城市是人类最伟大的创造物，绚丽多彩的城市文化和城市环境诠释着人类最高想象力和智慧成就。著名城市学家乔尔·科特金认为城市发展变化是神圣、安全和繁荣三个层面融合的结果，而自身兴衰更与其所在的政治实体(帝国、国家和部落等)生死相依。20世纪70年代全球化和信息化推动城市重新跃居世界舞台，将国家与世界经济有效链接，维持全球政治经济循环等而形成全球网络。现实中，阿拉伯“茉莉花革命”、纽约的“占领华尔街”、伦敦骚乱等重大事件也一再揭示了城市政治对地区秩序、国家主权和全球体系的深远影响，由此，系统地梳理城市政治形成机制与影响后果对我国经济全球化新形势下中国特色城市战略和外交战略的有效融合有重大的启发意义。
—、城市政治发展的历史逻辑
历史学家们认为城市是人口向一定地理空间持续聚集的结果，其形成存在两个先决条件：一是足够的农业剩余产品为社会精英吸收以支持非农业活动;二是居民形成稳定的交往关系和成熟的社会规范。贝纳沃罗认为城市一开始只不过是扩大的村庄(居民点)，当村庄(居民点)持续扩大形成权势中心而统治者又通过权力中心控制更为广阔的地理区域时，城市便成为政治核心。然而剩余产品总是有限的，城市汲取剩余产品时必须形成正当合理的传说，而这种传说的最初形式便是威胁和宗教。考古学证实古埃及、印度、中国、柬埔寨、秘鲁、墨西哥、尼日利亚等国的城市文明都以威慑、宗教影响和封建主义作为基础，而这种威慑和影响力又随着城市的增长而减弱。安东尼·吉登斯恰如其分的指出城市汲取着农村的资源，是“权力的存储器”。
人类早期的城市体系都只是区域性的，物质基础主要来源于腹地剩余产品，而威慑和宗教影响力也都局限于当时技术条件能够传播的范围。城市要形成跨区域的影响力就必须实现权力基础从威慑、宗教到经济贸易体系的转换。中世纪晚期，归功于独特地理和生态环境，多元化、竞争性政治主体以及一致性的宗教力量，欧洲城市获得其他区域不可能具有的机遇，布鲁日、热亚那、威尼斯、安特卫普、阿姆斯特丹在互通有无的贸易中先后兴起，成为连接东西方的中心。商业城市繁荣不仅带来了金钱，也为艺术、政治抱负提供了强有力的激励，它们一方面争先恐后的争夺、维护霸主地位，另一方面在贸易进程中创造出普适性的贸易规范，如合理的定价机制、交易规则、结算买卖、合约履行、银行、信用券等金融安排，更催生适应商业阶层生产生活的公共空间和集体公共秩序。工业革命的需求、地缘政治竞争和战争等因素使统治者不得不彻底改革政治系统。因此，领土国家在所有形式的政治形态(帝国、城市国家、贵族领地等)脱颖而出。“城市孤立一隅、或是基本孤立，他们对相邻经济缺乏足够的购买力，无法从中汲取力量，领土国家将不得不接过它们的任务。” 自此热亚那、威尼斯、安特卫普、阿姆斯特丹等城市为核心的经济转换到领土经济，而工业革命将伦敦的城市经济进一步整合成国家市场，服从国家权力。城市虽继续作为国际贸易和早期殖民扩张的据点，但城市间直接贸易已为领土国家关系所淹没，经济也必须接受国家的指导，亚当·斯密也在这个阶段写出了服务于国家财富增长的《国民财富的性质和原因的研究》。
城市为国家接管说明中世纪晚期社会秩序组织方式已不能适应历史发展的需求，城市虽仍是经济空间的主要载体，但动力源已不在城市而在国家。随着国家建构变化，殖民主义兴起，城市也在帮助殖民主义的进程中迅猛成长。英国等欧洲先进国家通过城市进口咖啡豆、黄麻、棉花、羊毛和各类谷物等原材料进行机器加工;而发展中国家则通过自身的港口城市出口特定原材料。这一对应关系的结果便是不仅仅是伦敦，圣保罗、加尔各答和布宜诺斯艾利斯都在迅猛成长。以沃勒斯坦为代表的“依附学派”认为，外围国家最初的沿海城市是对外依赖的结果，由发达世界引入和强加，世界城市体系自然成为剥削—被剥削、不平等交换、核心外围权力关系的空间表现。工业资本主义成功构建了统一的国际国内市场，核心国家人口的迅速增加和城市化对同质化商品和服务产生了巨大需求。伴随着美国成为世界霸权，纽约、芝加哥、底特律等城市与伦敦并驾齐驱。这个阶段，发展中国家城市的重要性虽有所上升，但依然保持着对北方国家城市的垂直依赖。
二、全球城市网络的形成逻辑
