论文摘要 专卖专营是烟草行业立业之本，宏观上要求行业必须坚持依法行政、依法管理、依法组织生产经营的方针，微观上要求一切生产经营管理活动必须坚持规范有序的行规。严格规范是保持烟草行业持续健康发展的“生命线”，烟草行业提出全面提升行业规范管理的形象，为发挥内部专卖管理监督的职能作用，既提出了新的课题，又提供了新的舞台。
论文关键词 规范管理 公平竞争 法律保障
2014年，烟草行业提出坚持稳中求进工作总基调，坚持改革创新，坚持烟草专卖制度，谋划“三大课题”，提升“五个形象”，扎实推进“卷烟上水平”基本方针和战略任务，努力实现税利总额超万亿元年度目标。在卷烟上水平的进程中，加强内部专卖管理监督，规范卷烟生产经营行为，营造公平竞争市场环境，显得尤为紧迫和重要。
一、内部专卖管理监督的法律地位、执法依据及保障作用
专卖管理监督是行业内部管理监督的基础，内部专卖管理监督是烟草专卖管理工作的重要组成部分，内部专卖管理监督在规范卷烟生产经营活动的同时，为卷烟上水平提供了强有力的法律保障。
（一）内部专卖管理监督的法律地位
《烟草专卖法》确立国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。内部专卖管理监督是专卖管理的重要组成部分，是作用于行业内工商企业专卖管理的执法主体，维护良好的市场秩序、维护很好的生产经营秩序是内部专卖管理监督工作的重要职责。
（二）内部专卖管理监督的执法依据
从法律层面，全国人大常委会通过的《烟草专卖法》从法律上调整烟草产供销与管理的关系，对执法主体、管理对象、监督内容、处理罚则都作出了原则性的规定，行业内一切烟叶种植、卷烟生产、卷烟销售等活动，必须严格遵守专卖专营的规定和要求，内部专卖管理监督部门必须认真履行监管职能，维护正常的市场秩序。
从法规层面，国务院发布的《烟草专卖法实施条例》，进一步细化专卖管理的方式方法，特别在内部专卖管理监督上，对许可证进行分类管理，规定取得许可证的相应条件；对专卖执法人员规定了相应的权力；对违法处罚的种类和幅度作出明确的规定。
从规章和规范性文件层面，国家烟草专卖局印发《行业内部专卖管理监督工作规范》，为全行业提供了一个严格规范的行为准则和科学有效的监管模式。
（三）内部专卖管理监督对卷烟生产经营的保障作用
2014年1月16日，国家烟草专卖局凌成兴局长指出：烟草行业产品特殊、体制特殊，是社会关注的焦点。即使个别单位、个别企业、个别职工出现不规范行为，都会对整个行业形象造成不利的影响。面对庞大的职工队伍，面对庞大的业务交易，面对庞大的资金流量，全行业必须始终坚持把严格规范作为保持行业持续健康发展的“生命线”，坚决铲除各种不规范行为滋生的土壤，努力从法律层面促进行业规范管理，努力从制度层面促进行业规范管理，努力从道德层面促进行业规范管理，全面提升行业规范管理的形象。
1.法律保障作用：生产经营独占地位
《烟草专卖法》规定，开办烟草制品生产企业，必须经国务院烟草专卖行政主管部门批准，取得烟草专卖生产企业许可证。经营烟草制品批发业务的企业，必须经国务院烟草专卖行政主管部门或者省级烟草专卖行政主管部门批准，取得烟草专卖批发企业许可证。托运或者自运烟草专卖品必须持有烟草专卖行政主管部门或者烟草专卖行政主管部门授权的机构签发的准运证。生产卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械的企业，必须报国务院烟草专卖行政主管部门批准，取得烟草专卖生产企业许可证。经营烟草专卖品进出口业务、经营外国烟草制品寄售业务或者在海关监管区域内经营免税的外国烟草制品购销业务的企业，必须经国务院烟草专卖行政主管部门或者省级烟草专卖行政主管部门批准，取得特种烟草专卖经营企业许可证。这些规定，从法律上排斥了社会经济组织和资本对烟草行业的渗透，保证行业内工商企业在卷烟生产经营领域的垄断性、唯一性和合法性，为卷烟上水平的实施主体抵御非法经济组织的侵扰，提供了法律保障。
2.环境营造作用：公平有序竞争环境
2014年，烟草行业提出：“千方百计推进市场化取向改革。必须冲破思想观念障碍、突破利益固化的藩篱，积极探索在专卖体制内市场配置烟草要素资源的新途径、新举措。”烟草行业的改革，目的要营造有利于市场导向、适度竞争、公平竞争的市场环境。“532”、“461”应由市场竞争产生，只有经过市场检验的、在市场竞争中培育起来的、消费者真正接受的“532”、“461”才有意义。国家烟草专卖局倡导市场化取向改革，构建适度竞争的体制机制，竞争主体是工业企业，商业企业是统一经销的分销机构，主要职责就要营造公平竞争的环境。竞争机制核心是竞争规则，如果没有规则，非市场因素太多，市场行为严重扭曲。因此，内部专卖管理监督的首要任务就是要在专卖制度的前提下，对卷烟上水平的竞争行为进行制度安排，建立生产经营行正常秩序，促进公平有序竞争环境的形成。
3.管理监督作用：健康发展制衡机制
国家烟草专卖局《行业内部专卖管理监督工作规范》，对行业内工商企业生产经营行为、对内部专卖管理监督工作，分别提出了规范的要求，内部专卖管理监督充分行使职责，全过程参与卷烟生产经营的管理监督，及时发现并有效制止违规行为，使卷烟上水平沿着健康发展的轨道运行。
