“行政是现代社会的钥匙”，“政府是实现国家目标的主要工具”，这些已成为当代政治学、行政管理学界的公论。政府工作的好坏、效率的高低，关系着国家的兴衰，关系着社会主义现代化建设的快慢与成败。现代行政的发展方向是K主化、科挙化、法制化，而民主化、科学化的成果必须通过法制化来巩固和保障。因此政府工作法制化就成为我国社会主义法制建设不可缺少的重要组成部分。进入八十年代以来，我国以研究现行行政法规范为主要对象的行政法学开始崛起，并获得了初步成果。但这一学科毕竟刚刚恢复，还属于初创阶段，因此许多问题值得研究。
关于我国行政法学的理论基础问题，目前还少有人专门研究，观点散见于有关文章中。有的学者认为，笨法是行政法的基础，因此宪法理论就是行政法学的理论基础;有的学者认为，资产阶级国家奉行“三权分立”'原则，“三权分立”学说是资产阶级行政法学的理论基础，而社会主义国家实行“议政合一”原则，因此社会主义行政法学的理沦基础应是“议政合一”理论;另有学者认为，对于资产阶级行政法治理论、“控权”理论，可以批判借鉴，與为社会主义行政法学的理论基础。阐述得比较明确、充分的一种观点是：社会主义国家行政机关是人民代表大会的执行机关，它的唯一目的就是执行人民的意志，“因此，我国社会主义行政法学的理论基础只能是：为人民服务。”(应松年、朱维究、方彦《行政法学理论基础问题初探》，载《屮国政法大学学报》19S3年第2期)对于这科观点，学术界有不同认识，认为“为人民服务”是一个普遍的政治原则，适用范围极其广泛，我们的一切法律、法学，归根结底都是为人K服务的，唯独以此作为行政法学的理论基础似乎不够贴切，行政法学应有自己更适合的理论基础。
笔者认为：行政法学的理论基础是行政法学体系屮的核心部分，由其决定一个国家行政法学的社会阶级性质、基本框架结构、基本原则以及发展方向，对于该国行政法的建设和发展具有直接的指导意义。马克思主义是我国社会主义法学的理论基础，马克思主义的政府理论应该是我M行政法学的理论基础。因为行政法主要是规范政府行政管理活动的部门法，它规定政府可以行使的权力，确定政府行使这些权力的原则，确立政府与其他行政法律关系主体之间的权利义务关系等，研究政府权力的制度化、法律化成为行政法学的基本课题，因此政府究竟是什么，它因何而产也，因何而存匕，它的基本职能是什么，在社会主义社会政府起什么作用，它应该如何行使自己的扠力，如何使政府权力永远掌握在人K手中等等，就成为行政法学必须首先解决的问题。一命话，只有全面、深刻地把握马苋思主义政府理论，并在我凼社会主义初级阶段条件下止确地运用，才能使我国行政法体系成为科学的完整的体系，方能指导我0行政法健康地发展。当然，马克思主义政府理沦不足从天而降的，也不是一成+变的，它是在批判继承人类思愆史屮的进步的政府理论基础上结含无产阶绂単命实践总结出来的，它随着社会主义国家建设和改革的发展而发展。因此我们一方面对于国外的、历史上的有益的政府理论、行政法学理论批判地借鉴，另一方面，更重要的，要根据我国社会主义初级阶段的具体国情―实事求是•，大胆探寒，:勇于创新。
我以为，我国行政法学的理论基础可以概括为：政府由人吳卢生，政府由人民控制，政府为人民服务，政府对人民负责，政府与公民之间关系逐步实现平等化;这五个方面，并由这五个方面构成一个完整的有机联系的整体，成为我国行政法学的理论基石。
一、政府由人民产生
政府作为国家的核心部分，同国家一起，本是从来就有的，而是人类社会发展到一定阶段上的产物。但是在国家及政府起源问题上.，由于生产力水平及其时代、阶级的限制，入们曾作出各种错误的认识。在神权统治和专制统治时代，政府蒙上了神秘的色彩，在西方中世纪抟马斯•阿奎那的理论中，“一切权力都来自于神”，政府管理的权力及百姓服从的秩序，都是由神规定的。在中国古代，虽然没有上帝的观念，但“君权神授”，政府高于一切的观念却源远流长，根深蒂固。近代资产阶级革命表现了人类民主意识的觉醒，他们的突出贡献开始把政府起源从“神的意志”中解脱出来，努力从尘世社会、从人类社会关系本身来探讨政府权力的来源。英国政治思想家洛克在他的《政府论(下篇)》中宣称：“人类天生都是自由、平等和独立的，如不得本人的同意，不能把任何人置于这种状态之外，使受制于另一个人的政治权力”，但由于人生而偏私，大部分人并不严格遵守公道和正义，为了公平地保护所有人的财产和个人权利，必须有一个能够秉公惩罚侵犯他人权利的人和赔偿受害者的政府。法国思想家卢梭在他著名的《社会契约论》中指出：人类最初生活在自然状态中，由于生存受到威胁，才通过社会契约组成国家这个政治知同体，它可以分为“力量”和“意志”，“意志”即立法权力，属于人比;“力量”即行政权力，
