“土地—治理—民情”这三重分析框架对“三农”问题作了一种新的解释。在农业问题上，用治理和民情的视角既诠释了以家庭承包为基础的统分结合的双层土地经营制度的优越性，也分析了土地集体所有制在均平目标与济困目标之间、在经营的自主性与规模性之间面临的矛盾。在农村问题上，既用土地、家庭和人口的视角解释了新时期农村从总体性治理到专项性治理的治理转型，又用民情的视角分析了农民负担问题和基层政权悬浮问题的成因。在农民问题上，联系土地制度变迁和治理格局变迁，分析了农村村庄自治的出现及宗族和家庭的兴衰，由此展现了农村民情在新时期变迁的喜与忧。
一、“三农”问题与“土地—治理—民情”
的三重分析框架“三农”问题最初是由温铁军等人在1990年代中期提出来的一个概念。在温铁军看来，中国历来没有纯粹的“农业”问题，而是包括农民权益问题、农村治理问题和农业可持续发展问题在内的“三农”问题。在中国人地关系高度紧张的基本国情矛盾和城乡二元结构的基本体制矛盾的双重制约下，土地首先作为中国农民最基本的“生存资料”，按人口平均分配，这体现出的是与市场经济的效率第一原则相对立的公平原则，大多数传统农区的非正式制度、非规范契约至今仍然是维系农村发展与乡村治理的制度文化基础。温铁军：《制约三农问题的两个基本矛盾》，《战略与管理》1996年第3期;温铁军：《“三农”问题与制度变迁》，中国经济出版社，2009年，第9、11、35页。“三农”问题这个概念在20世纪末被正式写入政府工作报告，到今天已经被政策界和社会各界广泛接受。所谓“三农”问题，与传统农业经济学的一个关键差别，在于突出了农民问题，并把人口与资源的关系以及城乡二元结构的视角引入了对农村和农业问题的思考，深化了我们对乡土中国在走向现代化过程中所面临的基本境况的认识。
但是，目前学界对这个概念的理解一直较为偏狭。尽管这些理解突破了传统农业经济学的视野，但还是将“三农”问题归入所谓经济基础的问题。比如，温铁军就明确表示“三农”问题与他后来提出的属于上层建筑的“三治问题”(村治、乡治与县治)是不同的。董筱丹、温铁军：《宏观经济波动与农村治理危机》，《管理世界》2008年第9期;温铁军：《“三农”问题与制度变迁》，中国经济出版社，2009年。学界在阐释这个概念时的另一个缺陷在于将农业问题、农村问题和农民问题模糊地放在一起，很少真正厘清这三个问题的内在关联，很少用其他两个问题来理解另一个问题。
本文的一个旨趣在于提出对“三农”问题一种新的阐释，并用这种阐释搭建起一个三重分析框架，来提纲挈领地理解中国农村三十多年的改革历程中的种种制度创举和问题。
简略地说，“三农”问题内含了相互关联的三个问题：农业、农村和农民问题。土地构成农业问题的核心问题，治理构成农村问题的实质问题，而民情构成农民问题的基础问题。这种理解看似简单，而实际上，它不仅把温铁军所说的“三农”问题与“三治”问题融为一体，而且还把以往研究者都忽略的民情问题纳进了视野中。西方社会理论家从孟德斯鸠以降，一直高度重视对民情(mores)问题的研究。在他们看来，要理解现代世界，不仅要从政治体制和市场体制的结构和性质来看，而且要从一个社会最基本的民情出发，来考察其经济贸易、社会流动以及政治民主所带来的核心问题，即民众的风尚秩序的变化。无论是马克思有关商品拜物教的分析，涂尔干有关社会失范的分析，韦伯有关宗教伦理的分析，都旨在从人们世俗生活中的心态结构和精神秩序出发来把握现代社会的奥秘。晚清民国一代的中国早期社会学家也非常重视这个问题。无论是李安宅对礼的研究，潘光旦对位育的分析，费孝通对差序格局的发现，都突出了把心性、人伦和民情放置在社会结构中去分析的思路。应星、周飞舟、渠敬东编：《中国社会学文选》下册，中国人民大学出版社，2011年，第四编编前言，第777页。而我们要深入理解今天的乡土中国，就理应把民情问题带进来。