20世纪70年代以来，随着全球化和信息化的全面推进，价值增值越来越多的依赖于灵活累积和后福特的生产方式。虽然跨国公司越来越全球化，信息科技也降低了各类行动上的物理限制，但地理位置的重要性并没有消失反而愈加殊异和细化，正是这种殊异和细化使城市具有了作为联系和接触节点的重要性。约翰·弗里德曼认为城市正取代国家重新成为资本主义的领土基础设施和空间本体。城市在新的经济体制下重新成为全球体系的基础设施和空间本位说明：(1)城市成为世界经济重要组织节点;(2)国家权威的流散和地方分权使城市获取广泛的自治权力，人们更乐于依托城市而非国家在全球范围的活动;(3)城市和主权适度脱离，一些国家出现整体衰落而城市却令人瞩目的成长。其实，城市作为全球体系本位绝非孤立、零散和抽象的个体所能创造，而是在于外在牵引，这种牵引正是网络创造并赋予了城市在全球层面的崛起的动力。
大卫·克拉克(David Clark)对不同历史阶段中的主导城市(dominant city)的梳理间接说明了城市网络形成深深植根于经济体制变迁。1780—1880年机器化工业发展迅猛，英国拔得头筹。该时期城市远未构成网状关系，财富累积和殖民主义的核心使伦敦率先成为大英帝国政治权力中心和全球主导城市;1880—1950年第二次工业革命和两次世界大战使大规模生产、消费的福特生产方式成为财富源泉，多国公司成为生产关系主要承担者，城市间横向联系逐步加强，纽约作为强大制造业中心崛起;1950年尤其1970年以来，全球化和信息化使财富创造越来越依靠高科技和后福特生产方式，生产结构分散化和灵活累积特性愈益突出，城市网络完全形成。城市的管理控制能力就必须聚焦金融、会计、法律等高级生产性服务业，比如，东京在服务日本的对外贸易和投资需求中迅速成长。 皮特·泰勒认为城市网络存在三个层次：系统层次，城市嵌入的世界经济是网状的;节点层次，城市间互动创造出等级和结构;次节点层次，作为网络构造者城市内部的跨国企业通过分支机构为顾客提供全球无缝服务。城市网络等级和结构关键在于城市控制性资源所代表的世界控制能力之间的差异，然而这种控制能力又如何衡量呢?有人以属性数据，比如经济增长、人口规模、地理面积、跨国公司机构数量、股票交易和专业从业人员规模;还有人依据城市间关系数据，比如航空流量、外资流入、货物贸易等等。无论属性数据还是关系数据表示的都是服务能级和全球联结度。如果把全球主要城市的服务能级数据一定标准全部计算出，将最高值和最低值作为基数，而其他城市分别与这两个基数比较再通过比率的比较，那么我们不难发现，城市对全球体系的联结主要分为三类：支配性联结、顺从的联结和中立联结。皮特·泰勒为代表的全球化与世界城市研究小组(GaWC)按照会计、广告、金融和法律的“高阶生产者服务业”计分给城市排名，将世界城市分成 Alpha，Beta，Gamma，呈现金字塔形。约翰·弗里德曼认为按照联结经济区域大小城市可分成全球金融节点、多国节点、重要的国家节点、次于国家级的区域性节点，其中联结度可形象描绘从一个点出发的线的密集度。国内专家倪鹏飞以全球城市竞争力项目提炼出了500个城市的全球城市竞争力排序。虽然最新研究表明金融危机之后世界城市网络金字塔形开始朝着钟形演变，但最顶端的依然是伦敦、纽约、东京、巴黎等发达国家城市。城市间互动出现清晰的等级结构说明城市网络已最终形成。
然而，这种等级结构植根的基础依然是世界经济，但如果仅限于世界经济时，城市网络遇到政治和社会，便不得不有所后退，譬如冷战时代的莫斯科被排除在城市网络之外，没有太多跨国企业的华盛顿、布鲁塞尔也不具备体系的重要性，但显然不能否认莫斯科和华盛顿是当时全球最重要的管理和控制中心，也不能否认华盛顿、布鲁塞尔具有相当的全球影响力。为使城市网络更具解释力，已不能将网络构造者局限于跨国企业，皮特·泰勒认为全球体系中的城市网络并不是一个而是数个相互嵌套、相互啮合而成。除了跨国企业及其分支机构构成的世界城市网络外还存在国家间城市网络、超国家城市网络和次国家城市网络。国家间城市网络由政府机构特别是首都城市外交圈构造。由于外交代表国家主权而主权一律平等，因此网络结构呈现块状水平分裂;超国家城市网络由包括世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织在内的联合国机构构成，由于联合国诸多行动如人道主义援助、工程开发、维和与金融支持的地理分布极为分散，管理和执行却仍位于纽约、日内瓦、巴黎、海牙等城市，自上而下的决策路径和联合国机构官僚等级决定网络结构是强烈的首位城市(Primary city)主导;次国家城市网络由NGO(非政府组织)构造，虽然全球公民社会存在联盟、合作伙伴和社会活动等多种形式，但NGO最关键，他们以城市作为组织和活动据点自下而上寻求对政府政策和公众影响的最大化。虽然非政府组织在全球分布并不均匀且高度碎片化，但内罗毕、布鲁塞尔、曼谷、伦敦、新德里、马尼拉等城市呈现明显集中，由此该城市网络结构是并不强烈的首位城市主导。
