经济法是中国特色主义法律体系的重要组成部分，截止2011年8月底，我国已制定经济法方面的法律60部①。法律与政策是现代社会调控和治国互为补充的两种手段，政策是国家或政党为实现一定的政治、经济、文化等目标任务而确定的行动指导原则与准则，具有普遍性、指导性、灵活性等特征。作为两种现代社会调控手段，政策与法律的关系极为密切，二者相互影响、相互作用，具有功能的共同性、内容的一致性和适用的互补性。在市场经济中，政策是政府与市场在经济法中的连接点，其在经济法中的存在具有普遍性。本文以这60部法律中的“政策”为分析样本，对经济法中的政策语义、政策类型、政策实施展开研究，力图廓清经济法的政策语境、走向及分布规律，为经济法与政策两者间协调功效的发挥提供理论帮助。
一、经济法中的“政策”事实
经济法的法律条文中经常出现“政策”这一词汇，60部经济法法律中有20部法律的法条中含有“政策”一词，使用“政策”一词共87次，形成了经济法中特有的政策法律事实。经济法法律中政策的具体使用频次如(图1)。
二、不同语境中的经济法政策语义
“社会经济发展程度愈高，国家宏观调控的重要性愈明显，公共政策的作用与影响也就愈大。”②但政策的影响与作用是在一定的语境中发生的，识别“政策”所依存的语境是把握经济法中政策语义的关键。不同语境中的经济法政策语义是不同的，审视经济法中与“政策”相关的法律条文，其政策语义可大体置于“目标”、“性质”、“标准”、“实施手段”、“信息指引”语境中来理解。
图1
(一)“目标”语境中的经济法政策语义
“目标”语境中的经济法政策语义是指政策在该经济法中与目标紧紧相连，且采用“××政策目标”这样的并联表达方式。“××政策目标是……”、“有助于实现××政策目标”，是经济法中出现频次不多、但却非常重要的法律条文结构。如《中国人民银行法》第9条：“货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。”《政府采购法》第9条：“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。”《价格法》第26条：“稳定市场价格总水平是国家重要的宏观经济政策目标。”
(二)“性质”语境中的经济法政策语义
“性质”语境中的经济法政策语义一般是指以政策性质定义某类型经济法主体或某些经济法制度的情形。如《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《反洗钱法》中的“政策性银行”一词，《中小企业促进法》中的“政策性金融机构”一词，其中的“政策”语义是指该银行或金融机构担负的国家特殊金融职能。如《农业法》第46条：“国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。”其中的“政策”语义是指该制度的非营利性与社会公益性。
(三)“标准”语境中的经济法政策语义
“标准”语境中的经济法政策语义是指政策作为法律实施过程中的参照标准或执行标准。“政策”一词在“标准”语境中使用时，一般采用“应当符合××政策”、“应当执行××政策”、“应当实行××政策”、“应当按照××政策”这样的条文表述结构。如《节约能源法》第7条：“国家实行有利于节能和环境保护的产业政策，限制发展高耗能、高污染行业，发展节能环保型产业。”《电力法》第14条：“电力建设项目应当符合电力发展规划，符合国家电力产业政策。”第35条：“电价实行统一政策，统一定价原则，分级管理。”《煤炭法》第17条：“煤矿建设项目应当符合煤炭生产开发规划和煤炭产业政策。”《城市房地产管理法》第55条：“住宅用房的租赁，应当执行国家和房屋所在城市人民政府规定的租赁政策。”《土地管理法》第24条：“土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。”《循环经济促进法》第45条：“对符合国家产业政策的节能、节水、节地、节材、资源综合利用等项目，金融机构应当给予优先贷款等信贷支持，并积极提供配套金融服务。”
(四)“实施手段”语境中的经济法政策语义
