[论文摘要]食品安全公共治理是我国解决食品安全问题的根本出路，食品安全公共治理的主体除政府外包括公众、非营利组织、新闻媒体。我国目前食品安全监管体制存在监管部门分散，部门中心主义严重；监管力度不足，资源投入有限；社会信用体制不完善，食品企业社会责任缺失等问题，需要建立健全食品安全治理的法律体系和标准体系，以及培育和加强我国食品安全公共治理的主体。
[论文关键词]食品安全公共治理；食品安全监管体制；社会责任；社会组织
食品安全问题是目前我国面临的严重社会问题，在今年两会期间，工商总局局长谈到内地市民对一罐奶粉都缺乏信心的时候，几欲落泪。不光是奶粉，近几年来，由食品引发的灾难频频出现，2005年“苏丹红”事件，2006年“红心鸭蛋”事件、2011年上海染色馒头事件、双汇“瘦肉精”事件、“地沟油”事件等，其规模之大、引起损害之严重，已收到全中国乃至世界的广泛关注。
那么，面对如此严峻的食品安全形势，我们该如何对其进行管理，使其得到根本性的治理呢？笔者认为，单一的政府管制对食品安全问题的解决已经力不从心，我们需要发动全社会的力量，维护公民的食品安全。
一、食品安全公共治理的概念与理论
（一）公共治理的概念
公共治理是由开放的公共管理与广泛的公众参与二者整合而成的公域之治模式，具有治理主体多元化、治理依据多样化、治理方式多样化等典型特征。
首先，就治理主体而言，该模式主张不仅包括国家，还包括其他公权力主体如行业协会、自治团体等，各种治理主体在公域之治中应各展其长、各得其所。
其次，就治理依据而言，该模式主张不仅包括国家立法，还包括社会共同体形成的规则甚至不同主体之间的协议等。
再次，在治理方式上，该模式主张依照公域之治的实际需要，在进行综合性成本——收益分析的基础上，能使用非强制方式的就不用强制方式，能用双方协商解决的方式就不用单方强制的方式，能用自治的方式就不用他治，遵照先市场后社会、再政府的选择标准，实现治理方式的多元化、民主化和市场化。
最后，这种模式主张，在宪政框架下，所有公共治理主体都应当权责一致，确保没有权力不受监督，没有权利不受救济，所有公共治理主体都要依法承担违法责任，尤其要确保过罚相当、罚当其责。
公共治理理论主要包括以下几方面内容：
1.权力主体的多中心性和多元性是公共治理理论的基本特征。主要体现在：一是该理论认为政府并不是惟一的主体，公共管理的主体还包括公民个人、私营部门、非营利组织等，共同承担着公共事务治理的责任；二是强调政府组织、社会组织和公民在共同目标下的资源共享、相互作用、参与式地决定公共政策和提供公共服务；三是在多元主体参与下的治理模式中，各主体之间的界限和责任是模糊的，不再只坚持政府职责的排他性和专属性，而是强调各方主体相互依赖下的广泛合作关系。
2.治理理论的组织基础是社会网络组织体系的构建。治理理论强调多元主体共同对公共问题和公共事务进行治理，社会网络组织体系是指，“面对着国际、区域、国家、地方、社区等不同地域范围内的公共问题，国际组织、政府组织、市场组织、公民自治组织等治理主体围绕着这一公共问题或公共事务，通过对话、协商、谈判、妥协等集体选择和集体行动，达成共同治理目标，并形成资源共享、彼此依赖、互惠和相互合作的机制与组织结构，建立共同解决公共问题的纵向的、横向的或两者结合的组织网络”。
3.政府与公民之间建立的相互信任、公民的积极参与、相互依赖与相互合作关系，是治理理论的社会基础。治理能够从理念走向实践，依靠的是存在于公民社会中的社会资本力量、相互信任与积极合作的态度。这些要素成为治理过程中有效沟通、组织协调、资源分享伙伴关系形成的内在社会基础。
（二）食品安全公共治理的主体
食品安全公共治理的主体除政府外，还包括公众、非营利组织、新闻媒体。
1.公众
公众是社会活动的参与者，是受食品安全问题影响的直接受害者。公众对食品安全进行的监督，主要是指消费者的监督，其途径主要包括：申诉、控告、举报、行政诉讼、信访、依法参加监督活动等。但是由于公众本身所处的弱势地位，其对食品安全社会监督的效果易受信息不对称、监督成本过高、行政部门不作为等因素的影响。
2.非营利组织
非营利组织是“依法建立的、非政府的、在国家法律框架下的慈善性组织，或非营利性的为服务于公共目的的社团”。食品行业协会、消费者权益保护协会、食品安全检验机构、专家评价机构等都属于这一范畴。也是我们研究公共治理的重点部分。
3.新闻媒体
