解决“三农”问题必须与时俱进、创新机制、深化改革,在农村劳动力转移、农业产业化经营、农村小集镇建设、农村土地制度改革和农村社会主义民主政治建设等方面取得新的突破。
全面建设小康社会,推进社会主义现代化建设,我们在经济和社会方面面对的最大问题就是农村、农业和农民问题。这些年来,我国农村经济在改革开放的推动下,取得了历史性的成就。但是,我们对农业、农村发展的成就一直估价过高,对解决“三农”问题的艰巨性、复杂性、长期性一直认识不够,地区发展的不平衡性问题也没有给予足够的估价,农村发展的体制性障碍并未得到根本解决。的确,改革开放解决了绝大多数农民的温饱问题,实现了他们衣食无忧的人生最基本的愿望。但是,真正富裕起来的农村和农民却不是很多,尤其是在粮食主产区、西部地区、远离中心城市的边远地区和靠耕种土地吃饭、搞种植业甚至包括一部分搞养殖业中的农民很难说真正富起来了,而这些人恰恰代表着农业的主体、农村经济的主体、农民的主体。在市场经济条件下,尤其是在我国已经加入世界贸易组织进入全球经济一体化的今天,我们的农业发展越来越受到资源和市场的双重约束,我们的农村经济越来越感受到国际国内两个大市场的冲击和影响,我们的农民在生产经营中承受着自然的风险和市场的风险,而且市场风险给农民的影响又远远大于自然的风险。农业的结构性矛盾和农民增收困难的问题越来越突出。从广大农村看来,影响其发展的有以下五个相关联的问题:
一、农民收入增长缓慢问题
农民收入近些年增长缓慢甚至呈下降趋势。从上世纪90年代的中后期开始这个趋势表现得更为突出,在一些地方农民收入甚至出现了负增长。据中国社会学会会长陆学艺的统计:1979—1984年农民人均纯收入年均提高15.1%;1985—1988年均增长幅度下降为5.1%;1989—1991 年只有1.7%;1992—1996年因国家大幅度提高农产品的收购价格,收入又有所提高;1997—2002年农产品的总量基本保持稳定,但其市场价格却下降了30%以上,农民依靠纯农产业获得的收入日趋减少。农民收入近些年增长缓慢甚至呈下降趋势,其原因不在于农民使劲少了,而在于开支大。农用生产资料价格上涨,每亩地的投入成本不断增长;负担重,尽管上面三令五申减负,但各种各样的税费仍在增加,很多农民种不起田;收入减,粮食、生猪、油料等大宗农副产品价格持续走低,棉花价格有所增长,但幅度也不大;灾害多,农业抗御自然灾害的能力弱;打工难,农民的现金收入减少。农民收入增长缓慢既是农产品供大于求的市场反映,也是国民经济发展长期积累的一些深层次矛盾在“三农”问题上的集中表现。从长远看,随着人口增加。经济发展和城乡居民生活的改善,对农产品的需求还会有一个大的增长。但在目前的情况下,受城镇低收入居民和广大农民购买力低下的制约,农产品的国内需求在近期内不会增加很多,加上出口的阻力加大,供大于求的矛盾一时还难以有根本性改变。加入WTO以后,我国的质次价高无特色的弱质农业受到越来越大的冲击;受国际市场供求关系和比价因素的制约, 依靠增加产量和提高价格来增加农民收入已经缺乏弹性空间,农民收入增长前景堪忧。
农村剩余劳动力大量向城镇和非农产业转移,是增加农民收入的有效措施。但从目前我国宏观经济发展情况来看,经济结构调整的任务十分艰巨,随着产业结构优化升级,资本、技术替代劳动的趋势加强,国有企业减员增效,乡镇企业吸纳劳动力的能力减弱,通过调整农村就业结构增加农民收入的难度也很大。国家对农业的重点支持和保护也是增加农民收入的重要途径,但目前各方面改革、发展和稳定的任务很重,要办的事很多,国家的投入还难以满足农村发展的需要。
二、农村经济结构的调整问题
要增加农民收入,必须对农村经济结构进行战略性调整,这无疑是正确的。但问题是农村经济结构靠谁来调,谁是经济结构调整的主体。靠国家来调? 国家有没有那么多钱来帮助调?不出钱,出政策?光靠政策能不能引导农民来调?这是其一。其二,农村经济结构怎么调,有人把农村经济结构调整总结为种得活、卖得脱,划得着,但在竞争异常剧烈的市场经济中,任何经济行为都存在着市场风险,尤其是农业生产周期较长,市场风险更大,结构调整调了起码要坚持一年,而市场瞬息万变,环境一变,原来划算的可能现在不划算、原来计划可以赚钱的现在可能不赚钱甚至赔钱,又由谁来承担农业结构调整的市场风险?谁来支付农民调整后得不偿失的代价?其三,能不能调?在目前这种农业生产的体制下,农民分户经营,规模很小,难以和大市场对接。信息、技术、规模、营销等因素都制约着农民进行结构调整的积极性。