“实施手段”语境中的经济法政策语义一般是指政策作为经济生活的具体法律调整手段，用以实现立法规定的促进与调控目的。“政策”一词在“实施手段”语境中使用时，一般采用这样的条文表述方式：“国家通过××政策，支持、鼓励、促进……”。如《中国人民银行法》第23条：“中国人民银行为执行货币政策，可以运用下列货币政策工具。”《农业法》第16条：“县级以上人民政府应当制定政策，安排资金，引导和支持农业结构调整。”《煤炭法》第17条：“国家制定优惠政策，支持煤炭工业发展，促进煤矿建设。”《节约能源法》第61条：“国家对生产、使用列入本法第五十八条规定的推广目录的需要支持的节能技术、节能产品，实行税收优惠等扶持政策。”《中小企业促进法》第12条：“国家通过税收政策，鼓励对中小企业发展基金的捐赠。”
(五)“信息指引”语境中的经济法政策语义
“信息指引”语境中的经济法政策语义一般不直接阐明政策的具体方式与具体内容，而是通过法律规定某些经济法主体的政策宣传与政策咨询义务，达到向公众提供政策与法律信息支持的目的。“政策”一词在“信息指引”语境中使用时，法律条文表述一般采用“应当宣传××政策”、“提供××政策咨询与信息服务”等体例。如《节约能源法》第9条：&ld
quo;新闻媒体应当宣传节能法律、法规和政策，发挥舆论监督作用。”《清洁生产促进法》第10条：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的经济贸易、环境保护、计划、科学技术、农业等有关行政主管部门，应当组织和支持建立清洁生产信息系统和技术咨询服务体系，向社会提供有关清洁生产方法和技术、可再生利用的废物供求以及清洁生产政策等方面的信息和服务。”《中小企业法》第25条：“地方人民政府应当根据实际情况，为创业人员提供工商、财税、融资、劳动用工、社会保障等方面的政策咨询和信息服务。”
三、经济法中政策的内涵与类型
经济法法律表述中所提到的“政策”一词，尽管从语境角度可以总结出一定的语义特点与规律，但总体而言，仍可用杂乱、纷繁来表述，有必要对其语词修饰、内涵意蕴、类型特点等进行相应分析。
(一)经济法中“政策”语词的修饰
经济法的法律条文中，除“政策”一词被独立表述外，名词性质的、加有前缀的“政策”提法有29个之多。这些政策是：货币政策、产业政策、中小企业政策、税收政策、信贷政策、发展政策、利用外资政策、贷款贴息政策、节能技术政策、扶持政策、价格政策、财税政策、差别电价政策、收入支持政策、政府采购政策、电力产业政策、清洁生产政策、技术开发和推广政策、地区特殊政策、企业所得税专项优惠政策、煤炭产业政策、投资政策、进出口政策、税收优惠政策、技术经济政策、竞争政策、租赁政策、优惠政策。从法律的统一性与规范性角度分析，这29项表述中的政策“前缀”五花八门，相当多的前缀是可以提炼和合并的，立法者在立法之初就应当完成这项工作。经济法的立法技术以及对“政策”的规范性表达技术并不成熟。
同经济法“政策”前缀的情形相似，经济法“政策”一词的后缀也达8种之多，具体有：政策目标、政策工具、政策委员会、政策性、政策大纲、政策指导、政策支持、政策咨询。与前缀不同的是，经济法的政策“后缀”表明了该政策的特殊指向与特殊属性，不能对其采取相互间归并的方法，而只能仔细识别其政策语境与政策意味。
(二)经济法中政策的内涵
经济法中“政策”一词的解释空间十分宽泛，有必要对其内涵作出基本界定：(1)政策是国家在一定时期内提倡、促进、组织、规制社会经济生活的规范性方式方略；(2)政策的制定主体为国家机关；(3)政策不得违法；(4)法律政策的制定必须取得法定授权；(5)政策主要用于目的性调整与相机性调整；(6)政策具有发展与进步特征；(7)政策必须公平。此外，对影响政策本质的相邻关系也有必要进行识别。
1.政策与政策性
“政策”与“政策性”的本质含义相去甚远。政策通常用来指手段、方式与做法，可以由多个主体实施，也可以有多种不同的性质。“政策性”也是经济法中有关政策法律条文表述中使用频次较多的一个词，在5部法律中共出现7次，但政策性是指某一机构或某一制度的特殊性质与固定性质，多为法律所直接规定，不得更改、不可转移、不能抛弃。在经济法中，政策与政策性由于语境、语义、性质完全不同，应当被严格区分开来。从某种意义上说，政策性与政策并不相关，在讨论经济法政策时可以剔除政策性的内容。