属于政府，“它是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以互相适合，它负责执行法律并维护社会的以及政治的自由”。启蒙悤想家关于政府权力的来源包含着许多假设、虚构的唯心主义成分，但其论证中蕴含的政府由人民需要和意志产生的命题无疑有着积极的意义。被马克思誉为“第一个人权宣言”的美国《独立宣言》就宣称：所有的人生而平等，都具有天赋人权，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这搜权利，人民设立了政府;政府的权力来自被统治者的同意，如果政府损寄了以上目的，人民就有权改变或者废除这一政府，另行建立新政府。这些思想对防止专制统治，推动资产阶级革命和民主政治建设起过重要的作用。
在各国资产阶级宪政确立的背景下，资产阶级行政法和行政法学逐步发展起来。法国行政法学曾根据判例，以公共权力作为区分“公法”与“私法”的标准，“公共权力”说曾长期作为法国行政法学的理沦基础，主要理论代表有奥科、拉费里耶尔等;后来莱翁•狄骥提出，政府只能是一种“公务机关”，只履行社会大众执行公务的职能，“公务”说又成了法国行政法学的理论基础J五十年代以后，法国乂出现了“公共利益”说代替“公务”说作为行政法学的理论基础。无论“公共权力”说，“公务”说，还足“公共利益”说等等，都说明政府总是以维护“全社会公共利益”面貌出现的，尽管如此，并不能抹煞政府的阶级性质》马克思主义理论认为国家和法律的产生最终根源于社会经济因素。恩格斯认为：“在社会发展的某种很低的阶段，产生了这样的一种需要：把毎天重复着的生产、分配和交换生产品的行为用一个共同规则褰括起来，设法使个人服从生产和交换的一般条件。这个规则首先表现为习惯，后夹便成为法律。随着法律的产生，就必然产生出w维持法律为职责的机关——公众权力.即同家。”(《马克思恩格斯文选》第1卷第印9〜600页)马克思也曾一言中的地指出：“行政挨崗家的组织活动。”(《马克思崽格斯全集》第1卷第479页)可以说，政府的产生，正是人类社会的最初筒单分工导致了玟种公众权力机关和组织机关的产生，其初衷IE是灰ffe护社会的共同利益。只是后来，在阶M大分裂的社会中，为了追求私有者的特殊利益，政府才由社^的公仆变成了社会的主宰。即便如此，政府的政治统洽职能和公共社会职能也是并的，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。(《马克思恩格斯逸集》第3卷第219页)二十世纪下半世纪开始，'世界范围内出现国家经孩：化的趋势，不同性质国家的社会公共职能都有扩大的趋势，不同性廣国家的行政法之间并不存在绝对的对立关系，恰恰相反，也有互相贯通、互相吸收的重要方面。因此片面的国家理论、政府理论应该抛弃，政府职能并不完全是中性的，但追求政府公共职能的高效率、高质量应是社会主义国家政府的一个基本目标。
社会主义国家和政府的产生是以人民推翻旧国家、旧政府为前提的，'中国有句名言，叫做“枪杆子里面出政权”。毛泽东同志说过：“没有人民的自由，就没有真正民选的国民大会，就没有真正民选的政麻。”