三、农村的土地制度问题,这是农村经济制度的根本
土地问题不解决,农民的生产积极性就无法调动,规模经营就不可能形成,农业的效益就不可能提高,农业结构的调整也就是一句空话。目前农村土地制度存在着五个问题:一是分散,每家种一小块,广泛分散在众多的农户中。二是闲置,由于负担重,担不起田,很多农民弃农进城打工,造成土地“抛荒”。三是非流动性,除极少数地方外,绝大部分地方的土地不能流动。四是农村土地所有者主体缺位,虽然我国土地管理法规定“集体所有的土地依照法律属于农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理”。然而,在农村的实际工作中,相当部分农村土地的具体权属是不清楚的,产权关系是不清晰的,因为农业生产合作社的建立是以地缘和血缘关系为纽带而不是以土地的产权关系为纽带,因而取得农民土地权利缺乏法律上的根据;农民在土地所有者权益上没有得到量化的体现,难以实施土地的所有者权能。村民委员会是村民自治组织而非经济组织,并不具备作为农村普遍的土地所有权主体的法人资格。五是农民的承包经营的土地存在着不稳定性。正因为土地所有者缺位,农民难以实现自己的土地权能,因而要保护其土地经营权也十分困难,相反,一些乡镇干部、村社干部以各种名目很容易把农民承包经营的土地收回处置,造成侵害农民承包经营权的事件不断发生,成为农村特别是城市郊区农村的不稳定因素,土地问题上的权力寻租和腐败问题经常出现。土地是农村最大的资源,而这个最大的资源在市场经济的条件下却不能完全参与市场的配置,因而也就难以发挥出最大的效益,农村的贫穷自然也就是题中之义了。土地使用权的自由转让、土地经营的规模经济以及建立在土地流动基础上的私有的或者股份制的农场制度应该是土地制度和农村经营制度改革的方向。所以,我们要在现有的土地管理制度和未来的改革方向中间架起一座桥梁,它既包括户籍制度改革、城镇化的推进,更应该包括土地的规范化流动。
四、城乡分治的二元社会结构体制问题
新中国成立之初受各种因素制约,确立了计划经济和优先发展重工业战略,客观要求对农副产品实行统购统销以形成工农产品价格剪刀差,从农村抽取大量资金优先发展重工业。特别是在迈向市场经济的过程中,国家通过财政,税收、金额、信贷、农副产品收购等方面的政策倾斜,以保证城市和国家工业的发展, 农村和农民就要做出更大的贡献。农民已经为国家工业化进程进行了五十年积累,占GDP15%的农业要养活总劳动人员的50%已经很不容易。1994年国家进行财政、税收体制改革,实行了分税制、提高了财政收入在国民生产总值的比重,提高了中央级次财政收入的比重,增强了中央对宏观经济的调控能力。但不可否认,也形成了财政收入向中央、省级及地、市级转移的趋势,加大了县和乡镇的财政困难,特别是这些年各级不断的调整税种和比例,凡是比较稳定的税源,比较好的企业和部门都一级级上收,而困难的企业(如森工,煤炭等)和要开支的事业单位都往下放,使得县及县以下的财政拮据十分困难,甚至发生负债空转。据农业部对10个省区调查,乡、村两级高额负债是普遍的,乡级平均负债达到400万元,村级负债已经达到20万元以上。虽然这几年中央加大了财政转移支付的力度, 但县及县以下财政困难负债运转的状况并没有得到根本改观。
城乡分治的二元社会结构还大大地延缓了我国的城市化进程。由于长期沿用计划经济时期实行的城乡隔离、城乡分治政策,在经济迅速崛起时,人口流动与集中受制度束缚,大量人口和工业生产力(主要是乡镇企业)离散分布在农村,既降低了经济活动的整体效益,又致使我国城市化进程远落后于工业化进程。据有关研究资料,中国城市化水平比同等工业化国家低10~15个百分点。换算下来,等于农村土地多承载了一到两亿人口,也就是城市少负担了一到两亿人口。同时,现行的户籍管理等一系列政策引发城乡二元结构、抬高了农民进城门槛,导致城市化进程缓慢,由城市“短缺”进而导致农村劳动力就业缺乏充足空间支持。这是我国经济社会发展中许多问题的症结所在。其次,在人地关系高度紧张、农村就业极不充分的基本国情背景下,农村土地按人头承包,实行土地福利性配给的制度,农业经营规模狭小,加之农民被排斥在国家社会保障制度之外,导致土地的经济要素功能、产业功能弱化,生活保障功能增强,农民过度依赖于土地。农民家庭经营小块土地,可以实现温饱,但却不得小康,难得富足。大多数农民家庭的医疗、教育等开支需要依赖土地以外的非农收入补贴。即使我国城镇化进程加快,城市化达到同等工业化国家水平,仍难以根本解决农业经营规模狭小问题,改善农民状况的任务极其艰巨。