2.目的性政策与政策性目标
目的性政策与政策性目标是经济法中“政策”存在意义与存在形态的主要表现。目的性政策是指政策的动机是什么，即通过“目的”规范政策的制定与实施；而政策性目标则是指通过政策做什么，即通过政策手段要达到的法定目标。目的性政策与政策性目标两者之间互相作用，但又存在明显的意义区别。
“在民族国家中，经济政策的终极价值标准就是‘国家理由’。”③目的性政策中的“目的性”包含鼓励性、限制性、倾斜性、差别性等多种情形。有些法律突出的是鼓励性，如《中小企业促进法》中的政策设计主要表现为鼓励性政策；有些法律既有鼓励性政策，也有限制性政策，还有差别性政策，体现了实现该法律立法目的的手段复合性，如《节约能源法》中既规定了实行有利于节约能源的税收政策，又规定了分淘汰、限制、允许和鼓励类实行差别电价政策。
政策性目标又称政策目标，其为法律所设定，对政策行动形成直接的法律约束。由于是用政策手段去实现法定目标，因此，政策目标中的目标确立与政策运用必须慎之又慎。经济法应当着力加强政策目标及其相关政策行动的法律监管。
(三)经济法中政策的类型
从经济法的政策语义及使用场景中可以看出，政策在经济法中的存在与运用具有自身的某些规律性，可以用一定的政策类型来进行总结。
1.通用型政策与专用型政策
一些政策在经济法中经常被使用和提及，如产业政策、税收政策、价格政策。其中，“产业政策”一词出现在10部经济法法律中，使用频次为14次；“税收政策”一词出现在5部经济法法律中，使用频次为11次。这些政策在经济法中的存在具有一定的普遍性，属于通用型政策。通用型政策往往由国家综合性宏观调控机构和经济管理部门制定，既具有适用上的普遍性与影响上的广泛性，又具有激励或限制上的显著功效性，体现了宏观性与直接性的结合。产业政策对国家整体经济运行起着宏观引领作用，在相当多的经济法法律中都有具体体现；税收政策对具体产业与企业起着分配调节作用，价格政策对具体行业、产品与服务起着供求调节作用，尤其是税收优惠政策在促进型经济法法律中被广泛运用。通用型政策属于总括性政策类型，其在经济法各部门中需要延伸适用，比如《煤炭法》中的煤炭产业政策、《电力法》中的电力产业政策。
专用型政策只在某些特定法律之中使用，与该法律的特定调整对象密切相关，如《中国人民银行法》中的“货币政策”、《中小企业促进法》中的“中小企业政策”、《电力法》中的“差别电价政策”。专用型政策的适用有明确的领域限制，具有强烈的针对性与指向性，是该法律的重要组成部分。通用型政策与专用型政策的识别不能只看使用频次的多少，而是主要看适用法律的广泛性与特殊性。“货币政策”一词在经济法法律中使用了
20次，但只出现在两部法律之中，其中《中国人民银行法》的使用频次为19次，属于专用性政策。
2.元政策与再分解政策
“法律是多样性的，并非所有的法律都是以责令的形式发挥作用。”④政策就是存在于经济法之中的、以自己独有的方式发挥作用与功能的法律手段。政策在经济法中也存在着内在的层次关系。通用型政策中的中央政策和一些专用型政策居于政策层级的顶端，是其他政策的源头和基准，可以将其称之为元政策。元政策是一个宏观的集合性政策概念，政策表述往往笼统概括，如《节约能源法》中“国家实行有利于节能和环境保护的产业政策，限制发展高耗能、高污染行业，发展节能环保型产业”的规定，其中的“节能和环境保护的产业政策”是一个大概念，需要具体分解和落实。此外，国家层面制定的一些政策，也属于元政策范畴。如中小企业政策尽管属于专用型政策，但应划入元政策范畴。中小企业政策由国务院制定，但需要进一步分解为产业政策、税收政策以及信贷政策等，由国务院各部委出台专门文件进行细化、解释与落实，如中国人民银行出台相应的办法，对各级金融机构予以信贷政策指导与支持，经过一层层的政策信号传递，最终将信贷政策转换为对中小企业的具体信贷支持。同时，还应注意到：各地方政府也是政策信息处理的中转站，其将元政策分解后的各类政策再进行重新组合与调整，并对其中的一些政策信息进行适当的转换，直至制定出适合当地情况的政策。
3.经济政策与技术政策
从政策内容分析，经济法中的政策大多属于经济政策，主要是国家为解决经济发展中的结构性矛盾和特殊性矛盾而采取的具体战略、方略、措施、方法。经济法中的经济政策主要有：产业政策、货币政策、财政政策、税收政策、信贷政策、收入政策、投资政策、外资政策、进出口政策、价格政策、政府采购政策、中小企业政策、竞争政策，等等。