人民政府是人民意志的体现，是人民自由的保障，尺民政府是在人民民主基础上产生的，这就从根本上决定了人民政府的民主性。3然，建国以后我们的某本教训之一，就是在相当一段时间里，忽视了民主建设，片面强调政府的“镇压”职能，没有充分发挥政府以组织经济建设为中心的社会公共职能，特别是“文化大革命”中，各级“革命委员会”代替政府行使职能，成为贯彻“以阶级斗争为纲”，实行“全面专政”的工具，使人民民主名存实亡。痛定息痛，总结沅痛的历史教训，1982年宪法重申：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这就从宪法制度上规定了政府权力的来源。
现在从中央到地方各级人民政府都由人民代表大会产生，并定期换届，这就把政府权力的运用建立在人民同意、支持、拥护的基础上。政府由人民产生，既是社会主义宪政理论的重要原则，又是社会主义行®C法学的理论基础之一。
二、政府由人民控制
“民主”一词，源于古希腊，本意是指政权掌握在多数人手中的政体(政府)。可见，人民是主体，政府是工具1人民是目的，政府是手段。政府既然由人民产生，政府就应该为人民的利益服务，政府权力必须真正掌握在人民手中。历史上的专制政府，
就是高踞于人民之上，脱离人民并与人民利益对立的“异化物”，“官僚是专于行政事务并在人民面前处于特权地位的一个特殊阶层”。(《列宁全集》第2卷第页)资产阶级革命风起云涌之际，鉴于过去封建专制的积弊，人们就开始讨论如何控制行政权力的问题，欧美一些国家的行政法往往发轫于此。孙中山先生曾通俗地解释这情况。他说：“到了民权时代，人民就是戏啤的动力，，为什么人玲不愿意政府的权力太大呢?因为政府力量过大，人民便不能管理政府，要被政府来压迫，从前压迫太过，所受痛苦太多?现在要免去那种压迫的痛苦，所以不能不防止殊麻的权力。”在自由资本主义发展阶段，这种从梢极方面防止政府权力过大的思想在资本主义宪法、行政法中都有充分的反映，在英美法系.行政法学中形呑了时髦的“控权”理论，至今仍有很大影i。例如英国著名法学家H•W•R•韦德认为：“行政法的定义，首先可以概括地说，它是关于控制政府权力的$律。这是问题的中心。”(《行政法》英文1982年第5版，第4页)美国行政法学者伯纳德•施瓦茨认为：“我们所说的行政法是管理行政机关的法，而不是行政机关制定的法。”(《行政法》中译本第3页)他们的共同点是：管理管理者应该成为行政法的首要任务，行政法的主要目的是控制政府权力不越出法律范围借此保障公民的合法权益不受侵害，用韦德的话来说：有力的权力机器必须防止它走'向乱砍乱杀
关于能否批判借鉴西方行政法学的“控权”理论，我国学者发表了不同意见。有的认为：“我国社会主义行政法学的理论基础不可能是研究什么‘控制权力’。只有在人民与政府处于对立的状态下，才需要控制政府的权力，以防止其损害人民利益。我们的政府是执行人民意志的，它在根本上与人民的利益一致，人民不可能自己控制自己的权力”。(哮,松年、朱维究编著《行政法总论》第103页)有的学者则认为，对于《控权”理论，可以批判借鉴，加以萆用，根据我国社会主义.法治的需要和目的，行政法学应该研究如何防止政府滥用权力使政府权力的运用纳入法律轨道，行政法可如称为“控权法”，除了权力机关作为行政机关的产生机关应对政府活动进行监胬和控制以外，还应加强司法机关对行政机关违法行为.的控制。
笔者认为：对于西方“控权”理论，可以谨慎地合理地借鉴。马克思主义创始人关于人民管理、人民监督，防止社会公仆变为社会主宰的思想，实际上包含了人民控制政府的主张，马克思赉扬巴黎公社的匈举，它“彻底清除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的负责制来代替虚伪的负责制，同为这些勤务员经常是在公众监督之下进行工作的。”(《马克思恩格知选集》第2卷第4H页)社会主义国家政府同人民之间的关系与剥削阶级国家同广大群众的关系有着性质上的区别}但是从权力.的腐蚀性、銳变性的一般规律来看，...^何^式的政府权力，如果失去必要的监督控制，就会自我膨胀，不可遏制，以至横冲直撞。我国历史上曾是一个高度集中的行政权力广泛控制社会的国家，人民革命的胜利使政权回到了人民手中。但是从建国以来的寒践以及目前国情来笋，由于法制建设不堯菁等各方面原因，政治饵力，包括政府权力的滥用，违背客观规律、损害人民利益的事情时有发生，一部分政府工作人负，特别是握有权力的干部以权谋私、滥用权力、贪污腐化、严重官僚主义的情形也屡见不鲜。