何问责等都未作出详细的规定。
（二）地方立法公众参与程序的健全
公众参与程序的完善是立法民主化、科学化的重要保证，是我国地方立法未来发展的趋势。随着地方立法步伐地加快，完善公众参与立法的程序刻不容缓。
1.立法公开制度的完善。立法公开制度是关于立法机关公布议程、发表记录、准许旁听等各种制度的总称。立法信息的公开是公众有效参与的基本前提。通过相关立法信息的公开，可以引导公众有针对性地获取立法信息并积极提出建议。但目前我国公众能够看到的信息仅局限于法律草案与法律条文的公开且信息来源一般都是带有较强的宣传色彩的媒体报道。在这种情况下，地方立法机关应主动扩大信息公开的内容和范围。同时应公开立法会议的过程，这样做不仅可以让更多公众及时了解立法的动态，也能有效提高公众参与的主动性与积极性。孟德斯鸠言：一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的定理。只有让权力在阳光下运行，将立法公开贯穿立法活动的始终，才能真正受到人民的监督。
2.立法听证制度的完善。听证制度由我国立法法首次引入，是现阶段我国地方立法中公众最有效的参与途径，但在法条中并未涉及具体的操作程序，因此我们对其必须加以完善：首先应规定就听证会的全过程制作听证记录且听证记录应当存档保存并向社会公开，同时公开举行的地方立法听证会应当允许媒体广泛参与和进行真实、客观地报道，这样不但可以实施全过程的舆论监督，又可以在社会上开展广泛的民主法制宣传教育。其次，听证结果的处理必须公开化、制度化。对结果的处理是实现立法听证价值的关键，我们应以法律规范的形式确认听证参与人的意见及其理由的法律效力，规定对听证中合理的意见予以采纳并付诸实施，同时对未采纳的意见给予书面答复并说明理由。这体现了立法机关对广大人民群众参与立法听证的尊重。
3.地方立法公众参与反馈机制的建立。“公众参与不应该只是政府部门单向的征集和听取意见，而应该逐步做到有双向对话。”公众参与的反馈机制要求立法机关应当对获悉的公众建议予以充分考虑和判断并说明理由，不同方式的公众参与都应该建立适合的反馈机制。但是，我国立法法仅规定了对收集到的公众意见应进行整理并报送相关部门，对意见如何处理并没有进行规定说明。随着公众参与地方立法的不断深入，立法机关应该更加注重对公众参与过程中提出的有关立法的问题和建议进行回应和解答，并逐步完善科学的“征集、整理、公布、反馈机制”。
四、结语
公众参与制度是地方立法活力和创造力的源泉，给立法者和民众之间提供了交流的信息平台，让公众能够直接参与到立法中去，保障了法律的公平公正。因而，地方立法中的公众参与机制怎么强调都不过分，立法中扩大公众的参与是必然的选择。今后我国地方立法中的公众参与之路必会越走越远，越走越宽。