城乡分治的二元社会结构造成了人的发展机遇的不平等。从1953年实行粮食统购统销,到1958年全国人大通过户口登记条例,中国公民从此被分为“农业人口”与“非农业人口”两种壁垒森严的不同身份。这种以户籍制度为主要标志的城乡二元体制的资源配置,客观形成城乡生活对比反差过大,造成市民与农民的发展机遇的不平等。这种不平等体现在农民受教育的机会,享有社会保障的机会,就业的机会,发展的机会,享有医疗保健的条件等各个方面。据不完全统计,全国在校大学生中,城镇居民子女约占70%,农民子弟约占30%;而在全国总人口中,这一数据正好相反。农民占70%,城市居民占30%。发展权是人权中的重要内容,发展权的不平等埋没了许多生在农村、农民家庭的潜在人才,这是中华民族的一大悲哀。从50年代中后期逐步形成的“城乡分割、一国两策”到今天并没有根本改变。目前虽然城市、城镇的户籍管理制度有所松动,为农民进城打开了缺口,但是并没有为大多数农民在城市、城镇长期的生产生活提供必要的条件,因而这项重大的制度变革并没有受到广大农民的欢迎,相反却“遭受农民冷脸”。现在的户籍制度并没有相关的配套措施,当前的农转非对农民来说仅是“画饼”而已。因此,农民朋友拒绝“画饼充饥”也是情理之中的事了。市场经济条件下,每个人在做出某个行为之前,都会进行一番经济利益方面的考量。在城市,计划经济的痕迹正在逐步消除,工作就业,医疗住房等过去作为福利的东西都推向了市场。同时由于在城市人才济济,竞争变得更加激烈和白热化。如果没有一技之长,到时候确实连个工作都难找,仅享受低保的生活境遇也只能算得上城市的贫困一族。而在农村,如果按照现行政策将刚出生的后代申报为非农户口,由于现时的条件决定了这些人所受的教育和所处生活环境仍然与他们的父辈们没有什么两样,很难受到城市化的熏陶。他们在成人后进入城市,谁能保证他们与其他的城市人能处在同一起跑线上进行竞争呢?到那时,既没有在农村的土地,又没有在城市的工作,他们靠什么生活?正如老实巴交的农民所说的:“城镇户口又不能当饭吃!” 因此解决城乡分治的核心问题在于创造人的发展的平等机会,消除现在事实上的不平等,而不能只做表面文章。
五、农村的管理体制问题
现阶段我国农村政府及政权机构重叠、职责不清,包揽过多,管了许多不该管、管不了也管不好的事情,而一些应当由政府管理的公共事务又没有认真管理,农村社会需要的公共产品又无法供给。还有的机构单位部门小集团利益第一,利用职权与民争利甚至强取豪夺。县及县以下的行政机关、事业单位。社会组织供养的人员太多,效率低下,政府运作成本太高,农民自治组织的作用发挥得不好,致使农村的管理成本很高,必然会加重农民的负担。秦朝时设立郡县制以来,在行政体制上都是皇权不下县,政府对小农经济最低成本的管理方式是乡村自治,而不是国家政权机构针对每个农户甚至每个人的管理,特别是在小农经济的多元化兼业经营的情况下,生产和交易都非常琐碎,政府硬要分散对生产规模很小的农户实行直接的具体的管理,必然会增大其运作成本,甚至得不偿失。
当前中国农业、农村和农民工作出现这些问题有其历史发展的必然性,解决这些问题的历史责任在中国共产党人的肩上。农业、农村、农民问题以及城镇化问题是涉及我国十亿人生存与发展的战略问题。我们必须按照党的十六大精神,创新机制,不断探索中国特色的农业、农村经济社会发展的新路子。第一要稳定党在农村的基本政策,创新机制,与时俱进,不断深化农村改革。第二要转变传统的农业发展思维模式,由长期以来注重以土地为中心的种植业、养殖业生产来带动农民的收入的增加转到以农村资源(土地、劳动力)的优化配置来增加农民农业收入。第三要注重农业的科技创新,提高农业产品质量,以较强的农业市场竞争力增加农民农业收入,走内涵式集约型农业发展的新路子。第四要在农村和中、小集镇大力发展劳动密集型中小企业,尽最大努力转移农村剩余劳动力,以提高农村劳动力使用效率来增加农民农业收入。第五要加大对农业的支持保护力度,努力减轻农民的负担,以健全的农业保护政策增加农民农业收入,推动农村经济的快速发展。第六要加快农村城镇化进程,拓宽农民就业渠道,以多种途径增加农民农业收入。发展农村小城镇是带动农村经济社会快速发展的大战略。第七要加快农村社会主义民主政治建设,改革农村行政管理体制,充分尊重农民的自主权和自治权。
作者：安 伟 来源：活力 2010年15期
