摘 要：西方法治政府理念具有人类普遍的进步性，它保护人权以申张个人自由，实行民主政制以维护公民政治权利，实行法治以匡正政府权力界限。西方法治政府理念历经共和主义、民主主义、自由主义、法治主义到服务主义的演进过程。其中，共和主义确立政府形式，民主主义解决主权归属和政府合法性，自由主义表征政府目的，法治主义护佑公民权利，服务主义标明政府行为理性。这些理念对我国的法治政府建设具有重要的借鉴价值。
关 键 词：法治政府；政府理念；理念逻辑
中图分类号：D63-3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2012）12-0045-05
收稿日期：2012-06-26
作者简介：侯保龙（1973—），男，安徽临泉人，安徽科技学院讲师，博士，研究方向为当代中国政治与行政、思想政治教育。
在我国当前的政府改革中，建设法治政府是一个重要的方向。虽然我国法治政府建设取得了重大成果，但在行政执法实践中还存在一些偏离法治理性的行为。究其原因，最关键的是未能有效树立法治理念。因此，系统梳理西方法治政府的理念，探寻法治政府的本真属性和价值追求，对于我国进一步建设法治政府不无裨益。
一、西方法治政府的理念逻辑
所谓“理念逻辑”，就是对某一事物的内在本质的抽象思维过程和思维结果。本文探讨的西方法治政府的理念逻辑就是试图对西方法治政府观念的纵向发展历程进行抽象思维和高度概括，以便于我们把握和认识人类政府理念发展的一般线索和规律。纵观西方法治政府理念的流变，其先后经历了共和主义、民主主义、自由主义、法治主义和服务主义的演进过程。 考察这些法治理念及其发展演进历程，对我国建设法治政府具有重要的镜鉴意义。
⒈共和主义确立政府形式。共和主义是西方政治思想史中的一个古老传统，其最早源头可以追溯到古希腊的柏拉图及亚里士多德，后经古罗马及中世纪的思想家而得到进一步发展。“共和”一词来源于拉丁语，意思是“共同的事业”、“共同的产业”，其基本观念和精神是共治、共有、共享，是和平、温和、平衡。它与我国封建时代家天下理念的专制、暴政传统相背离。最理想的共和制的根本原则是“天下为公”，国家权力成为每一个公民的共同财产，国家公共事务的治理成为所有公民的共同事业。这意味着国家的政治权力对全社会公民和组织平等开放，意味着不得有世袭的、独占的、不可让渡的权力，意味着各阶层人民的联合执政、共同执政。相对于君主和独裁者的“家天下”、“私天下”，共和主义的要求就是“公天下”。此外，共和还意味着政府以和平而非暴政、以理性说服而非武力征服的方式参与和处理政治事务和政治纠纷。[1]（p105-106）总之，它倡导和平，其目的是实现人类持久和平的理想。
⒉民主主义确保政府主权归属及其合法性。从国家治理的角度看，秉承共和主义必然导致民主主义。共和主义强调人民内部的和平共处，如果没有民主主义这一目标是根本无法实现的。当然，如果从马克思主义的观点来看， 民主总是一定“人民”的民主，是一种阶级统治形式。近代西方社会契约论者以假设的口吻不仅阐明了国家权力来源于人民（其实是资产阶级），而且从契约论的角度进一步论证了国家权力的行使者也应该是人民，是人民权利的互相让渡才产生了一个所谓的主权者（政府）。洛克和卢梭甚至提出，如果政府违背了人民的意志，人民有权单方面违约推翻政府。人民之所以要保留这一“最终权力”，说明人民对政府的承诺还不能完全信任。这一思想在资产阶级启蒙运动时期广为传播，并在资产阶级或温和或疾风骤雨式的革命实践中成为资本主义国家政治制度的理念根基。
自19世纪末20世纪初以来，民主主义呈现多样化趋势：从人民民主论到精英民主论，从一元民主论到多元民主论，从政治民主论到社会民主论，从代议制民主论到行政集权民主论再到参与式民主论等等，民主主义的基本精神都是政府的基本价值意蕴。这是法治政府确立的根本性政治基础与合法性基础。任何法治国家的形成过程都离不开政治民主化过程，任何法治国家都必须实现民主政治，否则，这种法治国家就不具有实质法治的意义。因为，所谓的“法” 治，只不过是人民意志的最高体现。“民主意味着在国家的法律秩序中所代表的那个‘意志’等于国民的意志。”[2]（p315）在民主主义看来，法就是人民权力和人民权利的意志体现，因而人民权力和权利也即法律在产生的时间上要早于政府权力， 在地位上要高于政府权力。 因此，民主主义总是要实现与法治主义思想的有机联姻，建立法治政府。只有法治政府才能有效地制止以权代法、以权压法、以权废法等破坏法治和损害人民利益的行为。