二、内部专卖管理监督部门与卷烟生产经营部门的关系管理
在行业现行体制下，内部专卖管理监督部门与卷烟生产经营部门有着天然的、特有的、依存的关系。卷烟生产经营部门是规范的主体，内部专卖管理监督部门中生产经营部门规范的监督者。
（一）联系
1.目标一致——两个至上
以国家利益至上、消费者利益至上为共同价值观，以责任烟草、诚信烟草、和谐烟草为共同愿景，以提高中国烟草总体竞争实力为共同目标。
2.要求一致——严格规范
以遵守国家法律法规和行业大政方针为根本，依法行政、依法管理、依法经营。以内管内控制度建设为中心，规范专卖执法、生产经营行为。
3.路径一致——同步进行
以流程管理为核心，共同对企业生产经营行为进行事前、事中、事后全过程有效管理监督，增强行业自律能力。
（二）区别
1.社会分工不同
内部专卖管理监督部门依法进行专卖管理工作，属法律领域。卷烟生产经营部门依法组织卷烟生产经营，属经济领域。
2.岗位角色不同
内部专卖管理监督部门履行行业监管职能，行使行政管理工作；卷烟生产经营部门履行生产经经营活动受内部专卖管理监督部门管理监督。
3.工作绩效不同
内部专卖管理监督部门目标定位纠正制止卷烟生产经营部门违规行为，实行定性目标管理；卷烟生产经营部门根据行业生产销售计划组织卷烟生产经营，实行量化目标管理。
（三）关系
内部专卖管理监督部门与卷烟生产经营部门是烟草行业支撑主业发展的两个重要部门，卷烟生产经营活动中，履行各自行业分工，共同承担行业发展重任。二者共生一体，一损俱损。卷烟生产经营部门有效组织生产经营，内部专卖管理监督部门有效监管，卷烟上水平就有可靠的工作基础和市场基础。反之，任何一方功能缺失，都会影响卷烟上水平的进程和质量。
（四）问题
2005年国家烟草专卖局提出加强内部管理监督以来，行业认真开展内部专卖管理监督工作，促进行业生产经营行为进一步规范有序，为卷烟上水平打下了良好的基础。但是局部还存在一些问题，主要表现为“三缺”：
1.规范缺失
少数烟叶产区违反规定超计划种植烟叶、少数工业企业违反规定超计划生产卷烟、少数商业企业违规销售卷烟，扰乱正常的卷烟生产经营秩序了，小品牌与大品牌争原料、争计划、争市场，不利于大市场、大品牌、大企业的形成，对卷烟上水平构成屏障。
2.管理缺位
行业决策层面对卷烟上水平进行战略考虑和制度安排，在执行层面缺少配套的措施跟进，特别在内部专卖管理监督方面，对卷烟上水平的核心项目“532”、“461”缺少内管制度安排，内部专卖管理监督在卷烟上水平的法律作用未能得到发挥。
3.人员缺少
基层单位受用工等因素限制，从事内部专卖管理监督人员在数量和质量上，都有待提高。
三、内部专卖管理监督促进卷烟上水平路径
当前，全行业要模范遵守专卖法规，狠抓专卖内管，下决心遏制真烟非法流通蔓延势头，下决心查处“两打三扫”中的弄虚作假行为。主要路径有：
（一）加强宣传教育，切实增强规范意识
随着社会主义市场经济体制不断完善，社会对烟草行业加强自身管理提出了新的更高的要求。如果生产经营部门自我要求不高，规范水平不高，势必影响专卖制度的巩固和完善。如果内部专卖管理监督部门不敢管、不会管、管不好，势必影响良好生产经营秩序的建立。当前，要切实加强思想教育，真正把思想统一到“两个至上”行业共同价值观上来，统一到“注重自律”的根本要求上来，增强生产经营的规范意识，增强内部专卖管理监督工作的光荣感、责任感、使命感。
（二）完善体制机制，维护生产经营秩序
规范企业生产经营行为，解决企业发展中自身存在的突出矛盾和问题，纠正推进卷烟上水平过程中的无序或违规行为，关键要发挥专卖体制优势，完善体制机制。要建立“制度完善、职责明确、监管到位、奖惩严明的内部专卖监管体系”，用制度管人、管权、管事，建立适应专卖内管委派制的职责分工，对生产经营活动全过程监管，严肃追究不规范生产经营的单位和个人。国家烟草专卖局下发《卷烟生产经营秩序五条纪律》对于业内工商企业规范生产经营行起到约束作用，促进了行业持续稳定健康发展。实践证明，加强内部管理监督，不仅是规范行业生产经营行为需要，更是卷烟上水平的纪律保证。
（三）依靠技术进步，提高内部监管效率
加强内部管理监督的信息化建设，充分利用现代信息技术，优化和固化内部管理控制流程，提高内控工作的智能化，注重内管各节点的互控成效。以信息化作为支撑，搭建内部监管工作平台，着力提高内管业务数据分析和实时预警能力，促进内部监管工作实现科学化、流程化、精细化、高效化和信息化。设立卷烟零售户信息点，提升系统外部的监督力度，让零售户对行业内部出现的经营不规范、执法不规范和其他违规行为进行监督，形成上下联动、内外结合的监督机制。
（四）提升队伍素质，增强自律规范水平
强化职业素养教育，把内部专卖管理监督队伍建设成学习型、创新型、实干型、廉洁型，政治过硬、业务精通、作风优良、具有较高素质的专职化、专业化的团队。强化行业生产经营人员职业道德、作风行风、理想信念、遵纪守法等教育，提高自律意识。要实施以过程监控为主的工作目标责任制，完善督查工作制度，提升自律规范水平。