“三农”问题中的这三个问题不是含混并立的，而是有着极其紧密的内在联系。我们只有联系治理和民情问题，才能真正理解土地问题;同样地，我们只有联系土地和民情问题，才能真正理解农村治理问题;我们也只有联系土地和治理问题，才能真正理解村庄民情问题。下面我们就分别进行阐述。
二、新“三农”问题视野下的农业问题
中国农业问题的核心是土地问题。传统中国土地制度一直是以私有权属为基本特征，土地占有权较为分散，而使用权则向自耕农相对集中。赵冈：《中国传统农村的地权分配》，新星出版社，2006年，第162页。中国共产党在建国之初在农村开展的土地改革运动使广大农民历史性地实现了“耕者有其田”的传统理想，焕发了农民高昂的生产积极性，但在基本经济制度上，土改并没有改变生产资料私有制性质，只是形成了高度平均化的小农经济。
1950年代中期以后，由于小农经济的规模与国家当时确定的优先发展重工业的战略相矛盾，为了使农业能够顺利地为工业化提供积累，同时也为了在政治上将农民组织起来，推进社会主义革命，国家开展了农业集体化运动。集体化虽然经历了从初级社迅速跃进到高级社、从高级社又迅速跃进到人民公社、最后被迫从人民公社的狂飙大潮退回到“三级所有，(生产)队为基础”的复杂过程，但人民公社体制一直延续到1970年代末。
1.民情与农业的家庭经营
中国传统的乡村社会以小农经济为主，而小农经济最基本的经济单位一直是家庭，其生产、交换、积累和消费都是以家庭为单位来进行的。尽管农户拥有的土地并不多，但无论是在自有的土地上，还是在租佃的土地上，都是以家庭作为农业经营的主体。1970年代末的农村改革首先就是从恢复家庭在农业生产的地位开始。
当时在全国各地进行探索的农业承包制有三种主要形式：包工到组;包产到户;包干到户。包干到户相较人民公社制是农业经营方式的根本改变。它的基本做法是：村集体按人口多少或劳动力多少将土地发包给农户经营，农户按承包合同完成国家税收、统派购或合同订购任务，并向生产队上缴一定数量的提留作为公积金和公益金，余下的产品全部归农户所有和支配。包干到户与包产到户的最大区别是取消了生产队统一经营和统一分配，“交够了国家的，留足了集体的，剩下全是自己的”。实践证明，包干到户是最受农民欢迎的承包制形式，后来也成为新时期全国土地承包的基本形式。
那么，农民为什么最欢迎“包干到户”这种形式?或者说，农业生产与家庭经营到底有什么内在的关联呢?
(1)农业的基本特点
中国新时期农村改革的重要推动者杜润生曾这样总结农业的特点：农业受自然界变化多端的多种因素的制约，需要有人细心地、随机应变地以高度主人翁的责任感来照管它;农业的收益集中在最终产品上，这就要求把生产者的利益和最终经济成果挂上钩;农业的主要生产资料——土地是一种特殊的生产资料，要努力地养地，使生产者从长远利益出发，高度关怀土地。杜润生：《家庭联产承包责任制是农村合作经济的新发展》，载《杜润生文集》，山西人民出版社，2008 年，第84-102页。陈锡文在此基础上进一步指出，农业生产的突出特点是农业的生产过程与动植物的生命过程合二为一，农业生产过程受到各种自然力的影响，这就要求生产者高度关怀土地，准确掌握动植物的生命状况和自然界的各种变化，细心照料动植物生活和生长，随时根据对环境的适应作出灵活的决策;而农业生产对雇佣劳动进行激励存在难以度量的困难，其全部劳动最后体现在动植物的产量上，而无法像工业那样可以分别计算生产过程各个环节中劳动者的劳动，因此，只有联系最终的产量才能评价农业生产者所付出的劳动，这也就是农业劳动在时间上的不可分割性。陈锡文等：《中国农村改革30年回顾与展望》，人民出版社，2008年，第52-59页。
(2)家庭经营的民情基础