⒊自由主义表征政府目的。从人类的自由天性出发，笔者认为，共和主义所主张的阶级或阶层之间的和谐共处就是实现各阶级、各阶层人民的思想和行为自由；而民主主义的实践诉求也是要建立一个人民自由掌握自己命运、自己管理自己事务的政府体制。其实，“自由”是一个相对的程度性概念。人总是追求自己最大的行动幅度，但实现人的自由总是一个渐进的历史过程。也就是说，实现自由是一个人的主观愿望与客观现实之间矛盾运动的过程。我们平常所讲的“自由”概念往往被界定在不损害他人合理利益的界限内。这是因为绝对自由具有任意性，易使主体的需求和行为相抵触。严重的情况下就会导致人与人之间的战争。为了避免这种最坏状态的出现，人类就需要通过规则来约束个人的绝对自由欲望，这个规则被称之为“民主制”。而这个民主规则又是人民在自由和广泛参与的条件下制定的，它本身是人类自由和理性的产物。所以，自由与民主相伴而生，人们求民主以获得自由，争取自由以扩大民主权利。
自由主义作为一种理念，要求政府的成立奠基在人们自由的契约之上。成立政府的惟一目的是确立公民权，给予和保障公民尽可能多的自由。如果不对政府的权力加以限制，公民的自由就必然会被侵蚀以致殆尽。所以，为了让政府履行保证和促进公民自由的职责，就必须找到平衡政府权力的杀手锏，这就是法治。因为法治是人民正当自由的保护神
。正如哈耶克所说：“由于法治意味着政府除非实施众所周知的规则以外不得对个人实施强制，所以它构成了对政府机构的一切权力的限制。”[3]（p260）为此，必须约束和限制政府权力的不当使用。在自由主义看来，单纯强调民主主义以及政府的一切权力属于人民，还不足以保护个体公民的神圣权利，还必须实行权力分立与制衡的原则。洛克认为，如果为了防止权力高度集中和权力专横，从而造成损害人们自由权利的不良后果，那么，一个国家的权力就不应作为一个整体由某一机构或某一些人来独掌，而应当按其所属领域分开，由不同的机构来行使。这就构成了自由主义的权力分立与制衡原则。自20世纪特别是二战以后，随着议会民主制向行政集权民主制的转移，社会中的其他力量如利益集团、新闻舆论等加强了对国家行政权、立法权以及司法权的全面监督。所以，正是基于自由主义的考量，国家内部的权力分化以及国家与社会权力的多元化分割，其目的就是规制政府滥用权力的“自由”，从而达到政府护佑公民自由的目的，这也是法治政府的本质内涵。
⒋法治主义护佑公民权利。相对于共和、民主和自由这些人类备加珍惜的政治价值来说，法治主义就是保护与促进这些价值的手段和工具。当然，法治就其基本内涵来说，它用“共和”、“民主”和“自由”铸就了自己的基本精神内核。1766年，约翰·迪金森就北美殖民地人民的权利写道：“我们的权利不是从签过字或盖过章的羊皮纸文件中所得到，而是从更高的源头，即列王之王和万物之主那里获得。这一切都是遵照神的旨意归属于我们，并建立了我们的自然法则。我们生来就有这些权利，是任何人也不能从我们身上夺走的，除非要我们的生命。总而言之，它们是基于永世不变的理性与正义准则之上的。[4]（p189-190）约翰·亚当斯说，权利是“人性的结构，扎根于智力和道德世界”，来自“宇宙的伟大立法者”。“人民，即使在最底层，也变得更加关心他们的自由，越寻根究底，越下定决心要保卫他们自己……”。[5]（p141）面对国家权力扩张的本性，弱小的公民个体仅靠一己之力难以维护自己的权益，现实迫使人们把自己的命运交由一个最高的权利监护者，这就是国家法律。因此，法律是公民权利的保证。
如果从社会管理的角度分析，作为法治理性的法律，其功能在于实现社会良好的治理、最大限度地增进人们的利益。因此，遵守法律就是尊重自我的自由和权益。西塞罗指出：“为了得到自由，我们才是法律的臣仆”。洛克也曾指出：“法律按其真正的含义而言与其说是限制还不如说是指导一个自由而有智慧的人去追求他的正当利益……法律的目的不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由。”[6]（p35-36）公民权利只有为法律所确认并受到法律的保护，才能得到实现。保护自由、平等、人权等公民权利正是法治主义的价值所在。
⒌服务主义标明政府行为理性。如果从行为理性的层面分析，服务主义应是共和主义、民主主义、自由主义、法治主义所张扬的人类价值的根本诉求与必然要求。因为价值层面作用的发挥最终要依赖于执行力的实践来体现。法治政府的行为理性和执行力的水平与效能如何，将直接决定公民利益享有的程度。所以，法治政府把服务主义作为自己的行为理性是其内在的价值理性发展的逻辑结果。