除经济政策外，经济法中的一些政策形式还以技术政策的形式出现，如《节约能源法》中的节能技术政策、《清洁生产促进法》中的清洁生产的技术开发和技术推广政策。
此外，经济法中还有一些政策被合称为技术经济政策，如《可再生能源法》中的太阳能利用系统与建筑结合的技术经济政策。
四、经济法中政策的运行架构
经济法中的政策并不是静止的和机械的，经济法中的政策需要通过一定的转化方式来对经济产生作用，从某种意义上来说，经济制度便是经济法与经济政策的一种整合⑤。政策制定权力在经济法中是如何分配的、政策怎样在经济法中运行、政策运行过程中相互之间如何配合、经济法中政策运行的代表性个案有哪些，这些问题值得总结与分析。
(一)经济法中政策制定权力的分配
梳理经济法中涉及政策制定的法律条文，从中可以窥视出经济法中政策制定权力的基本分配格局：制定主体多元、制定权力分散、制定层级多样。
经济法中经常出现这样的表述：“国家制定政策……”，这里的政策制定主体——国家——是一个抽象的主体概念，缺乏明确的界定，没有具体的制定机关，仅仅只能理解为该项政策的制定权力归于中央。
即使有些经济法法律明确规定了政策的制定主体，但制定权限与层级也显得较为凌乱：货币政策的制定权属于中国人民银行；中小企业政策、有利于实施清洁生产、财政、税收政策的制定权属于国务院；企业所得税专项优惠政策的制定权属于国务院，但需报全国人大常委会备案；竞争政策的研究拟定权属于国务院反垄断委员会；太阳能技术经济政策的制定权属于国务院建设行政主管部门；有利于清洁生产产业政策、技术开发和推广政策的制定权属于国务院及其有关行政主管部门、省、自治区、直辖市人民政府；节能技术政策的制定权属于国务院管理节能工作的部门会同国务院有关部门；租赁政策的制定权属于国家或房屋所在城市的人民政府；农业结构调整政策的制定权属于县级以上人民政府。
(二)经济法中政策的运行方式
经济法中的政策运行并无统一的规律可循：《中国人民银行法》主要围绕货币政策的目标、主体、工具来运行；《中小企业促进法》、《循环经济促进法》主要围绕符合产业政策，制定、实施相关产业政策或中小企业政策来运行；《节约能源法》主要围绕发布、宣传、运用节能技术政策来运行；《企业所得税法》主要围绕符合国家产业政策、执行地区特殊政策来运行；《农业法》主要围绕制定政策、实施政策、运用政策来运行。
从以上分析可以看出，政策在经济法中的实践与行动方式多种多样，没有呈现出系统性的运行规律和形成结构性的政策流程。“孤立性”和“不紧密相关性”可以用来概括现行经济法中政策运行的特点。
(三)经济法中政策系统性运行的法律个案
1.《中国人民银行法》中的货币政策系统
在现行经济法中，《中国人民银行法》与政策的关联最为紧密，货币政策贯穿于法律的始终，并且通过“目标—主体—工具”结构形成了稳定的法律政策系统。“设定货币政策规则，必须注意以下几点：一是规则应该考虑到公众对中央银行未来行动的预期；二是规则应该明确表示货币政策决策如何改变市场利率的信息；三是规则应该考虑到市场预期和投机的作用。当然，规则必须让公众能够接受，而且具有长期自动纠正的功能。”⑥
2.《中小企业法》中的中小企业支持政策体系
《中小企业促进法》主要通过支持政策体系促进中小企业发展。中小企业支持政策体系是促进和规范中小企业发展而形成的一系列支持性政策的总和，既包括有关中小企业法律地位、产业政策、财税政策、金融服务、技术创新等方面的支持性措施，也包括为确保中小企业的可持续发展而对其生产经营行为等的约束和规范⑦。
五、对经济法政策的追问
从以上的分析可以看出，政策充当了政府与市场在经济法中的连接点，其在经济法中的存在具有普遍性。在经济法的注视下，政策在政府与市场之间架起了一座沟通之桥。经济法中的政策目标型法律、促进型法律和行业管理型法律，如《中国人民银行法》、《中小企业促进法》、《清洁生产促进法》、《电力法》等，政策语境鲜明、政策使用频次高，具有强烈的政策法特征，也反映了经济法所具有的一些特殊属性。
但是，经济法与政策关系中的一些重大是非问题
更需要辩证地反思与剖析。
(一)经济法的法律政策意图如何保障?