正是基于农业上述的基本特点，家庭经营在农业生产上才具有独特的优势。我们以往常见到经济学家从效率和成本的角度对家庭经营给予论证。比如吴敬琏这样总结家庭经营的优点：可以实现家庭内部劳动力的优化组合和优势互补，交易成本低;决策成本低，家庭成员共享的信息比较充分，家庭决策具有快速、灵活、方便、权威和随机等优点，很能适应变化的情况;承担风险能力强，家庭的血缘关系使其成员之间凝聚力强，对投资收益的计算也比较充分;在家庭内部进行分配，节省分配成本，避免结算、计量、划分和监督等成本;管理成本低，利用机会的成本也较低。吴敬琏：《当代中国经济改革教程》，上海远东出版社，2010 年，第83-84页。经济学家的这些总结固然是非常有启发性的，但他们对问题的分析过于偏爱效率和成本的角度，而忽略了家庭经营的社会意义，或者说他们并没有看到家庭经营的民情基础。下面我就对此略加阐述。
首先，从家庭的基本功能来看。中国传统家庭最基本的功能是所谓“生育合作社+经济共同体”。家庭作为经济共同体的的基础就是土地。农户对土地有着天然的感情。而且，几千年的土地私有关系，更加深了农民对自家可自主经营的土地的感情。
其次，从家庭的内部结构来说。家庭是费孝通所谓“差序格局”的内核，是一根根私人联系所构成的社会网络的中心。费孝通：《乡土中国·生育制度》，北京大学出版社，1998年，第24-30页。家庭作为通过血缘和姻缘构建起来的社会关系是最为紧密和巩固的，非任何社会力量所能轻易撼动。而家庭内部又存在着自然的年龄分工和角色分工，家长权威是天然而成的、是不可置疑的，家外则是所谓“外人”。以家长为核心的家在关于农业生产活动中是最灵活、也最统一的决策主体。
再次，从村落社会来看。村落社会是一个熟人社会，村民之间相互知根知底，而又相互攀比，相互监督。在生产队劳动中，由于每个人劳动的态度和工作质量实际上无法用工分来计量，小农的攀比心理就使他们容易向懒惰者看齐。而家庭内部明确的等级关系消除了攀比的心理，家长权威确保了家庭成员劳动的积极性。
最后，从家计的结构来看。家庭手工业与农业存在着密切的配合关系。也就是说，中国传统经济结构并不是一种纯粹的农业经济，而是一种“农工混合的乡土经济”。家庭手工业是维持农民生活水平的重要手段。费孝通：《江村经济》，江苏人民出版社，1986年，第200-203页。“男耕女织”是家庭经济自然的性别分工。在许多情况下，家庭手工业的主要目的是为了家庭而非市场生产(不过，自明清以来，家庭手工业也开始了商品化的进程)。正因为家庭手工业对维持家计的重要作用，使农民在人口增加和社会分化的压力下仍能维持家庭式小农场的经济组织。就此，家庭手工业和家庭式农作构成了相互支撑的关系：手工副业的收入，可以帮助维持一个净收入低于生活需要的家庭式农场;而家庭式农作，则可以维持一个劳力报酬低于生活所需的织布者。黄宗智：《华北的小农经济与社会变迁》，中华书局，2000年，第193-202页。
总之，由于小农家庭是一个集生产、消费、教育、抚养于一体的社会基本经济细胞，土地是这个细胞的经济命脉，男耕女织是它的基本经济结构，它具有持久的稳定性、分工的自然性、决策的灵活性和权威性，这些使家庭经营具有其他经营形式不可比拟的优势。乡土中国的民情决定了家庭是中国农业生产、决策和分配最适合的基本单元。
实践证明，家庭承包制极大地促进了农业的发展。1984年，全国粮食总产量达到创记录的40731万吨，比1978年增长33.6%，年平均增长4.95%;棉花总产量达到625.8万吨，比1978年增长1.89倍，年平均增长19.3%。国家统计局：《中国统计年鉴1995》，中国统计出版社，1995年，第347-348页。据测算，各项农村改革对1978～1984年的农村产出增长贡献率总和为48.64%，其中，承包经营制的贡献为 46.89%，可谓是贡献显著。林毅夫：《制度、技术与中国农业发展》，上海三联书店，1994年，第95页。
2.治理、民情与“统分结合”的双层经营制度