从政府行政理念发展的逻辑秩序推演来看，服务主义是西方政府理念历经统治主义、管理主义的实践困境的深层次发展，是西方法治政府理念的创新，标志着西方法治政府理念发展的最高水平、最高境界。当然，人类在进入后工业社会以后，服务主义政府观念的出现，也表明公民对维护自身权利的要求提高到了一个崭新的高度；处于政治危机、管理危机和信任危机中的西方政府不得不顺应政府服务社会的客观趋势，把真正的服务主义作为挽救自己三重危机的救命稻草。其实，服务主义在政府创设时期就应是政府遵行的行为准则。早在18世纪美国资产阶级革命时期，潘恩就曾指出：“政体应当永远被视为服务的问题，而不是权利的问题。”[7]（p85）但由于历代统治阶级总是力图把政府看作谋取狭隘的家族利益或阶级利益的工具，服务主义的展示总是遮遮掩掩，总是掩盖在统治主义和管理主义虚幻的光环之下，因而直至人类经济社会发展到后工业社会阶段，服务主义才名正言顺地成为政府改革的指导准则。
二、西方法治政府的理念逻辑对我国的借鉴价值
应该说，共和主义、民主主义、自由主义和法治主义具有人类普适性价值，法治政府就是实现这些理念的具体政府形态。当然，这些理念的具体实践形态必然具有民族化、国别化的特征。我国法治政府建设也必然带有中国特色，应当是法治政府理念与其实践形态的具体的、历史的统一。
⒈弘扬“共和”精神，形成和谐的政民关系。 在政府建设中实践共和主义理念，就要坚决摒弃某些不文明的执法行为，树立政府在人民群众中的和善形象。这就要求我国政府在经济建设中尽快完善社会主义市场经济体制，实行富国与富民“共富”政策。国富不是根本目的，国富应促进民富，藏富于民，不与民争利，不浪费纳税人的财富。积极改善民生，建立完善的社会保障制度，从而实现社会各阶层民众的共富，这是共和政府的重大职责和基本特色。在政治建设方面，共和政府应尊重民众的政治意愿和选择，不强行替民作主，大力倡导民主， 遇事与民众商量，真正体现执政为民，实行政府与民众之间的和平共治；在社会文化建设方面，改革开放以来，在国内出现了主流文化与亚文化、中国文化与西方文化、现代文化与传统文化共存的局面，这是一种有容乃大的包容胸怀。当然，也存在一定的张力和冲突，因此，社会主义初级阶段的文化建设应在以马克思主义为主导的社会主义核心价值观的旗帜下实现与其他非主流文化之间的和而不同、相互借鉴、共同发展，这就是共和主义的文化生态。总之，共和主义的理念正渗透在我国的政治、经济、文化生活的方方面面，由此一种稳定、和平的政府与公民之间的良性互动关系也必将形成。
⒉奉行权利优位理念，张扬社会自由。在现实社会生活中，权利与权力、自由与集中的边界不是永远
固定不变的。从宏观上分析，无论是公民的权利和自由的数量还是质量，总是随着社会经济的发展和国家政治文明程度的提高而不断拓展与提升的。当然，权利与权力、自由与集中之间并不是一种简单的非此即彼、此多彼少的关系，也可能出现同步增加或同步减少的情况。最佳的状况是，在公民权利与自由扩大的同时，政府的平衡集权与分权的能力与水平也随之提高。换句话说，处理好集体主义与自由主义的关系应是一个法治政府的基本本领。 前文已述，自由主义表征法治政府的目的，但西方的自由主义总是带有敌视政府有效集权的绝对自由主义倾向，本质上是资产阶级个人主义的自由观，对无产阶级和社会弱势群体来说就意味着权利的削弱、自由的削减；在马克思主义指导下，社会主义的自由观秉承集体主义的自由主义原则，它所要谋求的是绝大多数劳动人民群众的自由，带有普遍尊重政府有效集权的相对的自由主义取向。当然，社会主义权利和自由在实践上也要经历一个从政治自由、经济自由到思想文化自由，由宏观层面上的基本自由到微观层面上的细微关照的发展进程。当前，在我国经济社会建设取得巨大成就的背景下，大力弘扬社会正义，关注和改善民生，维护人民群众的民主权利，繁荣社会主义文化，让广大人民群众共享改革开放的经济、政治和文化成果，就是实现人民的民主自由权利。 事实上，一定的权利总是一定国家权力范围内的权利，一定的自由总是在一定范围内、一定程度上的自由，这种自由和权利不能影响集体主义的价值。因此，奉行社会主义民主的中国政府就是在践行集体主义下的自由主义价值。