政策是国家与政府通过对一定时期内经济社会发展走向、矛盾、任务的分析、判断、预期，所制定的相应规划、所实施的相应战略、所采取的相应行动。政策既有对具体问题的具体分析和具体判断，也有对较长时期发展战略的基本估价和基本设计。
在经济法中对政策作出规定和规范，其目的是为了保障政策来源与供给的合法性，保障政策运行在法定框架内进行。法条中的政策就如同一个作用点和信号源，是政策框架系统中的触发机制，是连接立法目的与具体经济措施的纽带。法律中规定的政策往往较为笼统和简单，在具体适用中需要细化，如产业政策往往要转换为产业指南、产业规划或者产业目录等，才能对具体经济生活发生作用。转化后的政策是对原有政策的丰富和深化，从一个具体的点延伸到了一个覆盖更广的面，但这些政策仍然还在法律的管束框架之内，没有脱离法律的控制与约束。
需要注意的是，并不是所有政策都寓于法律之中。在经济法与政策的关系结构中，一些政策独立于经济法之外，甚至是经济法中政策的上位指引，如相当多的经济法法条中有“符合国家产业政策”的规定，但产业政策是在经济法之外由政府独立制定的，这就形成了法定主体依法制定的政策与国家独立制定的政策同时并行的格局，并且两者之间在法内法外相互牵连。经济法中的“政策”需要与经济法外的“政策”相配合，才能实现经济法的政策意图。
经济法的政策意图与国家干预经济的政策意图并不必然吻合，法律的政策意图恰恰在于抑制政府干预经济的非理性意图与行为。但现行经济法中的政策权力配置有可能造成两种后果：一是加大法律政策对政府政策的依赖性，弱化法律的政策意图，形成结果意义上的“政策优于法律”事实；二是法外政策对法内政策的牵制，从客观上强化了政府干预经济的意图与行为。
经济法政策必须具有相对的独立性，不为非法律范畴的国家政策所随意改变。经济法的政策独立内涵至少应包括：(1)经济法锁定的政策目标是具有稳定性与确定性的法律目标，不能偏移、更不得改变。(2)经济法规定的外在政策条件，须由法定的、享有一定层级权力的国家机关所制定，能作为经济法律行动的合法性前提，能为法律对具体社会经济关系的评价提供正当性准则。(3)经济法规定的政策手段为法律所明确列举，是经济法的具体实施方式，能为经济法主体实现经济法效果提供现实性与可能性。
(二)政策的线性供给体制如何调适?