新时期的农村改革确立了家庭在农业经营中的主体地位，但并不是简单地回到传统的土地私有制。在摈弃了所谓“农业社会主义”的狂热追求和“大锅饭”的制度安排后，1970年代末开始的农村改革依然吸纳了社会主义的新传统因素，这即是对土地的集体所有制形式的坚持。因此，农村改革实行的是所谓“统分结合”的双层经营体制。那么，为什么我们在走过了几十年农业集体化的弯路后还要坚持土地所有制的集体所有呢?这就需要把中国城乡二元的治理格局以及小农对均平的执着追求联系在一起。
在城乡二元社会结构中，农民无法享受城市单位制下“父爱主义”[匈牙利]科尔内：《短缺经济学》，张晓光等译，经济科学出版社，1996年，第279页。的荫庇，土地就是其安身立命的根本。在人地关系高度紧张的压力下，土地不可能主要体现生产资料的功能，而是主要体现农民的“福利”功能。温铁军：《“三农”问题与制度变迁》，中国经济出版社，2009年，第284页。只有土地的集体所有，才能确保农民不失去这一根本。即使在1990年代以后农民开始大规模进城打工，但只要他们因为户籍制的限制而无法真正在城市落户，就仍须为他们保留这一最后的退路。这条退路实际上也是社会安全和稳定的底线。而小农顽强的均平意识和马铃薯般的原子化状态往往构成了发展规模经营和新型合作经济的障碍。也只有土地的集体所有，才可能发挥引导农民在自愿基础上的再组织化的作用。
总的说来，以家庭承包为基础的统分结合的双层土地经营制度是中国创造出来的、基于中国治理格局和民情特点的独特的合作经济模式，是中国新时期农村改革成功的关键所在。
3.农业何以成为一个问题?
既要实现土地作为生产资料分配的均等性，又要实现土地作为基本生活保障的济困性;既要保障农户权益、发挥分散经营的积极性，又要有效提高土地的规模经营效益，提高农民进入市场的组织化程度，降低农户生产成本和市场风险——这是双层经营的土地制度理应发挥的两方面功能。但在土地集体所有制的均平目标与济困目标之间，在土地经营的自主性与规模性之间始终存在着矛盾。
农村改革三十多年的实践表明，土地的集体所有制总是优先实现均平目标而非济困目标，而国家也总是强调优先稳定农户的经营自主权而谨慎提倡规模经营甚至制止“反租倒包”等做法。这种实践主要受制于现有的治理结构和民情基础。
从外部条件来说，土地的规模经营受限于城乡关系格局的改变。不从根本上解决农村劳动力的非农就业及其社会保障问题，不让农民把家庭从乡村迁入城市，真正在城镇安居乐业，就不可能实现规模经营。然而，中国土地制度的改革与户籍制度的改革一直处于不同步状态。以户籍制为标志的城乡分割的二元体制尽管自1980年代以来已经受到冲击，但始终未被触动这种体制的核心。农民工既然无法永久地选择在城市生活和就业，他们在城市的生活、工作和安居既然无法得到制度性的保障，那么，他们也就无法最终选择放弃土地，而那些经营农业的农民扩大经营规模的问题也就无从谈起。因此，实现土地的规模经营，主要不是“动地”而是“动人”的问题，即只有农村人口真正连人带家地实现了彻底的转移，才可能使土地逐步集中，扩大规模。陈锡文等：《中国农村改革30年回顾与展望》，人民出版社，2008年，第385页。而在户籍制等核心制度未实行根本性变革的情况下，国家自然就会优先强调农户的经营自主权，而对规模经营抱着谨慎的态度。
而从农村内部条件来说，土地的调整与流转情况取决于村民与村干部之间的信任程度。尽管从1987年起《村委会组织法》已经开始在全国农村普遍推行，但是到1998年全国人大正式通过《村民委员会组织法》之前，全国大多数村庄的选举采取的并不是所谓“海选”的方式，即村委会成员的候选人并非由村民直接提名。在候选人的提名中，村党支部或乡镇政府可以起到相当大的作用。更为重要的是，村党支部作为村庄的核心领导机构，并非是由村民选举产生的。因此，在1998年前，村支两委还很难称得上是村庄集体利益的真正代言人。甚至在1998年后村庄普遍实现了“海选”或村支两委实行“两委合一”的情况下，由于种种复杂的原因，村民仍然难以完全信任村庄领导人。