表一列出城市网络的类型，这四类网络相互嵌套、相互啮合共同构造出全新城市网络政治经济地理学。这里仍存在一个关键过程即这四类网络究竟是如何嵌套、如何啮合的。要破解这一问题，必须引入曼纽尔·卡斯特尔创造的概念—— “流动空间”。根据卡斯特尔的解释，“流动空间”是“通过流动而运作的共享时间之社会实践的物质组织”，而“流动”、“共享时间”关键在于空间距离的瞬即，而空间距离瞬即不可能依靠铁路、公路、海运等传统交通基础设施，而只能是航空和信息基础设施。由此，先进基础设施的广泛铺设至关重要。正如道路需承载汽车、货物，先进基础设施需要内容才成为“流动空间”，跨国公司及其分支机构首先带来了商品流、资金流、服务流甚至人才流，紧接着政府机构、联合国超国家机构、非政府组织甚至个人先后带来更为丰富的信息流、资金流、服务流和符号流，最终经济流动空间、政治流动空间和社会流动空间被广泛创造。虽然政治流动空间很大程度由核心区域“首位城市”和外交圈自上而下进程所主导，而社会流动空间则为地域广阔的、相互链接的、多层次的个体、非政府组织自下而上的过程所引领，但经济流动空间、政治流动空间和社会流动空间通过先进基础设施的汇流说明世界经济、威斯特伐利亚秩序、全球治理和公民社会都融入了城市网络。
三、新政治空间的创造逻辑
米歇尔·达文曾经指出，任何网络都有四个维度：结构、资源、规范和社会动态过程，这同样适用于城市网络，而城市网络也通过结构、资源、规范和社会动态过程通过创造出新的政治空间，使全球体系呈现出不同面向。具体表现在三方面：
(一)通过动态过程和规范传播减弱全球体系的无政府性，增强社会性。网络动态过程是网络内部信息和物质的流动性，包括网络内部交流以及网络与外部交流。应用到城市网络上最重要的便是与全球体系的交流。全球体系最核心特征是“无政府状态”，虽然学术界对无政府内涵存在多重解释，但基本同意“缺乏绝对权威来管理主权行为”。现实主义认为处于无政府状态国家缺乏依靠对象，为安全和独立只能自助，而自助又创造出信任缺乏以及更为严重“安全困境”，由此国际秩序的创造和维持只能依靠均势和力量制衡。然而赫德利·布尔为代表的英国学派认为全球体系虽然是无政府状态但还具有社会性，这种社会性不是来自别处而是人内在的群体性。社会性、群体性不仅创造这一共同的原始需求，还塑造规范和共同价值观念以及基于利益、价值规范基础上的习俗、道义规则甚至国际制度，由此全球体系不是无政府状态而是无政府社会。无政府社会中城市网络依然不能管理国家行为，更不可能获取超越国家的权威，但“流动空间”内嵌的配套基础设施、有序交往关系和制度安排都极大促进各类行为主体意图相互了解和承诺的可信度，安全困境得到稀释，用罗伯特·基欧汉与约瑟芬·奈语言，全球体系更为浓厚 (thick)，无政府程度由此降低。而城市往往是有着良好意识的行为主体，既对和平与战争等高级政治议题，对气候变化、金融危机等低级政治有着价值判断和诉求，流动空间更内嵌了规范扩散的渠道和能力。城市向下可推动居民内化既有的观念以指导自身行为，向上可动员其嵌入的国家对“适当性准则”支持并接受，向外通过网络将自身行为标准化加以推广，经过一系列运作，来平衡体系内部的规范群以及规范群所掌握的力量分布动态变迁。 (二)城市间合作和制度化平台成为全球体系中新的议题，城市网络搭建的政策网络日益成为全球体系的结构之一。城市网络本身的多元化说明城市环境异常复杂，经常受到不同向度甚至相反力的作用，流动空间又使得公共政策的设置、制定、执行和评估与以往大不相同。主要表现在四方面：1)信息瞬息万变，不确定性日益突出;2)诸多政策问题相互交织，牵一发而动全身;3)各类组织的自治能力增强，互动和交往愈加频繁，政策干预合法性和力度史无前例的减弱;4)政策关联性日益显著，一个政策往往影响甚至决定其他政策的制定和执行。