新闻媒体对食品安全的监督是指新闻传媒对食品安全相关监管部门及其工作人员的活动和食品生产经营者违法违规行为进行监督，在一定程度上代表公众对食品安全监管工作的一种监督。其监督的形式主要包括媒体的批评报道和新闻评论。
二、我国食品安全监管体制的现状及存在问题
（一）监管部门分散，部门中心主义严重
我国食品安全监管体系，从理论上分析比较完善，食品生产、流通、餐饮环节分段管理，分别由质监、工商、卫生部门负责，看似监管全面，毫无缝隙。但是在实际操作中，由于食品是一个相当大的概念，不仅包含原材料的丰富，更有中国特色饮食文化的传统，难免造成监管的交叉和盲区，比如超市里的主食厨房，到底归卫生部门还是工商部门监管，各地方都没有定论。在这种情况下，由于职责不清，各部门纷纷从自我中心出发，有利都争，无利都推，部门中心主义严重，造成管理混乱。
（二）监管力度不足，资源投入有限
我国工商、质量监督、卫生部门不是食品管理的专门机构，除了食品管理，还有其他领域很多管理责任，人员投入和财力投入不能集中到食品监管过程中，导致食品监管的财力不足，重视不够。此外，由于工商、质监、食品药品监管部门实行的是省级以下垂直管理，造成地方政府在职能支持、管理、监督上的诸多不便，地方政府在这些部门的人事和财政方面不能给予足够支持，也导致了食品安全监管的捉襟见肘，隐性阻碍了食品安全的协调管理。虽然地方政府食品安全治理被纳入考核，但是，由于整理协调的难度不小，食品安全监管力度还很难做到位。
（三）社会信用体制不完善，食品企业社会责任缺失
企业是现代社会的一个有机组成部分，社会要求企业对社会负责，称为企业的社会责任。社会责任是指在市场经济体制下，组织应该考虑股东、消费者、员工、供应商、社区等利益相关者的利益，有目的、有计划、有组织地主动承担对利益相关者的责任，以实现组织与社会的和谐及可持续发展目标的行为。《食品安全法》第三条确立了食品生产经营者是保障食品安全的第一责任人，但在监督食品企业落实社会责任，食品企业信用监管机制还不完善。虽然开始实施的《北京市食品安全条例》提出了对失信企业负责人终身禁入的严格规定，但是食品安全信用监管机制建设还有待加强，目前没有专门针对食品企业的信用评估办法，对食品企业分级分类管理机制还不完善，导致一些食品企业为了追逐利润，不惜践踏公民健康，导致农药超标、使用非法定添加剂等失信现象屡禁不止。
（三）社会力量参与度不高，食品安全风险难消除
公众对食品安全高度关注，社会舆论在食品安全监管上发挥了一定作用，曝光了很多食品安全事件，比如上海染色馒头、昌黎假葡萄酒等，但是社会组织对食品安全事件除了谴责、曝光外，干涉手段极为有限。食品行业自律做得很不完善，一些食品行业协会往往是依附政府部门，没有维护良好的行业自律体系，对行业信用管理不到位，甚至是失位。而且，热心食品安全的公民组织，很多都是草根组织，力量涣散，由于注册门槛高，很多都没有进行登记，但是他们的公益心是好的，需要正确的引导和支持。公众力量薄弱，造成了食品安全风险评估体系不健全，食品安全风险难以消除。
三、完善我国食品安全公共治理的建议
（一）建立健全食品安全治理的法律体系和标准体系
《食品安全法》已经出台，食品安全地方性条例也陆续制定出来，但是我们必须看到相关法律法规还是很宽泛，应当进一步细化。食品安全含义广泛，涉及范围很广，需要细化到有充分的可操作性，而且食品安全的标准体系还有待完善，我国食品安全标准体系比世界上主要发达国家有很大的滞后性，有些食品添加剂在发达国家标准是严重超标的，但却符合我国食品标准，这是极不正常的现象。2013年我国“大部制”改革，食品安全管理划归食品药品监督管理总局统一管理，相应的法律法规也将进行调整，在可操作性上要深思熟虑，保证食品安全管理的有效落实。
（二）培育和加强我国食品安全公共治理的主体
我国改革开放已经进入关键时期，社会公共治理理念达成共识，我们要进一步把政府对社会的无限管理回缩到有限管理，打造有限政府，政府部门在做好该做的事情的同时，也需要社会力量帮助做好社会管理工作。食品安全公共治理，政府是主责部门，但是现在食品安全事件频出，仅靠政府部门解决，力量是不够的，必须要有行业协会、食品安全信用评估机构、食品安全专家组织、食品安全监督组织等共同参与。此外，公民参与也是不可或缺的。培育和加强相关社会组织发展，为社会组织发展提供财政支持，通过购买服务的方式加大对社会组织的扶持力度，让专业的社会组织发挥力量，提高监管水平，奖励民间草根社会组织发现食品安全风险，提高控制风险的能力，形成政府与社会、公众共同面对解决食品安全问题的良好氛围。