⒊张扬法治主义，增强法治威力。法治是人民权利和自由的体现和保障，没有法治主义来护佑公民权利和自由，法治政府建设就是徒具形式的空壳。因此，法律的至高性在现代共和国家是毋庸置疑的。然而，法治主义的实现却是不易的。与西方国家不同的是，我国现在还存在法律工具主义的历史传统，社会主义法治原则的实现还缺少完善的硬件和软件设施，司法机关的体制改革还不到位，与人民群众的期望还存在一定的距离。因此，执法人员应当把法治主义作为根本的价值追求，摒弃“人治”传统，保留德治思想对法治主义的补益作用，加强法治建设，否则，德治对法治的补益作用就会停留在逻辑论证的层面，而且还容易滑入传统“人治”的老路。当前，加强制度建设是法治政府建设的关键，特别是加强司法制度、行政执法制度和社会管理制度建设。邓小平同志说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[8]（p333） 西方国家是在法治主义深入人心和限权政府建设较为成熟的情况下才从微观上实现政府公共事务管理的服务性、参与性、益民性和便民性，有序地实现公民权利与自由的。因此，法治主义的普遍奉行必须有相应的硬件设施和软件设施：立法机关的职能在于创设维护公民尊严和权利的法律文本，行政机关必须把法治主义奉为最高的行政原则，在国家和政府的层面上积极地维护旨在保护和促进公民尊严、权利的法律秩序和社会秩序，而司法独立和律师自由是实施法治主义原则必不可少的软件设施。所以，现在我国法治政府建设同时面临着两大任务：一是继续进行法治政府宏观建构层面的改革，处理好政府与人大和司法机关的关系，探索司法独立的路径；二是弘扬现代法律文化，这是社会主义法治国家建设的保证。
⒋建设服务型政府，彰显政府行为理性。共和主义、民主主义、自由主义、法治主义作为人类思维理性，最终都要落实到政府行为的层面上，这就是政府的行为理性——服务性。换句话说，法治政府落实到行为层面必然表现为服务型政府。这涉及到法治政府与服务型政府的关系问题。由于“法治”的内涵要比“服务”的内涵宽泛得多，法治是服务的行为指南、基本原则与必要保障，因此，服务则是法治的必然要求与行动特性。法治政府有多种要素和特质，但每一种要素和特质都指向公民，都是为公民利益服务的。如有限政府（政府权力受制约，保护公民的各种权益，限制政府对公民的无效和有害的服务行为）、责任政府（政府为人民服务即为政府的一种责任）、透明政府（政府服务人民必须公开公正）、廉洁政府（政府服务人民而不是利己）等，即法治政府最本质的要素和特质是服务型政府，是为人民服务，为行政相对人服务。所以，服务是服务型政府的最大行为理性，这种政府服务中包含着法治精神。社会主义国家的政府是服务型政府，因为“社会主义的历史使命就是实现政府的服务性与人的主体性的互证，从而为政府最终向社会的回归创造条件。”[9]服务型政府是“为人民服务的政府，用政治学的语言表述是为社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务，服务是一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。”[10]然而，我国的服务型政府建设却与西方的服务型政府建设面临着不同的环境和使命。西方的服务型政府是一种建立在至今较为成熟的市场经济和成熟的公民社会基础上的政府模式，它凭借20世纪70年代末的新公共管理理论而得到广泛传播，其有两种典型的理论模式：奥斯本、盖布勒的企业家政府论与罗伯特·B·登哈特的新公共服务政府论。特别是新公共服务政府论认为政府应以公民为服务对象，以尊重公民权、实现公众利益为目标，重视社会、公民参与，以实现公务员、公民、法律、社会协调运行的目标。登哈特认为，所谓“新公共服务”，就是关于政府行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。[11]（p409）这种模式的典型特征是以公众服务为核心，以民主参与为手段，以是否实现公众利益为评价标准。[12]（p47）它是一种更加关注公民民主价值和公共利益、更加强调政府的微观服务性、更加适合于现代公民社会发展和政府管理需要的新的理论选择。 然而，由于我国正处于社会主义初级阶段，市场经济体制还不完善，公民社会还处在发育之中，法治主义还未真正地深入人心，依法治国还任重道远，这就决定了我国的
服务型政府建设也必然是一个渐进的过程。现在的关键是寻找与我国社会主义初级阶段国情基本适应的服务型政府模式。
总之，西方法治政府理念历经历史的选择与积淀，是人类处理国家与公民关系问题的智慧结晶，是人类共同拥有的财富。在深化改革开放和实践科学发展观的今天，我国应积极地借鉴西方法治政府理念，以打造具有世界普适性与中国特色有机统一的法治政府模式。
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