在社会主义.初级阶段，同这种腐败现象的斗争乃是一个长期艰巨的任务。认为人民政府与人民利益根本一.致而否定人民审牢控制政府权,力的必要性，蚰由是不充^的。何况，资本主义政也与广大群众对立的背景下的“控权”也并非真正是由广大劳动人民来控制政府，其实质也不/过是占统治地位的资产阶级为维护其根本利益而作的杓部矛盾调节而已。.因此，对于，控权”理论我们可以借鉴，但需要注裔的•是《、我们的社会主义行政法:蛏全面的行政法;它一方而要保障行政权积极地合理'地运用'，另一方面要防止行政权力的滥用，因此不能把行政法仅仅归结为“控权法”》
二、这种“控权”也不能简单地单纯地从消极方面去理解，“控制”恰恰是为了使行政权力在宪法和法律规定的范围内活动，行政权力的运用本身需要具有主动性、创造性，这决不是因1控权”’需要而可加以抹熬的;人民产生政府，委托政府行使行政权力，揆制政府行使组织、管理权力，其目的正是使政府更出色地为‘自己的利益服务。古希腊思想家亚里士多德从奴隶主思想家的立场出发，提出一切社会团体.的建立的目的是为了完成某种“善业”，国家和政府则是最高而且薄围最广的社会团体，追求的应是最高而最广.的“善业”，即达到全城邦的“美满幸搞”的“优良的生活”•。这一政府目的论对后世产生过深远的影响。例如十八世纪诞生的第一部成文宪法即美国宪法，曾开宗明义提出制定美国宪味和建立美国政府的目的“美国人民，为谋建设更完美之联合，树立正义，奠定国内治安，•筹设共同防I卫增进全民福利:■并使今后永享_自曲之乐，爰制定此美利坚合众国宪法。”(《世界各国宪法大全》，(:台〕邹文海译)+在.资本主义现实世界，政府活动并不真是一幅缉预.美妙的图画。尽管他们颁布了《练贫族》，郅处大兴土木，在公共设施、、环境保护、交通安全等方面下了一番功夫，但仍然掩蔻不住政府活动竭力维护銮断资本集团的根本利華。
真正从本质上以人民利益为出发点的政府是社会主义政府。根据宪法规定，'我国固务院是最高岡家行政机关，它统一领导所属各部委和全国各级地方行政机关工作，它享有宪法规定行使的十八项职权5依法组织指挥现代化建设r管理同家政治、经济、社会、文化等各方面事务;地方各级行政机关也要管理本行政区域内经济、教育、文化、科学、卫生、体育诸方面事务。可见社会.主义政府为人民服务的内涵是非常广泛的，它不仅保护人民莬矣非法鲁善P创造嶔好的社会秩序，保障社会安全;而且使全体人民充分发挥自己的智慧、才能，为社会也为自己创造更多的福利。党的十一届三中全会以来，我国政府的工作走上了以服务于社会主义现代化经济建设秀中心的轨道上来，邓小平同志多次告诫各级于部——“领导就是服务”。《中共中央关于经济体制改革的决定》明确提出：政府活动的目的是为发展生产服务，为基层和企业服务，为国家的繁荣昌盛和人民的富裕幸福服务。党的十三大文件进一步明确要改革政府机构的工作，.把政府工作民主化、科学化、法制化纳入政治体制改革的重要内容，.提出“要完善行政机关组织法，制定行政机关编制法”，“要制定行政诉讼法，加强对行政;I：作和行政人员的监寒，追究一切行政人员的失职、渎职和其他违法违纪行为“建立国家公务员制度”等任务。在七届人大一次会议上李鹏同志所作的《政府工作报告》指出：“随着机构楮简和管理职能的转变，各级政府要在思想作风和工作作风上有一个大的转变。要擎决反'对以权谋私、假公济私、行贿受贿的腐败作风，坚决熬住大吃大喝、公费旅游、铺张浪:费的奢侈之风，发扬为政清廉、艰苦朴素、忠诚积15、勤勤恳恳为人民服务的优良作风/”现在全国人民议论得最多的'也是党风、政1凤:，体制改革和经济建设迫‘切要求政府成为廉洁、髙效的政府。行政法制定的目的就是使政府工作走上民主化、科学化的轨道，使政府部门更好地领导和组织经济建设，以适应国民经济和社会发展的要求，实现全国绝大多数人的最大利益。因此，为人民服务是政府工作的根本目的，也是检验政府工作好坏的唯一标准。政府为人民服务是我国行政法的理论基石之一。