在此情况下，村民宁肯放弃对扶危济困的要求，也要优先坚持土地使用权和收益权的均分。曹正汉：《土地集体所有制：均平易、济困难》，《社会学研究》2007年第3期。因为，乡村组织总是过于热衷于把土地的分配和流转作为增加收入(控制农业剩余)和突出政绩(完成粮食定购和发展规模经营)的手段，村委会(即使是村民海选出来的村委会)的权力一旦被扩大，就有被滥用的危险。先有1980年代调地龚启胜、周飞舟：《当前中国农村土地调整制度个案的分析》，《二十一世纪》1998年第10期。与“两田制”韩俊：《中国经济改革30年·农村经济卷》，重庆大学出版社，2008年，第55-56页。为例，后有1990年代以后的非农征地为证。周飞舟：《以利为利：财政关系与地方政府行为》，上海三联书店，2012 年。因此，国家总是倾向于对基层政府和村干部主导的土地调整和流转加以相当的控制。
但也正因为如此，集体经济组织在实现小农经营与市场对接上一直未能很好地发挥“统”的功能。实际上，集体经济组织基本上退化为纯粹的集体土地发包方，无法发挥集体经营的功能。尤其是随着多数乡镇企业在1990年代末被私有化改制，农村集体经济为农业提供统一经营的能力丧失殆尽，“壮大集体经济”更多落空为“有集体无经济”，新型合作组织的发展一直非常迟缓。温铁军主编：《中国新农村建设报告》，福建人民出版社，2010年，第34页。小农户与大市场之间的矛盾在1980年代后期已经开始暴露出来。1990年代以来，农民大规模进城务工，村庄空心化、农业兼营化、农户老龄化趋势日益明显，对农业生产服务的社会化需求进一步加大。而进入新世纪以后，中国正式加入WTO组织又使农户面临着国内和国际市场的双重压力。在这种情况下，中国农业的规模经营如何发展，就成了一个尖锐的问题。中国是发展雇工农场，还是坚持家庭农场?陈锡文等：《中国农村改革30年回顾与展望》，人民出版社，2008年，第 383-387页;黄宗智：《中国的隐性农业革命》，法律出版社，2010年，第103-126页。是扶持龙头企业来推进产—加—销的纵向一体化，还是发展农民新型的合作社来组织加工和销售?熊万胜等：《企业“带动”农户的可能与限度》，《开放时代》2011年第4期。是着力发展专业合作社，还是着力发展综合合作社?温铁军主编：《中国新农村建设报告》，福建人民出版社，2010年，第35-48、112-116页。这些都成为人们相执不下的问题。
另一方面，1998年以来，中国经济的高增长靠高速的工业化和快速的城市化两个引擎拉动，而土地成为这两个引擎的主要力量，成为撬动银行资金、城市基础设施及房地产投融资的工具。农地的非农化在一些地区成为焦点问题。尽管法律和中央政府为了约束地方政府的土地征用和经营权，一再重申“严格保护耕地”的立法意图，强调“为了公共利益才可征用农地”的宪法准则，但是，土地调控的闸门在中央，而这个闸门的把手却在地方政府。地方政府通过低价征用农民土地，以创办园区、通过土地的协议出让(即以成本价甚至零地价)推进了高速的工业化;又利用对土地一级市场的垄断和经营性用地的市场化出让，依靠土地出让收入和土地抵押融资推动了快速的城市化。蒋省三等：《中国土地政策改革：政策演进与地方实施》，上海三联书店，2010年，第7、19页。这种被有的学者称之为土地、财政和金融“三位一体”的城市化模式，既不以工业化为必然前提，也不以人口城市化为必要条件，只是通过土地城市化的运转就使地方政府的财政收入迅速增加，金融贷款运转活跃，城市建设日新月异。周飞舟：《以利为利：财政关系与地方政府行为》，上海三联书店，2012年，第236-240页。但这种工业化和城市化付出的巨大代价则是使耕地急剧减少，农民的土地财产权利受到严重的侵犯，农民对土地低价补偿的不满成为新时期社会不稳定的一个重要因素。
作者：应星 来源：人文杂志 2014年1期