经济法中的政策供给主体主要是国务院以及各级人民政府，政策的运行轨迹基本上按照政府意志与意图呈线性分布，在形式上表现为单向度的政策供给。这就必然表现为，经济法中的大量政策条文表述，都能反映出政策主体与政策受体之间事实上的主客体关系。政策是用来沟通政府与市场关系的机制，是将经济发展向一定目标诱导的方式⑧，经济法政策的目的不是要在经济法中建立一个以政府为中心、以政策为手段的僵化经济体制，而是要利用政策的机动性与灵活性来弥补法律在这方面的不足。“经济政策与经济法所面对的都是经济运行过程中出现的经济问题，只不过经济政策往往更具有直接性、应急性的特征，其制定或实施往往是经济体制的铺垫、实验或前期预演。”⑨对政府而言，政策的线性供给虽然是授权与责任并存，但其单向度的色彩并未减退，政策受体只能被动地接受政策的支持与促进，缺乏政策形成与供给中应有的社会参与和信息交流。
经济法中政策自上而下的传导和分解过程，就是信息的传递过程，离作用对象越近，信息量也就越大。政策受体对自身情况是最为了解的，其利益诉求最为真切和真实。但在线性政策体制中，政策受体的诉求没有一种自下而上的方式能够传递给政策供给者；即使有些反馈，但信息量也极为有限。总体而言，经济法中尤其是促进型经济法中，有着丰富的政策手段，但是缺乏相应的倒逼机制来保障政策运行的互动。政策受体对政策的制定与实施缺乏相应的参与与制约，既没有政策请求上的权利，也没有相应的政策救济措施。
单向度的政策供给模式之下，人们的关注焦点往往是审视政策的制定权限是否符合法律的授权性规定，注重政策供给的程序是否合法，导致缺乏对政策运行过程全方位的评估，忽略了政策的内在合理性和政策的实际效果。如《中小企业促进法》中很多政策性条文都含有“鼓励”、“支持”、“引导”之类的词，这是这部法律的突出特点⑩。但政策往往与柔性调整相伴，这些规定往往不涉及具体和明确的权责关系。同时，柔性调整会留下巨大的自由裁量空间，使法律的刚性约束与实施效力大打折扣。
(三)政策监督如何进行?
经济法中执法模式并不统一，在促进型经济法中基本上不对法律责任作出规定。经济法中政策的实施效果如何检验和监督，现行体制机制主要是依靠执法检查体制和工作报告机制。执法检查是一种自上而下的监督方式，其经常出现在经济法、社会法、行政法的执法监督检查之中。执法检查的主体是各级人大常委会，由各级人大常委会成立调查组进行执法抽查或者听取相关行政执法部门的汇报。执法检查的主要特点有：执法检查属于检查者主动发起，其动因可以是基于工作规划，也可以由具体的问题所引起；执法检查主要以被检查者书面报告为主，而报告中的信息已经被检查者自己进行过筛选，在信息量上存在着缺失；执法检查报告的形式大都固定，很难从中了解细致的政策实施情况，鲜活的现实容易被概念化和数字化。此外，法律中的政策要产生效果，需要较长的周期和复杂的作用过程，需要大量的个案予以积累；而执法检查往往在较短的时间内完成，这种监督方式并不能全面、准确反映政策实施的真实情况。因此，现行政策监督机制没有摆脱自我监督的局限性，必须通过赋予政策作用对象、政策受体以及社会的相应监督权利，才能有效改善政策监督效果。
注释：
①国务院新闻办公室在2011年10月27日发布了《中国特色社会主义法律体系》白皮书，其中提到，“截至2011年8月底，中国已制定经济法方面的法律60部和大批相关行政法规、地方性法规”。
②江涛：《公共哲学》，中共中央党校出版社2003年版，第110页。
③[德]马克斯·韦伯：《民族国家与经济政策》，甘
阳等译，三联书店、牛津大学出版社1997年版，第93页。
④[英]哈特：《法律的概念》，许家馨、李冠宜译，法律出版社2011年版，第25页。
⑤刘晓霞：《经济法与经济政策的互动整合——兼谈经济法的特征》，《甘肃政法成人教育学院院报》2005年第1期。
⑥钱小安：《货币政策规则》，商务印书馆2002年版，第231页。
⑦舒萍、汪立峰：《我国中小企业政策体系变迁研究——基于新制度经济学的视角》，《南开大学学报》(哲学社会科学版)2010年第1期。
⑧日本经济法学家金泽良雄认为，经济法的实现手段之一是采取称之为“向一定目标诱导的政策”，即“行政诱导”，具体方式有：对共同行为的承认、劝告、资金的促进、课税上的特例、制定和公布提供生产、技术等标准。参见[日]金泽良雄《经济法概论》，满达人译，甘肃人民出版社1985年版，第77-82页。
⑨张守文：《经济法的政策分析初探》，《法商研究》2003年第5期。