政府越来越不可能依靠自身就能实现政策资源的动员，越来越需要利益相关者的合作才能实现问题解决所需的集体行动，这时政府部门、非政府组织、企业和个人等各类行动者关系的重要性凸显，或通过协商、或通过讨价还价、或通过博弈来整合各类资源，最终呈现出政策网络态势。一方面网络嵌入到议题，另一方面政策网络又镶嵌到国家制度和全球化环境，由此形成一种双重嵌入，而双重嵌入最终使城市获取三种能力：整合、综合和扩大。整合效应即表明城市围绕某个具体议题可吸引到不同的资源和行为主体，搭建出适宜的政策框架和工具。综合效应即表明议题整合和相关经验的提供。譬如城市相对于国家更容易处理好经济复苏和减排的关系，如低碳城市就成为低碳经济的有效实现方式。扩大效应即城市的杠杆效应，城市网络赋予城市国内 /国际的双重身份，而这种双重身份使城市获取额外政治施展空间和“便宜性”，城市完全可以在母国政府和网络的双重要求中间做出取舍。除此之外，通过有效沟通行为和杠杆效应，城市还能增强国际和全球政治利益的组织能力，譬如中国等一些发展中大国一方面通过城市将国家和全球流动空间有效链接，同时又利用城市推动经济转型和社会变革，从而获取新的国际战略空间。
(三)城市网络自身构成全球体系新的分析层次，层次政治清晰可见。网络优势并不在于垂直性而在于横向的延展性和开放性，随着网络对城市编织速度的加快，城市内部各种活动、事件直接暴露于其他城市和全球体系，创造出新型的层次空间。卡斯特尔认为全球化和信息化导致地方活动主义在全球的兴起，地方也通过技术进行自发的横向链接。地方可以用这种链接执行旧战略，譬如民族主义，也可以延伸出公共外交这样的全新的组织和操作方式。萨斯基亚·萨森指出城市空间确实容纳大量未经正式政治体系过滤的活动——静坐、示威、游行等各种形式——哪些权利或者没有授权的移民、弱势群体、少数族裔、无家可归者甚至恐怖分子、政治派别有选择的在城市政治空间轮番出现。这些活动大致三层：(1)地方性目标，比如环境保护、工厂罢工，但无论环境目标、失业就业还是其他仍或明或暗地来自全球其他地方以及全球类似色彩斗争运动的汇合;(2)国家目标，比如美国占领华尔街运动、利比亚的黎波里反对卡扎菲示威游行甚至莫斯科发生的反对普京的游行，这些斗争具有明显的国家政治特性，但脱离不了外来体系影响譬如金融危机和外部干涉;(3)体系目标，比如WTO、IMF或者跨国公司，地方行动直接成为全球网络的一部分，同时也没有丧失对地方目标聚焦。需指出的是，“流动空间”塑造的层次政治并不遵循从地方—→国家—→全球体系或者全球体系—→国家—→地方的路径，一些“胆大妄为者”完全可能在几个层次同时操作以追求目标的实现。城市内部各类行为主体也不一定获取具体的权力和物质资源，但确实通过相互依赖获取有效支持，他们植根于具体议题并聚焦于全球网络操作的地方性，使城市不得不嵌入到多层空间治理和制度设置。自此，地方性不但直接具有全球性(globality)，还成为全球循环和跨国网络不可脱离的组成部分，地方性的国际管理、组织框架和实践决策越来越多的或参与、或建立、或加强地区和全球经济文化社会活动中去。
四、结论：多层外交的兴起
城市政治发展的历史逻辑、全球城市网络创造形成逻辑和内嵌的新政治空间充分说明城市网络在全球体系内部已形成一种自我维持的本体性存在，由此成为一种重要的理论分析层次。目前我国正积极推进城市化进程，并试图将上海、北京塑造成世界城市，现行城市化战略也似乎更多的理解为经济进程、资源配置和地区布局，并未涉及相适应的制度政策调整和政治进程。由此我们必须将城市化的政治性考虑在内。这种政治性既可能是流动空间内嵌的多样化的政策网络、规范创新，也可能是以异常激烈的经济体制改革和地缘政治的博弈。对城市精英、居住者和政策制定者等试图自下而上主动链接全球体系的人来说，注重城市网络构造者的多样性，既要采取多种措施吸引跨国公司，提升自身的经济服务能级也不妨适当考虑各国际机构、外国政府办事处和重要的非政府组织。当然这一切都需要信息基础设施和便利的交通作为链接的前提。大外交和多层外交注重公民社会、地方政府和国际体系融合而成的多层舞台以及随之而来的多层博弈，将城市外交和次政府外交提升至外交战略重要组成部分，并根据国际机构、非政府组织等不同目标开展收放有序、紧弛有度的公共外交。
